中國(guó)糧食安全戰(zhàn)略的理論邏輯、歷史邏輯與實(shí)踐邏輯

韓楊

糧食是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，是民生之本。在中國(guó)共產(chǎn)黨成立一百周年、全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)之際，中國(guó)開(kāi)啟了邁向全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的新征程。一百多年來(lái)，在中國(guó)共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)在保障國(guó)家糧食安全上進(jìn)行實(shí)踐探索，取得了重大歷史性成就。立足新發(fā)展階段，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，在邁向2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化新征程中，亟須加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村同步基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，促進(jìn)農(nóng)民與全體人民同步共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；亟須踐行好總體國(guó)家安全觀，構(gòu)建更高層次、更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的糧食安全保障體系，貫徹好落實(shí)好國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，確保在糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展中維護(hù)好保護(hù)好糧農(nóng)利益、實(shí)現(xiàn)好保障好國(guó)家糧食安全，始終把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中，把握全局主動(dòng)、戰(zhàn)略主動(dòng)、時(shí)代主動(dòng)，走好中國(guó)特色糧食安全之路。

一、新時(shí)代中國(guó)糧食安全戰(zhàn)略的基本內(nèi)涵

古往今來(lái)，糧食安全都是治國(guó)安邦的首要之務(wù)。從辯證唯物主義和歷史唯物主義視角來(lái)看，糧食安全的概念是相對(duì)的、動(dòng)態(tài)的、發(fā)展變化的，在不同時(shí)代，對(duì)保障國(guó)家糧食安全有不同的認(rèn)識(shí)、理解和要求。

中國(guó)自古以農(nóng)業(yè)立國(guó)，有“倉(cāng)廩實(shí)而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”的思想觀念。縱觀歷朝歷代，農(nóng)業(yè)興旺、農(nóng)民安定、糧食充足，則國(guó)家統(tǒng)一、社會(huì)穩(wěn)定、安居樂(lè)業(yè)；農(nóng)業(yè)凋敝、農(nóng)民不穩(wěn)、糧食不足，則國(guó)家分裂、社會(huì)動(dòng)蕩、民不聊生。新中國(guó)成立以來(lái)，黨和國(guó)家始終把解決人民吃飯問(wèn)題作為治國(guó)安邦的頭等大事。毛澤東同志在為《湘江評(píng)論》撰寫(xiě)創(chuàng)刊宣言時(shí)指出，“世界什么問(wèn)題最大？吃飯問(wèn)題最大。”鄧小平同志也曾指出，“不管天下發(fā)生什么事，只要人民吃飽肚子，一切就好辦了。”1994年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家萊斯特·布朗提出“誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)”的問(wèn)題，認(rèn)為“隨著中國(guó)人口的繼續(xù)增加以及中國(guó)人民飲食結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，中國(guó)必將出現(xiàn)糧食短缺，進(jìn)而造成世界性的糧食危機(jī)”，其觀點(diǎn)在國(guó)際上引發(fā)了中國(guó)糧食安全的世界威脅論。1996年，國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布了《中國(guó)的糧食問(wèn)題》白皮書(shū)，提出“立足國(guó)內(nèi)資源，實(shí)現(xiàn)糧食基本自給，是中國(guó)解決糧食供需問(wèn)題的基本方針”，正面回應(yīng)了國(guó)際質(zhì)疑。2000年，黨的十五屆五中全會(huì)明確提出“特別是要鞏固和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，確保國(guó)家糧食安全”。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)糧食供求呈現(xiàn)新變化，2004—2012年，中國(guó)糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了“九連增”，打破了以往糧食的周期性波動(dòng)規(guī)律，用中國(guó)實(shí)踐兌現(xiàn)了向世界的承諾。中國(guó)在2001年加入世界貿(mào)易組織（WTO）后，2004年首次出現(xiàn)糧食國(guó)際貿(mào)易逆差，農(nóng)產(chǎn)品由凈出口轉(zhuǎn)變?yōu)閮暨M(jìn)口格局，到2012年以大豆為代表的糧食品種進(jìn)口量逐年增長(zhǎng)。基于此，2013年底，習(xí)近平總書(shū)記在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上明確提出，“綜合考慮國(guó)內(nèi)資源環(huán)境、糧食供求格局、國(guó)際市場(chǎng)貿(mào)易條件，必須實(shí)施以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略。要依靠自己保口糧，集中國(guó)內(nèi)資源保重點(diǎn)，做到谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全，把飯碗牢牢端在自己手上。對(duì)國(guó)內(nèi)資源生產(chǎn)滿足不了或?yàn)橥恋氐荣Y源休養(yǎng)生息不得不進(jìn)口的短缺糧食品種，要掌握進(jìn)口的穩(wěn)定性和主動(dòng)權(quán)，把握適當(dāng)比例，積極利用國(guó)外資源”。2021年黨的十九屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》中，明確將“確保把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中”作為新時(shí)代黨和國(guó)家事業(yè)取得的歷史性成就，隨后在2021年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、中央農(nóng)村工作會(huì)議中再次予以強(qiáng)調(diào)。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把糧食安全作為治國(guó)理政的頭等大事，立足于國(guó)情、世情、農(nóng)情、糧情，與時(shí)俱進(jìn)提出了“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”的新糧食安全觀，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，推動(dòng)糧食與農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，確立了新時(shí)代“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，并進(jìn)一步明確了保障國(guó)家糧食安全“黨政同責(zé)”的政治責(zé)任。這一系列重大判斷、重要論述，引領(lǐng)推動(dòng)了中國(guó)在保障國(guó)家糧食安全方面的理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新，為立足新發(fā)展階段準(zhǔn)確把握國(guó)家糧食安全的基本內(nèi)涵、貫徹落實(shí)保障國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略提供了重要依據(jù)。

從新時(shí)代中國(guó)糧食安全戰(zhàn)略的基本內(nèi)涵來(lái)看，“以我為主、立足國(guó)內(nèi)”是戰(zhàn)略立足點(diǎn)，回答了“依靠誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)”的問(wèn)題，明確了依靠中國(guó)人自己的力量保障中國(guó)的糧食安全；“適度進(jìn)口”是戰(zhàn)略平衡點(diǎn)，回答了“在保障糧食安全中中國(guó)與世界是怎樣的關(guān)系”問(wèn)題，明確了中國(guó)自身發(fā)揮主要作用和世界發(fā)揮次要作用；“確保產(chǎn)能”和“科技支撐”是戰(zhàn)略著力點(diǎn)，回答了“依靠什么、怎么來(lái)解決糧食安全”的問(wèn)題，明確了依靠耕地等產(chǎn)能夯實(shí)保障基礎(chǔ)和依靠科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)保障能力提升；“確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”是戰(zhàn)略底線，回答了“保障的底線目標(biāo)是什么”的問(wèn)題，明確了保障糧食安全的優(yōu)先序和基本點(diǎn)；“黨政同責(zé)”是戰(zhàn)略責(zé)任，回答了“誰(shuí)領(lǐng)導(dǎo)、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)保障”的問(wèn)題，明確了黨和國(guó)家把保障糧食安全作為首要工作任務(wù)，扛起糧食安全的政治責(zé)任。

