國有企業投資預算管控問題淺析

劉海濱，周冬麗

（1.中國普天太力通信科技有限公司哈爾濱分公司，哈爾濱 150001；2.哈藥集團生物疫苗有限公司，哈爾濱 150001）

0 引言

國有企業是我國經濟的重要支柱,對國家經濟的發展起到強有力的支撐作用。但是，從投資預算管控方面看，當前國有企業普遍存在投資預算管控不完善不到位等問題，如調研不充分、編制不真實、審批效率低下、控制評價制度缺失等。針對國有企業的投資預算管控進行研究，可以幫助國有企業有效配置企業資源、提升企業可持續發展能力進而讓國有企業在國民經濟發展中發揮更加重要的作用。

1 國有企業投資預算管控存在的主要問題

1.1 投資項目立項環節

1.1.1 投資項目立項方向不科學

首先，有些國有企業投資預算項目立項時沒有考慮投資方向與企業戰略目標的一致性，主要考慮投資項目是否能提升受托責任人的政績，而非企業戰略目標的實現。其次，投資預算項目立項時沒有對企業所處行業的產業政策及其發展趨勢進行正確的研判，預期不足，投資內容與產業政策背離，導致投資失敗。最后，投資項目與國家的投資政策不匹配，未能享受到國家重點扶持政策之紅利，甚至有些項目還投在了國家宏觀調控有所限制的產業。

1.1.2 投資預算編制不準確

首先，投資預算編制松弛問題。有些國有企業在實際投資過程中，為了特定目的夸大預算支出，為了提升個人政績夸大項目規模，為了逃避監管問責給自己留有足夠操作空間，甚至存在有的管理者在退休前為了給自己的職業生涯增光添彩而盲目地將小項目做成大項目的現象。

其次，投資預算編制緊縮問題。在一些大型國有企業中，投資預算的審批流程往往復雜又漫長，對大額度的投資預算還可能需要集團總部級別甚至國資管理部門等政府級別的審批流程。為了使項目盡快地通過上級主管部門或者股東會的審批，項目承擔企業或者部門會人為地縮減項目上報的額度，以降低審批級別，縮短審批流程，降低審批不獲得通過的風險。

1.1.3 投資預算編制不真實

有些國有企業為了最大化地取得補助資金，存在采取根據補貼編項目、在原有項目上嫁接新項目、張冠李戴捏造投資項目預算、虛報投資項目預期收益等手段，千方百計地申請政府資金補助的現象。

1.2 審批環節

1.2.1 投資預算的審批依據不足，具有盲目性

項目論證過程是為項目審批提供依據的，有些國有企業項目論證的立足點是領導的意愿，而不是對企業戰略、國家產業政策、區域布局、發展趨勢等的客觀評價。依據這種不充分的、以管理者個人利益為中心的論證進行投資項目預算的審批決策，必然導致投資決策的盲目與短視。

1.2.2 投資預算的審批效率低下，具有滯后性

一方面，國有企業規模大，機構設置繁雜，投資預算審批流程復雜又漫長，甚至還需要上級主管部門的審批。另一方面，由于投資預算金額大，對企業的影響巨大，國家逐步加強了對國企投資的監管力度，明確了國有企業的管理者具有防止國有資產流失，實現國有資產保值增值的責任，并對國企管理者實行重大決策終身責任追究制度。這些追責、問責監督體制的建立，使國企領導者的投資決策風險加大，進而影響決策審批效率。

1.3 執行控制環節

1.3.1 投資預算執行松弛問題

主要有三種表現形式：一是能節約預算支出的不去節約；二是能控制預算支出不超支的不去控制；三是能實現超預算收益的不去實現。

1.3.2 投資預算落地難，放任項目資產閑置

有些國有企業在管理上缺少協同性，各部門各自為政，各掃門前雪，而投資預算項目的落地需要多個部門甚至是整個公司通力合作才能完成，因此這些國有企業投資項目大多是投入容易，實際落地產生效益難。

1.3.3 投資預算的執行缺乏靈活性

投資預算項目在執行的過程中，由于受政策變化、環境變化、工序調整及人為干擾等因素的影響，項目會存在執行與批復不一致的現象。有些國有企業在投資預算靈活性方面有兩種極端的表現：一是過于強調預算剛性，不能根據環境、政策等影響因素變化而及時調整，導致資源重大浪費；二是有些企業走向另一極端，投資預算調整的隨意性較大，使預算難以發揮指導約束作用；預算的調整往往為了滿足某一特定目的，而忽視了投資的整體效益，阻礙了企業投資戰略的有效實施。