糧食安全事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、政治安全，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全的重要基礎(chǔ)。從踐行和維護(hù)總體國(guó)家安全觀的角度，需全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保障國(guó)家糧食安全的五對(duì)邏輯關(guān)系。一是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好發(fā)展與安全的關(guān)系。糧食多了是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，糧食少了是政治問(wèn)題，既要保障糧食總體安全，又要促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展；既要抓好糧食生產(chǎn)，又要增強(qiáng)儲(chǔ)備和加工能力，延長(zhǎng)糧食產(chǎn)業(yè)鏈條，發(fā)揮整體效應(yīng)。二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好內(nèi)部與外部的關(guān)系。既要立足國(guó)內(nèi)，又要防范化解國(guó)際環(huán)境、國(guó)際貿(mào)易規(guī)則等外部環(huán)境變化對(duì)國(guó)內(nèi)糧食安全帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。三是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系。既要立足當(dāng)前處理好糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾，又要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)把握好中長(zhǎng)期糧食需求側(cè)變化，增強(qiáng)供需的適配性。四是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的關(guān)系。既要考慮到傳統(tǒng)糧食生產(chǎn)、流通、供應(yīng)面臨的安全問(wèn)題，又要兼顧非傳統(tǒng)安全，如生物安全、出口貿(mào)易禁令、糧食能源安全等非傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。五是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好自身安全與共同安全的關(guān)系。既要解決好國(guó)內(nèi)自身糧食安全問(wèn)題，又要共同維護(hù)世界糧食安全。總體上，要貫徹落實(shí)好國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各項(xiàng)舉措，增強(qiáng)保障國(guó)家糧食安全的總體效應(yīng)，牢牢掌握國(guó)家糧食安全的主動(dòng)權(quán)。

二、中國(guó)糧食安全極端重要的理論邏輯

糧食問(wèn)題事關(guān)國(guó)計(jì)民生，事關(guān)黨的宗旨、社會(huì)主要矛盾、發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)和社會(huì)主義的本質(zhì)要求，因而極端重要。保障糧食安全是一個(gè)永恒的課題，任何時(shí)候都不能放松。

（一）保障糧食安全是踐行以人民為中心思想的直接體現(xiàn)

糧食問(wèn)題是最大的、最基本的民生問(wèn)題，解決好糧食問(wèn)題是我們黨以人民為中心思想的最根本、最直接體現(xiàn)。人民性是馬克思主義最鮮明的品格。《共產(chǎn)黨宣言》指出，無(wú)產(chǎn)階級(jí)的運(yùn)動(dòng)是絕大多數(shù)人的、為絕大多數(shù)人謀利益的獨(dú)立的運(yùn)動(dòng)。人民立場(chǎng)是馬克思主義政黨的根本政治立場(chǎng)。中國(guó)共產(chǎn)黨最鮮明的特征是站穩(wěn)人民立場(chǎng)，“中國(guó)共產(chǎn)黨根基在人民、血脈在人民”，“人民是我們黨執(zhí)政的最大底氣”。中國(guó)擁有14億多人口，是世界上人口最多的發(fā)展中國(guó)家，這是中國(guó)最大的國(guó)情；解決好全體人民吃飯問(wèn)題，滿足人民最基本生存與發(fā)展的需求，是我們黨要解決的全體人民關(guān)心的最根本問(wèn)題。保障國(guó)家糧食安全是我們黨踐行以人民為中心思想的直接體現(xiàn)。

（二）保障糧食安全是解決社會(huì)主要矛盾的基本要求

糧食問(wèn)題是社會(huì)主要矛盾的最直接體現(xiàn)，是生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力是否適配、是否能滿足人的需求的直接體現(xiàn)。當(dāng)前中國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。隨著城鄉(xiāng)居民收入、生活水平的不斷提高，人民膳食消費(fèi)結(jié)構(gòu)將更加多元化，人民對(duì)糧食的需求已經(jīng)從“吃得飽”，轉(zhuǎn)變?yōu)榧纫俺缘蔑枴保俺缘煤谩保€要“吃得放心”；從關(guān)注數(shù)量，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注數(shù)量、質(zhì)量、營(yíng)養(yǎng)、健康等。“現(xiàn)在講糧食安全，實(shí)際上是食物安全。老百姓的食物需求更加多樣化了，這就要求我們轉(zhuǎn)變觀念，樹(shù)立大農(nóng)業(yè)觀、大食物觀，向耕地草原森林海洋、向植物動(dòng)物微生物要熱量、要蛋白，全方位多途徑開(kāi)發(fā)食物資源。”中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大的不平衡不充分在農(nóng)業(yè)農(nóng)村。立足新發(fā)展階段，中國(guó)糧食產(chǎn)需仍將處于緊平衡態(tài)勢(shì)，要以需求為牽引推進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整，使生產(chǎn)力更適應(yīng)生產(chǎn)關(guān)系，推動(dòng)城鄉(xiāng)更均衡、更協(xié)調(diào)、更高質(zhì)量發(fā)展。

（三）保障糧食安全是推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的首要任務(wù)

糧食問(wèn)題是發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村要解決的首要問(wèn)題，“抓農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作，首先要抓好糧食生產(chǎn)”。這關(guān)系到國(guó)家制定的2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，是全黨高度重視的一個(gè)關(guān)系大局的重大問(wèn)題。新發(fā)展階段的奮斗目標(biāo)是全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，這個(gè)“全面”既包括城市現(xiàn)代化，又包括鄉(xiāng)村現(xiàn)代化；既包括農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，又包括農(nóng)村現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)農(nóng)村是中國(guó)到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的相對(duì)短板，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面，要抓好產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)三個(gè)體系的現(xiàn)代化。糧食是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中最重要的產(chǎn)業(yè)，糧食產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)自給自足并具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，是中國(guó)從農(nóng)業(yè)大國(guó)向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志。只有實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，推動(dòng)糧食增產(chǎn)增收，延長(zhǎng)糧食產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈，提高糧農(nóng)收入，確保農(nóng)民種糧積極性，才能持續(xù)保障國(guó)家糧食安全。

（四）保障糧食安全、促進(jìn)糧農(nóng)收入增長(zhǎng)是實(shí)現(xiàn)共同富裕的本質(zhì)要求

糧食問(wèn)題是關(guān)系誰(shuí)來(lái)種糧、如何維護(hù)種糧主體經(jīng)濟(jì)利益確保其種糧積極性的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，因而要解決好農(nóng)民尤其是糧農(nóng)收入增長(zhǎng)的基本問(wèn)題，使其一同實(shí)現(xiàn)共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是我們黨堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨的重要體現(xiàn)，也是黨和國(guó)家的重大責(zé)任。新發(fā)展階段對(duì)實(shí)現(xiàn)共同富裕的階段目標(biāo)有明確要求，到“十四五”末，全體人民共同富裕邁出堅(jiān)實(shí)步伐，居民收入和實(shí)際消費(fèi)水平差距逐步縮小；到2035年，全體人民共同富裕取得更為明顯的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。而“促進(jìn)共同富裕，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)民農(nóng)村”。2020年，全國(guó)有2844個(gè)縣、38741個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，50.9萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)村（村委會(huì)）；鄉(xiāng)村常住人口5.1億人。此外，還有進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民2.86億人。農(nóng)村居民年人均可支配收入僅為17131元，全國(guó)居民人均收入為32189元，當(dāng)前相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民尤其是糧農(nóng)收入水平距離“中等收入群體”收入尚有差距。促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮、穩(wěn)定提高糧農(nóng)收入，確保糧農(nóng)在實(shí)現(xiàn)共同富裕道路上不掉隊(duì)，是保障國(guó)家糧食安全的應(yīng)有之義。

三、中國(guó)糧食政策的百年回顧與歷史性成就

中國(guó)共產(chǎn)黨始終把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重，始終把解決全體人民的糧食安全問(wèn)題作為全黨的重要使命。一百多年來(lái)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民在不同時(shí)期對(duì)保障糧食安全進(jìn)行實(shí)踐探索，取得了歷史性成就，走出了一條具有中國(guó)特色的糧食安全之路。

（一）新民主主義革命時(shí)期（1921—1949年）：開(kāi)展土地革命，動(dòng)員廣大農(nóng)民，為革命戰(zhàn)爭(zhēng)提供財(cái)糧保障

中國(guó)共產(chǎn)黨成立后，根據(jù)不同階段的形勢(shì)與任務(wù)探索調(diào)整土地政策，極大動(dòng)員了廣大農(nóng)民參與革命和民主政治的積極性。土地革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨分別在1928年、1929年和1931年制定了《井岡山土地法》《興國(guó)土地法》《中華蘇維埃共和國(guó)土地法令》等，沒(méi)收封建地主、豪紳等大私有主的土地分配給農(nóng)民，形成了“依靠貧農(nóng)，聯(lián)合中農(nóng)，限制富農(nóng)，消滅地主階級(jí)”的土地革命路線，并在革命根據(jù)地組織農(nóng)民興修水利，改良土壤，推廣技術(shù)，培育良種，開(kāi)展耕牛、農(nóng)具、種子、勞力等互助合作，這極大動(dòng)員了廣大農(nóng)民參與革命的熱情，農(nóng)民成為革命的擁護(hù)者，為鞏固和擴(kuò)大根據(jù)地以及為革命戰(zhàn)爭(zhēng)的糧食供應(yīng)作出了重要貢獻(xiàn)。1936年，毛澤東同志在會(huì)見(jiàn)美國(guó)作家斯諾時(shí)指出，“誰(shuí)贏得了農(nóng)民，誰(shuí)就會(huì)贏得中國(guó)”，“誰(shuí)解決土地問(wèn)題，誰(shuí)就會(huì)贏得農(nóng)民”。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨采取減租減息、增開(kāi)荒地、推廣植棉、調(diào)劑勞動(dòng)力、增加農(nóng)貸、提高農(nóng)業(yè)技術(shù)、實(shí)行農(nóng)業(yè)累進(jìn)稅等政策，開(kāi)展農(nóng)業(yè)大規(guī)模生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)，提高糧食自給能力。解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，為適應(yīng)新的形勢(shì)變化，中國(guó)共產(chǎn)黨1947年制定了《中國(guó)土地法大綱》，廢除地主土地所有權(quán)，按鄉(xiāng)村全部人口，統(tǒng)籌土地?cái)?shù)量和質(zhì)量平均分配給村民個(gè)人，并開(kāi)展合作互助，既極大動(dòng)員了廣大農(nóng)民參與革命的熱情，使大部分農(nóng)民成為中國(guó)革命隊(duì)伍的主力軍；又極大促進(jìn)了生產(chǎn)力，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，很大程度上解決了軍民吃飯、穿衣問(wèn)題，為解放戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利奠定了最深厚的群眾基礎(chǔ)。這一時(shí)期，實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”政策，雖激發(fā)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，但農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)仍較為薄弱、發(fā)展水平低下，加之戰(zhàn)爭(zhēng)破壞與自然災(zāi)害頻發(fā)，到1949年，總?cè)丝跒?.38億人，糧食總產(chǎn)量?jī)H為1.13億噸，糧食單產(chǎn)僅為1035千克/公頃，人均糧食占有量?jī)H為210千克，農(nóng)民年人均純收入僅為44元，距解決溫飽問(wèn)題尚有較大差距。

（二）社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期（1949—1978年）：改造農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，改進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，改善糧食生產(chǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)條件

新中國(guó)成立后，堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，把農(nóng)業(yè)放在發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)的首位，把發(fā)展糧食生產(chǎn)作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)，千方百計(jì)爭(zhēng)取糧食總量穩(wěn)定增長(zhǎng)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系方面，為加快恢復(fù)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，自1952年起，逐步改革土地所有制關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民開(kāi)展互助合作，從以換工幫忙為主的互助組，調(diào)整為以土地入股分紅、重要生產(chǎn)資料私有為主的初級(jí)社，改革為生產(chǎn)資料集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的高級(jí)社，到1956年底基本完成農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)三大改造，引導(dǎo)農(nóng)民走互助合作道路，到1958年，開(kāi)始由高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社向人民公社邁進(jìn)。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力方面，采取大規(guī)模興修水利設(shè)施、實(shí)行農(nóng)業(yè)機(jī)械化、改進(jìn)使用肥料、推廣優(yōu)良品種、改良土壤、擴(kuò)大復(fù)種面積、種植高產(chǎn)作物、消滅蟲(chóng)害病害等措施；積累了“農(nóng)業(yè)八字憲法”（即土、肥、水、種、密、保、管、工）精耕細(xì)作的種植經(jīng)驗(yàn)。在糧食流通方面，1953年，為解決城鄉(xiāng)糧食供應(yīng)緊缺問(wèn)題，實(shí)行了統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度，農(nóng)村作為供給端，按照土地面積和質(zhì)量等級(jí)上交公糧，城市作為需求端，居民按照工作性質(zhì)和年齡憑票購(gòu)買(mǎi)糧食，逐漸建立起“以農(nóng)補(bǔ)工”的國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，農(nóng)村的財(cái)糧積累為建立完整的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系和工業(yè)體系提供了基礎(chǔ)支撐。這一時(shí)期，人口快速增長(zhǎng)，受限于政治經(jīng)濟(jì)等多重因素影響，農(nóng)民生產(chǎn)積極性受到一定制約，糧食產(chǎn)量呈波動(dòng)式增長(zhǎng)。到1978年，總?cè)丝跒?.63億人，糧食總產(chǎn)量達(dá)到3.05億噸，糧食年均遞增3.5%，是1949年糧食產(chǎn)量的2.7倍，糧食單產(chǎn)達(dá)2532.7千克/公頃，人均糧食占有量提高到318千克，農(nóng)民年人均純收入達(dá)133.6元。總體來(lái)看，這一階段人民溫飽問(wèn)題雖未得到很好解決，但在改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、提高農(nóng)業(yè)物質(zhì)裝備水平、加快農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步等方面取得了較為明顯的成效，為糧食生產(chǎn)的持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

（三）改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期（1978—2012年）：改革農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，解放和發(fā)展生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)了由溫飽不足到基本解決溫飽問(wèn)題的轉(zhuǎn)變，并向建設(shè)全面小康社會(huì)邁出堅(jiān)實(shí)步伐