1.4 評價考核環節

大多數國有企業沒有設立專門的組織對投資預算項目進行評價考核，而是多由企業的審計部門或者人力資源部門來兼職負責。這些部門缺乏對專業性的投資領域真正熟悉了解的人員，他們設計的考核評價體系缺乏有效性，考核指標缺乏合理性，考核結果缺乏激勵和約束性。國有企業對投資預算項目的考核評價多為形式上的，大多是為了完成上級下達的審計任務而審計，難以真正發現問題，準確反映投資預算項目的收益。由于評價考核機制的無效，導致沒有人對投資失敗負責任，投資決策者和經營者不會因為投資失敗而遭受任何損失，也不會因為投資成功而受到任何激勵，進而導致國有企業經營者進行投資預算管控的動能不足。

2 國有企業投資預算管控存在問題的原因分析

2.1 委托代理的利益博弈

在國有企業的委托代理關系中，黨和政府將企業的資源分配使用權和管理決策權賦予了企業管理者，并以支付一定報酬的形式，激勵企業管理者以企業價值最大化為目標去工作。在投資預算活動中，委托人期望企業管理者能高效率地分配企業的有限資源，創造最大的投資收益以實現企業價值最大化。但是，企業管理者是理性的經濟人，國有企業的管理者又通常為行政指派，在經營管理企業上缺乏敬業精神與道德約束，他們的目標是謀求個人利益的最大化，與委托人的利益目標不一致，因此產生了國有企業管理者與上級主管部門之間的利益博弈，產生“內部人控制”問題。

2.2 投資預算治理結構混亂

在投資預算治理組織方面，一部分國有企業還沒有建立有效的預算管理機構，如沒有建立投資論證委員會、投資決策委員會，沒有組織對投資預算的執行進行監控，也沒有設立部門對投資預算項目進行考核評價。投資預算管控制度與流程發揮作用的前提，是制度結構中有相應的主體去維護運營與承擔風險，投資預算治理組織的缺失，使投資預算的責任主體無法明確。

相對于投資預算治理組織的缺失而言，投資預算治理相關制度流程的缺失更為普遍，主要體現在沒有建立科學的投資決策程序、預算調整制度、內部審計制度、考核評價制度，沒有在全面預算框架下建立投資預算子流程等，制度流程的缺失使國有企業的投資預算管控“無章可循、無法可依”，這也是造成國有企業投資預算項目管控混亂無序的原因。

與投資預算治理組織和制度流程缺失同時存在的，是組織的不健全與制度流程的無效。在一些國有企業中，雖然建立了投資預算管控的組織機構與制度流程，但國有企業的領導者具有一定的權威性，在問責監督體制不健全的情況下，管理者的意愿會凌駕于制度流程之上，使制度流程無效。雖然重大項目投資和重大工程項目屬于“三重一大”事項，需要領導班子集體研究決策，但班子成員大多會順從一把手的決定，使集體決策變為形式上的集體決策，實際上的個人決策。

2.3 信息溝通渠道受阻

在投資活動中，準確有用的信息具有巨大的價值，是企業的一項重要的資源，主要包括企業外部信息和企業內部信息。在國有企業的投資預算管控中，信息資源是有限的，信息的溝通渠道是不暢通的。一方面，公司外部信息無法快速準確地傳遞到公司內部。國有企業項目投資管理人員大多專業性較差，甚至不是專業人士，他們對投資相關文件政策不夠熟悉，對投資項目涉及行業領域的專業知識更不了解，無法為投資決策者提供關于投資標的全面可靠的信息，無法確定投資標的的實際價值，很多國有企業因此付出了更高的對價。另一方面，國有企業內部的信息傳遞機制不暢通。國有企業的內部層級設置更為復雜，信息傳遞鏈條更長，國有企業各部門又存在較為嚴重的各自為政的現象，信息溝通不足，極易形成信息壁壘，使信息滯后或失真，造成上下信息沖突或工作障礙，進而影響決策層做出正確的決策。

信息溝通渠道不暢通，無法獲取全面準確的決策有用信息，無法快速地將決策有用信息傳遞到投資預算的決策層和預算執行部門，造成投資預算的決策依據不足、決策者不敢決策、預算的調整滯后以及預算的批復與執行存在差異等一系列問題。

3 國有企業投資預算管控存在問題的對策建議

3.1 完善投資預算治理結構

國有企業投資的復雜性決定了投資預算的管控無法由企業內部單一的部門獨立完成，有效的投資預算管控工作，需要建立在一個由多部門各負其責、相互協同配合的機制體系之上。完善的投資預算治理結構就是這樣的一種機制體系，能夠保證企業做出正確的投資決策，并有效地執行投資決策，因此建立一個權利義務相互制衡，涵蓋投資預算全過程管控的投資預算治理結構至關重要。在國有企業中，應建立起一套關于投資決策權劃分的標準，由不同層級的組織對投資做出決策。

3.2 構建暢通有效的信息平臺

投資決策是企業的一項戰略性決策，對企業的影響深遠，甚至關系到企業的生死存亡。因此，企業在做投資決策時，會搜集大量的信息，對投資項目進行反復的論證。在國有企業的投資預算管控中，信息資源是有限的，信息的溝通渠道是不暢通的。國有企業可以利用自身資源和政策優勢，建立一個全方位服務于投資預算項目的電子化信息平臺，公司將投資預算相關的所有決策以及執行情況信息都在平臺上共享，信息平臺的建立，既能搜集整理大量的信息，又能打破企業內部的信息壁壘，在平臺上實現信息即時無障礙共享。

投資相關信息主要包括公司內部信息和公司外部信息。內部信息主要包括企業的長期戰略、財務信息、銷售信息、產品信息、投資預算執行情況信息等。外部信息主要包括四個方面的內容：一是政策信息。主要發布國家及企業所處行業的政策、經濟動態信息，各子公司和業務部門可以在平臺上及時獲取需要的政策信息，避免重復查詢整理。二是競爭對手信息。主要發布企業對標企業的財務數據、發展動態等信息，做到知己知彼。三是專業服務機構信息。在平臺上分享一些為投資項目提供咨詢合作的法律、會計、稅務等專業服務機構的信息，優秀的專業服務機構能在投資預算項目中幫助企業規避政策及法律等風險。四是人才信息。平臺上發布一些企業及行業內高端技術人才和投資領域專家的信息，這些人才具有專業的理論知識或者豐富的實操技術，當企業啟動一項投資預算項目時，能通過平臺的人才信息迅速組建投資團隊，完成針對某投資項目的調研與分析。

3.3 全過程的審計評價

很多國有企業已經開始重視對投資預算項目進行事后審計，但是，為了保證投資決策得到有效落實，只在項目結束時進行審計是遠遠不夠的。對于投資預算項目的審計評價應由事后審計向全過程階段性審計轉變，應貫穿于投資項目的立項、決策、執行的全過程。全過程審計評價的目的包括以下方面：①監督企業的資源是否按照管理層的決策得到了分配；②投資項目是否取得了預期的投資收益；③通過對項目現階段執行情況的總結分析，預測項目未來的運行趨勢；④幫助管理層對項目的繼續狀態做出評價，即判斷項目是否可以繼續執行，以及怎樣執行，根據階段性審計評價結果，及時制訂調整方案，糾正失誤。

3.4 建立績效評價程序

國有企業中普遍存在的委托代理關系和“內部人控制”等問題，使得在國有企業中明確投資主體責任，落實責任追究制度顯得格外重要。國有資產管理部門更多地強調投資責任的追究，而且主要是針對國有企業負責人的責任追究。在國有企業中，應建立科學有效的績效評價程序，設計合理的投資預算績效考核指標體系，來激勵和約束投資預算責任主體的行為。一方面，激勵和約束的對象不僅是企業的負責人，還應包括投資預算項目相關的部門和人員。另一方面，績效評價不僅包括責任的追究與懲罰，還包括成績的激勵與肯定。此外，評價的內容不僅包括對當期財務指標的評價，還應包括長期的對企業未來成長的促進、對制度流程的完善，甚至外部的客戶認可度的提升等方面的綜合評價。只有建立科學合理的績效評價程序，才能對國有企業的投資預算管理做出客觀公正的評價，才能推動國有企業規范投資管理，優化企業資源分配，提高企業的投資收益。

3.5 建立投資退出機制

國有企業在投資預算項目的實施過程中，由于受政策變化、項目運營情況、企業業務板塊重大改變等因素的影響，可能會面臨項目繼續推進還是終止的兩難選擇。對于國有企業來說，終止投資項目是管理者很難做出的決策，因為管理者大多情況下會認為項目的終止代表著投資的失敗，代表著管理者的失誤。實際上，投資項目的提前終止不一定代表著投資的失敗，而是特定情況下的一種明智的選擇。在投資總量既定的情況下，投資退出有助于企業抓住更好的投資機會，促進投資的良性循環和增值，進而優化投資結構，實現投資收益的最大化。一方面，退出經營狀況良好的項目，可以使企業回籠大量資金，為下一輪投資計劃奠定資金基礎，充足的現金流也可以促進企業經營業務的順利開展；另一方面，果斷退出經營不善和高負債的投資項目，可以讓企業及時止損，避免更大的投資損失。