黨的十一屆三中全會(huì)明確了改革走向，糧食生產(chǎn)得益于農(nóng)業(yè)農(nóng)村實(shí)施的一系列改革措施，取得了重大進(jìn)步。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系方面，改革開(kāi)放從農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制率先突破，1982—1986年中央連續(xù)5年出臺(tái)“一號(hào)文件”，對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制進(jìn)行細(xì)化和完善，逐步確立了以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，接續(xù)開(kāi)展了承包周期為15年和30年的兩輪土地承包期，隨著土地關(guān)系的穩(wěn)定，加之較大幅度提高糧食收購(gòu)價(jià)格，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系適時(shí)調(diào)整，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到極大調(diào)動(dòng)，使過(guò)去在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、科技、投入等方面積累的能量得以集中釋放，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力提高。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力方面，國(guó)家對(duì)耕地日益重視，在1987年實(shí)施第一部《土地管理法》后，開(kāi)啟了較為系統(tǒng)的耕地保護(hù)和質(zhì)量建設(shè)歷程，并逐步提出守住18億畝耕地紅線，對(duì)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)提出嚴(yán)格要求。在糧食流通和市場(chǎng)化方面，逐漸取消農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。在統(tǒng)購(gòu)上，1983年逐步縮小農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)范圍，1993年取消了憑票購(gòu)買(mǎi)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購(gòu)制度；在統(tǒng)銷(xiāo)上，1984年開(kāi)放了水產(chǎn)品和水果市場(chǎng)與價(jià)格，2005年全面放開(kāi)糧食購(gòu)銷(xiāo)、價(jià)格和市場(chǎng)，基本建立了農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)體系；期間，在2001年加入世界貿(mào)易組織后積極融入國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)。在糧農(nóng)支持方面，2004—2012年，連續(xù)9年出臺(tái)中央“一號(hào)文件”，對(duì)“三農(nóng)”工作作出總體部署；采取了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的方針，實(shí)施了一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，并于2006年取消了延續(xù)兩千多年的農(nóng)業(yè)稅，不斷提高財(cái)政金融支農(nóng)水平。這一時(shí)期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)得以調(diào)整，發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)，食物多樣化發(fā)展較快，人民的生活質(zhì)量明顯提高。到2012年，中國(guó)總?cè)丝跒?3.59億人，糧食達(dá)到6.12億噸，糧食單產(chǎn)為5353.12千克/公頃，糧食人均占有量達(dá)到452千克，農(nóng)民年人均可支配收入為7917元。糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給實(shí)現(xiàn)了由長(zhǎng)期短缺到總量基本平衡、豐年有余的歷史性轉(zhuǎn)變，對(duì)保障糧食安全和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重大作用，實(shí)現(xiàn)了溫飽不足到基本解決溫飽問(wèn)題的轉(zhuǎn)變，并向建設(shè)全面小康社會(huì)邁出了堅(jiān)實(shí)步伐。

（四）中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代（2012年至今）：糧食穩(wěn)供給、糧農(nóng)收入穩(wěn)增長(zhǎng)、糧食價(jià)格穩(wěn)運(yùn)行，以及糧食數(shù)量、質(zhì)量、安全與營(yíng)養(yǎng)健康的全方位保障，為全面建成小康社會(huì)奠定基礎(chǔ)

黨的十八大以來(lái)，連續(xù)出臺(tái)中央“一號(hào)文件”，部署“三農(nóng)”重點(diǎn)工作。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系方面，2013年黨中央提出在鞏固完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上，推進(jìn)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)土地權(quán)利的共享，創(chuàng)新回答了“誰(shuí)來(lái)種地、如何種地”等問(wèn)題，為促進(jìn)農(nóng)村資源要素合理配置、引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)奠定了制度基礎(chǔ)，并明確提出用5年左右時(shí)間基本完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證；2017年黨的十九大明確提出第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年，既要確保土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的長(zhǎng)期穩(wěn)定，又要使農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度更加充滿活力，促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的多樣化。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力方面，實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，嚴(yán)守永久基本農(nóng)田保有量，強(qiáng)化高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和黑土地保護(hù)工程，推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，推動(dòng)種業(yè)科技自立自強(qiáng)、種源自主可控，主要農(nóng)作物良種基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋；用現(xiàn)代化手段裝備農(nóng)業(yè)，因地制宜推動(dòng)農(nóng)作物耕種收全程機(jī)械化發(fā)展；優(yōu)化農(nóng)業(yè)布局和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)整體效益；適時(shí)調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)關(guān)系，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，穩(wěn)步推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；推動(dòng)化肥減量增效，促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色低碳發(fā)展。在糧食支持和流通、市場(chǎng)化方面，加大支農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策力度，完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系；建設(shè)現(xiàn)代流通體系，加強(qiáng)儲(chǔ)備應(yīng)急管理；擴(kuò)大農(nóng)業(yè)開(kāi)放從要素開(kāi)放向制度型開(kāi)放轉(zhuǎn)變，更加充分利用“兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源”，優(yōu)化進(jìn)出口結(jié)構(gòu)，深化農(nóng)業(yè)國(guó)際合作。糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升，糧食供給呈現(xiàn)穩(wěn)產(chǎn)、穩(wěn)收、穩(wěn)價(jià)的良好局面。

中國(guó)用僅占世界7%的耕地、6%的淡水資源，解決了占世界18%的人口的吃飯問(wèn)題，為世界糧食安全作出了重要貢獻(xiàn)。到2021年，中國(guó)總?cè)丝跒?4.12億人，耕地面積19.18億畝，農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率超過(guò)60%，農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率超過(guò)71%，糧食總產(chǎn)量連續(xù)7年超過(guò)6.5億噸，達(dá)到6.83億噸；人均耕地僅為世界的1/3左右，糧食單產(chǎn)達(dá)到5805千克/公頃，而糧食人均占有量達(dá)到484千克，連續(xù)多年高于世界平均水平；口糧儲(chǔ)備長(zhǎng)期保持在70%以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織界定的糧食安全儲(chǔ)備率17%～18%的水平。與新中國(guó)成立之初相比，中國(guó)人口增長(zhǎng)了2.62倍，而糧食產(chǎn)量、糧食單產(chǎn)和糧食人均占有量分別增長(zhǎng)高達(dá)6.04倍、5.61倍和2.3倍；到2020年，農(nóng)村居民人均可支配收入和消費(fèi)支出分別達(dá)到17131元和13713元，剔除價(jià)格因素影響，分別增長(zhǎng)了40多倍和30多倍，且農(nóng)村居民人均可支配收入和消費(fèi)水平增速分別連續(xù)11年和10年高于城鎮(zhèn)居民；農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)下降到32.7%，農(nóng)村居民和全國(guó)人民共同實(shí)現(xiàn)了生活水平穩(wěn)步提高。中國(guó)實(shí)現(xiàn)了糧食安全從基本解決溫飽問(wèn)題到數(shù)量、質(zhì)量、營(yíng)養(yǎng)的全方位保障轉(zhuǎn)變，取得了歷史性成就。

中國(guó)的糧食安全從距溫飽較大差距到溫飽不足，再到基本解決溫飽問(wèn)題，再轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)量、質(zhì)量、營(yíng)養(yǎng)的全方位保障，取得了歷史性成就。其原因在于，黨和政府立足于中國(guó)國(guó)情、世情、農(nóng)情和糧情，處理好國(guó)家、農(nóng)民和土地關(guān)系，尊重億萬(wàn)農(nóng)民主體的首創(chuàng)精神和自主選擇，把握好耕地的長(zhǎng)期穩(wěn)定性和發(fā)展靈活性的平衡，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)耕地可持續(xù)利用、可持續(xù)發(fā)展，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系更適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了土地資源在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置；處理好農(nóng)業(yè)改革開(kāi)放與安全發(fā)展關(guān)系，堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，推進(jìn)“有為政府”和“有效市場(chǎng)”相結(jié)合，對(duì)內(nèi)提高農(nóng)業(yè)支持水平，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，暢通糧食流通體系，完善糧食儲(chǔ)備體系，建立高層次的糧食安全保障體系，對(duì)外用好國(guó)際市場(chǎng)、國(guó)際資源，既滿足了國(guó)內(nèi)日益增長(zhǎng)的農(nóng)產(chǎn)品需求，在一定程度上利用了國(guó)際耕地資源，減輕了國(guó)內(nèi)土地資源壓力，為未來(lái)完善耕地制度留有空間和余地，又利用國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品大市場(chǎng)促進(jìn)多邊、雙邊經(jīng)貿(mào)平衡，以國(guó)內(nèi)穩(wěn)產(chǎn)保供的穩(wěn)定性應(yīng)對(duì)國(guó)際供應(yīng)的不確定性，實(shí)現(xiàn)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給國(guó)內(nèi)國(guó)際市場(chǎng)較高水平的動(dòng)態(tài)平衡。中國(guó)人將飯碗牢牢端在自己手中，中國(guó)糧不僅成為興國(guó)安邦的“壓艙石”，而且助力中國(guó)打贏了人類歷史上規(guī)模空前、力度最大、惠及人口最多的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899萬(wàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧，歷史性解決了農(nóng)村絕對(duì)貧困問(wèn)題，讓億萬(wàn)農(nóng)村居民同步實(shí)現(xiàn)全面小康。同時(shí)，中國(guó)積極落實(shí)聯(lián)合國(guó)2030可持續(xù)發(fā)展議程，與全球140多個(gè)國(guó)家建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)合作關(guān)系，與60多個(gè)國(guó)家建立穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)合作機(jī)制，深度開(kāi)展“南南合作”，為共同維護(hù)世界糧食安全、解決世界難題貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧、中國(guó)方案、中國(guó)力量。

四、新發(fā)展階段保障國(guó)家糧食安全面臨的形勢(shì)與挑戰(zhàn)

進(jìn)入新發(fā)展階段，短期內(nèi)在實(shí)現(xiàn)更高水平的糧食供需平衡上，呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)分化趨勢(shì)；中長(zhǎng)期在邁向2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化新征程中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村尤其是糧食主產(chǎn)區(qū)成為短板弱項(xiàng)。在全體人民共同富裕取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的目標(biāo)上，農(nóng)民尤其是糧農(nóng)成為短板弱項(xiàng)。總體來(lái)看，中國(guó)內(nèi)部發(fā)展面臨保產(chǎn)能穩(wěn)增長(zhǎng)的難點(diǎn)壓力，外部供給面臨錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境引致的不確定性和不穩(wěn)定性。

（一）耕地與水時(shí)空分布不均，資源環(huán)境剛性約束強(qiáng)

中國(guó)人多地少水缺的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，決定了糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)受到資源環(huán)境的剛性約束。一是耕地仍將面臨較大的生產(chǎn)壓力，一些地區(qū)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”傾向較為嚴(yán)重。近年來(lái)城鎮(zhèn)化加速引致用地需求增加，加之農(nóng)用地之間地類轉(zhuǎn)換，使耕地面積相較于10年前減少1.13億畝。2020年，耕地面積為19.179億畝，小農(nóng)戶數(shù)量占到農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的98%以上，且戶均耕地面積僅有7.8畝，人均耕地僅有1.36畝，僅占世界平均水平的1/3左右。人多地少、耕地流轉(zhuǎn)率不高、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)程度低，耕地生產(chǎn)壓力大，大國(guó)小農(nóng)的人地緊張關(guān)系將長(zhǎng)期存在；優(yōu)質(zhì)耕地比重不高，一至三等耕地僅占耕地總面積的31.24%；耕作層厚度不大，土壤有機(jī)質(zhì)含量不高，稻谷、小麥、玉米的耕地基礎(chǔ)地力貢獻(xiàn)率僅為55%左右，整體上與發(fā)達(dá)國(guó)家還有較大差距，一些地區(qū)耕地存在一定程度的酸化、退化、污染等問(wèn)題。二是水資源相對(duì)匱乏，分布時(shí)空不均。中國(guó)人均水資源僅為世界的1/4左右，農(nóng)田灌溉水有效利用率不足0.6。秦嶺—淮河及以北地區(qū)水資源量占全國(guó)水資源總量的比重僅為18.28%，以此為分界線的北方糧食主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量占全國(guó)的比重卻達(dá)到59.2%，水資源“南多北少”和糧食種植“北向遷移”并存，主要農(nóng)作物種植區(qū)域用水需求和水資源供給不匹配。

（二）物質(zhì)投入增產(chǎn)壓力大，科技創(chuàng)新水平有待提高

中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)主要依靠物質(zhì)投入促進(jìn)糧食增產(chǎn)，科技創(chuàng)新支撐糧食增產(chǎn)能力不足。一是依托化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜、柴油等生產(chǎn)要素投入帶來(lái)的糧食增產(chǎn)持續(xù)減緩。在推進(jìn)化肥、農(nóng)藥減量、提質(zhì)、增效的綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展中，依靠高投入推動(dòng)糧食高產(chǎn)增產(chǎn)難度增加。二是當(dāng)前高性能農(nóng)機(jī)裝備供給不足，農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展總體上不能適應(yīng)不同農(nóng)作物、不同生產(chǎn)環(huán)節(jié)、不同區(qū)域的實(shí)際需求。三是育種科技創(chuàng)新水平有差距。當(dāng)前糧食育種對(duì)糧食單產(chǎn)貢獻(xiàn)率僅為45%左右，稻谷、小麥育種的單產(chǎn)具有一定的國(guó)際比較優(yōu)勢(shì)，而玉米、大豆通過(guò)育種研發(fā)提高單產(chǎn)水平還有較大空間。四是種業(yè)企業(yè)小散亂難以形成種業(yè)研發(fā)規(guī)模和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。育種技術(shù)突破難度大和新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化時(shí)效低，潛在產(chǎn)能轉(zhuǎn)化為糧食產(chǎn)量的不確定性增大。

（三）種糧農(nóng)民收入較低，農(nóng)民種糧積極性下降

受多種因素的影響，農(nóng)民種糧積極性有所下降。一是農(nóng)村適齡勞動(dòng)力人口減少。伴隨城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)村人口數(shù)量持續(xù)減少，一些地方的“農(nóng)村空心化”“農(nóng)民老齡化”問(wèn)題較為突出，直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人數(shù)減少，中青年種糧人口數(shù)量下降，且生產(chǎn)效率普遍不高。二是農(nóng)民種糧的積極性明顯下降。進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民與農(nóng)村居民收入、農(nóng)民工資性收入與經(jīng)營(yíng)性收入、種植糧食作物與經(jīng)濟(jì)作物的經(jīng)濟(jì)收益都存在明顯的差距，抑制了農(nóng)民種糧的積極性，使得農(nóng)村農(nóng)民成為推進(jìn)共同富裕的短板弱項(xiàng)。2020年，全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是農(nóng)村居民的2.56倍；農(nóng)村居民人均可支配收入最高的省份是最低省份的3.22倍；農(nóng)村內(nèi)部不同群體收入按五等分分組，高收入戶平均收入水平是低收入戶平均收入水平的8.23倍。此外，近年來(lái)由于土地、人工、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料等生產(chǎn)投入要素成本上漲，而糧價(jià)保持相對(duì)平穩(wěn)，種糧經(jīng)濟(jì)收益有所壓縮。

（四）財(cái)政支糧力度不足，保險(xiǎn)金融作用有待強(qiáng)化

從財(cái)政金融支糧情況來(lái)看，目前中國(guó)財(cái)政金融要素投入不高、作用發(fā)揮不充分。一是財(cái)政支農(nóng)水平與主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相比仍有差距。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，財(cái)政支農(nóng)水平逐步提高，2016年對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的近15%左右，但與主要發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍有差距（美國(guó)為35%左右、日本為26%左右），且受到財(cái)政收支緊平衡和世界貿(mào)易組織規(guī)則的雙重約束。二是農(nóng)村信貸、保險(xiǎn)支農(nóng)力度相對(duì)于涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際需求仍有不足。在信貸支農(nóng)上，涉農(nóng)戶、涉農(nóng)林牧漁貸款余額比重低，農(nóng)業(yè)“融資難、融資貴”等問(wèn)題較為突出，亟待發(fā)揮政策性金融補(bǔ)充作用。在農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)上，補(bǔ)貼品種已擴(kuò)大至16個(gè)大宗農(nóng)產(chǎn)品及60余個(gè)地方優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品，其中，水稻、小麥和玉米的保險(xiǎn)覆蓋率分別達(dá)75%、70%和60%。盡管已實(shí)現(xiàn)從保物化成本到逐漸保經(jīng)濟(jì)收益，但隨著投入要素成本逐年增長(zhǎng)，保障水平仍有待提高、覆蓋面有待擴(kuò)大。

（五）糧食流通市場(chǎng)化程度加深，宏觀政策調(diào)控空間受限

從產(chǎn)需銜接情況來(lái)看，宏觀政策調(diào)控空間受限。一是糧食流通儲(chǔ)備壓力增加。糧食生產(chǎn)重心加速向北遷移和人口以“胡煥庸線”為分界向南、向東遷移，使糧食產(chǎn)需出現(xiàn)空間錯(cuò)配，跨區(qū)域糧食流通量進(jìn)一步增加，物流通道發(fā)展不平衡，形成“北糧南運(yùn)”的產(chǎn)銷(xiāo)格局，既給糧食流通、儲(chǔ)備帶來(lái)較大壓力，又增加了經(jīng)濟(jì)成本。二是糧食沒(méi)有形成全產(chǎn)業(yè)鏈。糧食貿(mào)易物流商多為中小企業(yè)，物流管理模式落后，零散貨運(yùn)較多，還沒(méi)有形成“產(chǎn)購(gòu)儲(chǔ)加銷(xiāo)”全產(chǎn)業(yè)鏈、集成、系統(tǒng)化的物流方案。三是糧食市場(chǎng)化程度加深，政府宏觀調(diào)控手段有限。糧食流通環(huán)節(jié)被壓縮，糧食流通呈現(xiàn)更加扁平化、組織化的趨勢(shì)，糧食市場(chǎng)價(jià)格較大幅度波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)依然存在。糧食政策性儲(chǔ)備效能有待提升。口糧儲(chǔ)備規(guī)模過(guò)大、超期存儲(chǔ)，導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，而飼料糧和工業(yè)用糧市場(chǎng)需求快速增長(zhǎng)，去庫(kù)存節(jié)奏過(guò)快。利用政策性儲(chǔ)備對(duì)糧食供給端的宏觀調(diào)控空間收窄，對(duì)需求側(cè)市場(chǎng)端的宏觀調(diào)控能力有待提高。

（六）糧食品種、數(shù)量、質(zhì)量結(jié)構(gòu)分化，供需關(guān)系不適配

從糧食供需關(guān)系來(lái)看，還沒(méi)有形成高水平的供需平衡。一是糧食產(chǎn)需不匹配，且品種分化較為突出。隨著城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)、人口老齡化加劇，糧食等農(nóng)產(chǎn)品的消費(fèi)需求增長(zhǎng)趨勢(shì)還會(huì)持續(xù)，但出現(xiàn)了品種分化，稻谷、小麥等口糧品種產(chǎn)大于需，玉米從生產(chǎn)過(guò)剩向產(chǎn)不足需轉(zhuǎn)變，大豆產(chǎn)需缺口較大。由于70%左右的玉米被用作飼料糧，玉米產(chǎn)需形勢(shì)的轉(zhuǎn)變將影響到畜牧水產(chǎn)品的供需。大豆產(chǎn)需缺口長(zhǎng)期存在，且未來(lái)隨著膳食結(jié)構(gòu)的升級(jí)，大豆油飼需求仍將緩慢增長(zhǎng)，穩(wěn)定大豆自給率、確保玉米尤其是飼用玉米基本自給的難度和壓力逐步增大。二是品種、品質(zhì)趨同，品種結(jié)構(gòu)調(diào)整跟不上消費(fèi)需求變化。小麥、稻谷、玉米、大豆等北方主產(chǎn)區(qū)分布相近，尤其是大豆與玉米種植區(qū)域相對(duì)集中導(dǎo)致出現(xiàn)用地競(jìng)爭(zhēng)；同類產(chǎn)品產(chǎn)出品種相似、品質(zhì)趨同。糧食初加工產(chǎn)品多，高附加值、精深加工糧食產(chǎn)品少，難以滿足消費(fèi)升級(jí)和多樣化需求。

（七）國(guó)際供應(yīng)不確定性增加，共同維護(hù)世界糧食安全有難度

現(xiàn)階段，中國(guó)糧食進(jìn)口依賴程度、國(guó)際供給不確定性增加。一是大豆、油飼糧的進(jìn)口依存度、進(jìn)口來(lái)源國(guó)、進(jìn)口渠道集中度高。2020年，中國(guó)大豆進(jìn)口量突破1億噸，占全球大豆貿(mào)易量的59%左右，占全球大豆產(chǎn)量的28%左右，大豆進(jìn)口依存度高達(dá)84%左右；玉米突破進(jìn)口配額量，且大麥、高粱、玉米酒糟粕等玉米替代品進(jìn)口量呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)；國(guó)內(nèi)油用、飼用糧進(jìn)口需求剛性增長(zhǎng)；大豆進(jìn)口主要來(lái)自巴西、阿根廷和美國(guó)，玉米進(jìn)口主要來(lái)自美國(guó)和烏克蘭，進(jìn)口來(lái)源國(guó)相對(duì)較為集中，進(jìn)口海運(yùn)貿(mào)易通道較少；全球新冠肺炎疫情蔓延，進(jìn)口來(lái)源國(guó)疫情防控壓力較大，中國(guó)對(duì)這些主要糧源地的全產(chǎn)業(yè)鏈的掌控力較弱，進(jìn)口供應(yīng)存在風(fēng)險(xiǎn)。二是國(guó)際糧食價(jià)格波動(dòng)向國(guó)內(nèi)價(jià)格傳導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)增大。受新冠肺炎疫情與中美經(jīng)貿(mào)摩擦影響，短期內(nèi)國(guó)際糧價(jià)呈現(xiàn)較大幅度上漲，糧食進(jìn)口成本增加，大豆等對(duì)國(guó)際市場(chǎng)依賴程度加深，將加大對(duì)養(yǎng)殖業(yè)所需飼料原料的價(jià)格傳導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)。三是全球糧農(nóng)治理規(guī)則制定權(quán)、話語(yǔ)權(quán)有限，共同維護(hù)世界糧食安全仍有難度。中國(guó)積極推動(dòng)世界貿(mào)易組織糧農(nóng)規(guī)則改革，支持“南南合作”，對(duì)發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家提供糧食援助，發(fā)起APEC、G20、金磚國(guó)家等國(guó)際平臺(tái)的糧農(nóng)部長(zhǎng)會(huì)議，但由于糧食安全的政治敏感性，各國(guó)普遍優(yōu)先保障本國(guó)糧食安全，對(duì)維護(hù)世界糧食安全的認(rèn)識(shí)和立場(chǎng)不同。

五、新發(fā)展階段保障國(guó)家糧食安全的主要思路與政策建議

立足新發(fā)展階段，站在新的歷史起點(diǎn)，要瞄準(zhǔn)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出的目標(biāo)和任務(wù)，夯實(shí)糧食生產(chǎn)能力基礎(chǔ)，保障糧、棉、油、糖、肉、奶等重要初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品供給安全。踐行總體國(guó)家安全觀，增強(qiáng)憂患意識(shí)，堅(jiān)持底線思維，把安全發(fā)展貫穿于保障國(guó)家糧食安全各領(lǐng)域和全過(guò)程，貫徹好落實(shí)好實(shí)施好國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略。

（一）牢牢守好“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”底線目標(biāo)，筑牢國(guó)家糧食安全防線

一是明確糧食安全保障目標(biāo)和任務(wù)。按照糧食消費(fèi)需求區(qū)分口糧、飼料用糧、工業(yè)用糧和種用糧，明確細(xì)化糧食安全自給目標(biāo)；樹(shù)立“大農(nóng)業(yè)、大食物”觀，口糧、飼料糧之間互為補(bǔ)充，谷物、肉類等互為能量轉(zhuǎn)換、替代，更高水平保障居民食物和營(yíng)養(yǎng)需求；將與糧食消費(fèi)需求密切相關(guān)的油、肉、奶的安全供給納入糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品保障目標(biāo)，確保豬肉、牛羊肉和奶的自給率分別保持在95%、85%和70%以上的合理區(qū)間。二是筑牢國(guó)家糧食安全的多重防線。從糧食安全邊界入手，立足國(guó)內(nèi)提升中長(zhǎng)期產(chǎn)能，從保障糧食安全的依賴性、可獲得性、可利用性、穩(wěn)定性的維度，統(tǒng)籌利用農(nóng)業(yè)國(guó)際合作、貿(mào)易、投資、援助等多重手段，為保障國(guó)家糧食安全服務(wù)，確保糧食進(jìn)口來(lái)源、進(jìn)口渠道、進(jìn)口供應(yīng)鏈的安全、可控、可靠，確保國(guó)內(nèi)國(guó)際供給雙重安全，構(gòu)建更高層次、更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的糧食安全保障體系。

（二）堅(jiān)持藏糧于地、藏糧于技，促進(jìn)耕地保護(hù)與質(zhì)量建設(shè)和種業(yè)科技自立自強(qiáng)，共同賦能糧食產(chǎn)能

藏糧于地，就是要穩(wěn)耕地?cái)?shù)量，提耕地質(zhì)量；藏糧于技，就是要以科技賦能糧食產(chǎn)能。一是穩(wěn)耕地?cái)?shù)量。推動(dòng)耕地保護(hù)立法，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，進(jìn)一步完善農(nóng)村承包土地“三權(quán)分置”制度，明確賦予、平等保護(hù)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)，規(guī)范土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。明確耕地利用優(yōu)先順序，防止耕地非農(nóng)化，遏制耕地非糧化傾向，增強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃的約束力，全面落實(shí)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度，統(tǒng)籌優(yōu)化糧油用地。二是提升耕地質(zhì)量。加快耕地質(zhì)量穩(wěn)步提高，根據(jù)耕地質(zhì)量評(píng)級(jí)加快耕地提等升級(jí)、耕地修復(fù)治理等；加快高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，保護(hù)好利用好黑土地，提高耕地基礎(chǔ)地力對(duì)糧食產(chǎn)能的貢獻(xiàn)度，夯實(shí)國(guó)家糧食安全基礎(chǔ)產(chǎn)能。三是提高種業(yè)對(duì)糧食增產(chǎn)的貢獻(xiàn)度。開(kāi)展種源關(guān)鍵核心技術(shù)聯(lián)合攻關(guān)，打好種業(yè)翻身仗，推動(dòng)種業(yè)科技自立自強(qiáng)，確保中國(guó)碗裝中國(guó)糧、中國(guó)糧主要用中國(guó)種。四是加快北方糧食主產(chǎn)區(qū)水利設(shè)施建設(shè)，提高節(jié)水灌溉技術(shù)應(yīng)用和化肥農(nóng)藥利用效率，因地制宜提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平；提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系現(xiàn)代化水平，向糧食全產(chǎn)業(yè)鏈配置科技資源，采取長(zhǎng)期穩(wěn)定的方式促進(jìn)科技賦能糧食產(chǎn)能。

（三）率先實(shí)現(xiàn)糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，提高糧農(nóng)收入，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)共同富裕

構(gòu)建“輔之以利、輔之以義”的糧食安全保障機(jī)制，提高糧農(nóng)收入水平。一是加快推動(dòng)糧食生產(chǎn)現(xiàn)代化，糧食主產(chǎn)區(qū)應(yīng)在全國(guó)率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，推動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)村現(xiàn)代化一體設(shè)計(jì)、一并推進(jìn)，確保在現(xiàn)代化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)農(nóng)村不掉隊(duì)。完善主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，加大對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)糧大縣的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和獎(jiǎng)補(bǔ)力度，保障產(chǎn)糧大縣重農(nóng)抓糧得實(shí)惠、有發(fā)展，夯實(shí)糧食主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)能。二是加快推動(dòng)種糧農(nóng)民收益提升。按照政策保本、經(jīng)營(yíng)增效的思路，進(jìn)一步完善最低收購(gòu)價(jià)制度，穩(wěn)定提高對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼。在政策托底的基礎(chǔ)上更好發(fā)揮市場(chǎng)作用，促進(jìn)糧優(yōu)價(jià)優(yōu)，統(tǒng)籌提高種糧農(nóng)民經(jīng)營(yíng)性收入。三是促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。發(fā)展壯大各類農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織，通過(guò)更加多元化、多層次、低成本的社會(huì)化服務(wù)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，將小農(nóng)戶融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道，促進(jìn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕。四是培育新型經(jīng)營(yíng)主體，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。把握好農(nóng)村人口向城市流動(dòng)與適齡勞動(dòng)力人口減少趨勢(shì)，加快培育農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體，開(kāi)展適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。

（四）加大財(cái)政金融支農(nóng)力度與風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，提高糧食產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障水平

明確不同階段農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持政策目標(biāo)，積極拓展、創(chuàng)新政策工具，在國(guó)家財(cái)力承受范圍內(nèi)逐步提高農(nóng)業(yè)支持水平。一是強(qiáng)化研判經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展變化的準(zhǔn)確性、前瞻性，提高農(nóng)業(yè)支持政策的針對(duì)性。從中長(zhǎng)期來(lái)看，要從保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品安全的角度，準(zhǔn)確預(yù)判因城鎮(zhèn)化、老齡化帶來(lái)的糧、油、棉、糖等土地密集型農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求變化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值變化，完善農(nóng)業(yè)支持政策，保障糧食與重要農(nóng)產(chǎn)品的安全。二是加快構(gòu)建既適應(yīng)金融市場(chǎng)規(guī)律又符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村需要的農(nóng)村金融體系，發(fā)揮好政策性金融和政策性保險(xiǎn)的作用，擴(kuò)大完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)范圍。在糧食主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)糧大縣，推廣小麥、稻谷、玉米完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)，適度提高保險(xiǎn)保費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼比例，穩(wěn)定農(nóng)民種糧基本收益；加強(qiáng)主產(chǎn)區(qū)糧農(nóng)收益與糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，為統(tǒng)籌用好反補(bǔ)貼、反傾銷(xiāo)和保障措施等貿(mào)易救濟(jì)措施提供基礎(chǔ)支撐，綜合統(tǒng)籌提高糧食產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障水平。

（五）推動(dòng)“有為政府”和“有效市場(chǎng)”相結(jié)合，完善糧食流通與儲(chǔ)備體系

糧食流通與儲(chǔ)備體系作為糧食供求平衡的“蓄水池”和“調(diào)節(jié)器”，既要發(fā)揮政府制度優(yōu)勢(shì)，完善宏觀調(diào)控手段，提高糧食宏觀調(diào)控能力，又要發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的有效作用。一是加快推進(jìn)糧食流通現(xiàn)代化。突出龍頭企業(yè)帶動(dòng)作用，推進(jìn)食品加工業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，著力建設(shè)鏈條優(yōu)化、銜接順暢、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、保障有力的糧食“產(chǎn)購(gòu)儲(chǔ)加銷(xiāo)”體系，推動(dòng)糧食全產(chǎn)業(yè)鏈節(jié)約減損取得實(shí)效。二是加快糧食物流通道上重要節(jié)點(diǎn)的建設(shè)，促進(jìn)跨區(qū)域的物流順暢。增加有效糧食托市收購(gòu)主體，促進(jìn)倉(cāng)儲(chǔ)、加工、運(yùn)輸以及碼頭設(shè)施和運(yùn)輸服務(wù)的市場(chǎng)化。三是完善政策儲(chǔ)備體系，確定合理儲(chǔ)備規(guī)模。促進(jìn)中央儲(chǔ)備和地方儲(chǔ)備相結(jié)合、實(shí)物儲(chǔ)備和產(chǎn)能儲(chǔ)備相結(jié)合，按照自給目標(biāo)，分品種確立糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品的合理政策性儲(chǔ)備規(guī)模和比例，既能確保糧食儲(chǔ)備在關(guān)鍵時(shí)刻“儲(chǔ)得好、拿得出、調(diào)得快、用得上”，又能確保糧食生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)備市場(chǎng)全產(chǎn)業(yè)鏈的資源優(yōu)化配置。四是優(yōu)化主產(chǎn)區(qū)、產(chǎn)銷(xiāo)平衡區(qū)、主銷(xiāo)區(qū)之間生產(chǎn)與儲(chǔ)備布局，共同扛起糧食安全“國(guó)之大者”政治責(zé)任。

（六）推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，滿足糧食更高品質(zhì)消費(fèi)需求

加快農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高綜合供給能力，滿足城鄉(xiāng)居民多元化、高品質(zhì)需求。一是準(zhǔn)確把握城鎮(zhèn)化、人口結(jié)構(gòu)變化帶來(lái)的食物消費(fèi)需求變化，統(tǒng)籌抓好棉油糖、肉蛋奶、果菜魚(yú)等重要農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)，兼顧好稻麥等口糧與玉米大豆等支撐的油、肉、蛋、奶的消費(fèi)替代和營(yíng)養(yǎng)需求，提高供給體系的適配性。二是推動(dòng)品種培優(yōu)、品質(zhì)提升、品牌打造和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)糧食、畜產(chǎn)品保數(shù)量、保質(zhì)量、保多樣，把增加綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給放在突出位置，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、品牌創(chuàng)建、質(zhì)量安全監(jiān)管，推動(dòng)優(yōu)勝劣汰、質(zhì)量興農(nóng)，讓消費(fèi)者吃得安心、吃得放心。三是調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、區(qū)域布局。發(fā)揮地域間氣候、農(nóng)業(yè)資源稟賦等要素比較優(yōu)勢(shì)，注重區(qū)域間取長(zhǎng)補(bǔ)短，促進(jìn)糧油、油飼品種種植結(jié)構(gòu)以及農(nóng)牧業(yè)區(qū)域間協(xié)調(diào)高效發(fā)展。建設(shè)國(guó)家糧食安全產(chǎn)業(yè)帶，加速推進(jìn)糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)建設(shè)。讓供給側(cè)改革和需求側(cè)管理相輔相成、相得益彰，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供良好環(huán)境和條件。

（七）提高國(guó)際貿(mào)易與關(guān)鍵物流通道掌控力，共同維護(hù)世界糧食安全

構(gòu)建以國(guó)內(nèi)糧食大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，既要用好“兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源”，增強(qiáng)國(guó)際糧食產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性，又要用好國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品超大規(guī)模市場(chǎng)需求來(lái)促進(jìn)多邊雙邊經(jīng)貿(mào)平衡。一是優(yōu)化糧食和耗糧產(chǎn)品的國(guó)際貿(mào)易結(jié)構(gòu)，加快短缺品種全球糧源、產(chǎn)業(yè)鏈布局。促進(jìn)大豆、玉米進(jìn)口與油料、飼料、肉、奶產(chǎn)品進(jìn)口平衡，提高對(duì)進(jìn)口規(guī)模和進(jìn)口節(jié)奏的調(diào)控能力，保障全產(chǎn)業(yè)鏈安全發(fā)展。在更好、更充分地利用國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)和國(guó)外農(nóng)業(yè)資源的同時(shí)，對(duì)糧食安全、小農(nóng)生計(jì)也必須有充分的保障。二是強(qiáng)化國(guó)際貿(mào)易的掌控力，優(yōu)化關(guān)鍵物流通道的布局，增強(qiáng)境外供應(yīng)鏈的韌性和穩(wěn)定性。利用好多邊和雙邊貿(mào)易合作平臺(tái)，優(yōu)化進(jìn)口渠道，促進(jìn)進(jìn)口依存度高的品種來(lái)源多元化，拓展農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際海路聯(lián)通的物流通道。建立全球主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和服務(wù)鏈，形成穩(wěn)定的國(guó)際供給渠道，提高海外糧源的掌控力。三是培育國(guó)際大糧商。鼓勵(lì)涉糧企業(yè)“走出去”，建立一批穩(wěn)定的海外糧食生產(chǎn)和供應(yīng)基地，深度參與國(guó)際貿(mào)易合作，確保糧食“投得準(zhǔn)、控得穩(wěn)、買(mǎi)得到、運(yùn)得回”，用好國(guó)內(nèi)超大規(guī)模農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)需求，來(lái)穩(wěn)定提高全球糧食尤其是大豆等油飼糧的糧源和市場(chǎng)掌控力，確保海外糧食供應(yīng)鏈韌性和進(jìn)口糧食的可靠性。四是參與推動(dòng)全球糧農(nóng)治理改革。提高在全球糧農(nóng)治理規(guī)則制定中的話語(yǔ)權(quán)，推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家糧農(nóng)合作，對(duì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行糧農(nóng)技術(shù)援助，增強(qiáng)產(chǎn)糧大國(guó)、人口大國(guó)、低收入缺糧國(guó)等國(guó)家政府間交流互信，形成合作共識(shí)，深化利益融合，共同維護(hù)世界糧食安全。