“雙碳”政策的變與不變

國盛證券首席經濟學家 熊園

近期“雙碳”政策延續糾偏，更注重穩增長、安全、有序發展，碳市場擴容、碳減排支持工具等進度放緩。不過，“雙碳”總目標未變。

“雙碳”政策持續糾偏

“雙碳”政策持續糾偏，更注重穩增長。習近平總書記參加內蒙古代表團審議時強調“降碳的同時確保能源安全、產業鏈供應鏈安全、糧食安全，保障群眾正常生活”；2022 年《政府工作報告》提出“有序推進碳達峰碳中和工作”；《關于加快建設全國統一大市場的意見》強調“在有效保障能源安全供應的前提下，結合實現碳達峰碳中和目標任務，有序推進全國能源市場建設；建設全國統一的碳排放權交易市場”。綜合來看，近期“雙碳”政策延續中央經濟工作會議以及政治局集體學習等會議基調，更強調要穩增長、有序、安全、保障群眾正常生活等（見表1）。

表1 近期中央部委發布的“雙碳”相關政策

碳市場擴容可能暫緩。生態環境部發布《關于做好2022 年企業溫室氣體排放報告管理相關重點工作的通知》，電力、建材等8 大重點行業中只要求電力企業上報碳排放核查，并明確碳排放配額分配登記時間，建材、鋼鐵、有色等其他7 大行業未對碳配額分配時間做出要求，意味著其他行業納入碳交易市場可能暫緩。

（續表）

碳減排支持工具持續推進、規模略低于預期。按照央行Q1《貨幣政策執行報告》，央行Q1 通過碳減排支持工具和煤炭清潔高效利用再貸款，兩項工具分別發放資金530 億、198 億，合計728 億元；相比此前市場預期仍有較大差距（市場預期2022 年可能達到萬億以上）。

其他可重點關注的政策變化：國家發改委強調“‘十四五’時期是實現雙碳目標的關鍵時期，必須協同推進能源低碳轉型與供給保障”，這意味著短期保供將是政策重點；財政部提出“研究出臺財政支持碳達峰碳中和工作的意見”，而此前財政領域對“雙碳”發力不多；工信部繼續強調“以鋼鐵、建材、石化化工、有色金屬等行業為重點；穩妥、科學、有序推動工業領域碳達峰”。

地方政策體系逐步完善

截至5 月中旬，已有江西、廣西、湖南等10 省公布了地方碳達峰行動方案。結構上，10省行動方案均與國家方案一致（均包括總體目標、清潔能源、產業結構、交通運輸、城鄉建設、生態碳匯及配套措施等章節）；內容上，強調控制傳統能源消費增長，但又明確傳統能源在調峰、應急方面的兜底作用；嚴格限制“兩高”行業；強化交通基礎設施建設。節奏上，廣東、云南等11 省在各自的《政府工作報告》中提出今年將制定碳達峰行動方案，目前僅湖南、山東、江西3 省落地，年內需關注其余8 省碳達峰行動方案落地進展。貴州、山東等6 省已出臺部分領域碳達峰實施方案，浙江、黑龍江等2 省公布“雙碳”保障方案（見表2）。

表2 部分省份細分領域“碳達峰”實施方案

天津、河南、福建3 省劃定2025 年部分目標，多數高于國家目標，但也因地方稟賦而靈活調整。比如天津計劃到2025 年，單位GDP能源降低14.5%（高于國家目標13.5%）；河南計劃到2025 年，非化石能源消費占比提高到16%以上（低于國家目標20%）。

貴州、天津等6 省分領域方案側重不一。貴州聚焦“兩高”項目，天津、山東、福建聚焦綠色低碳循環經濟，河南聚焦現代能源體系，湖南聚焦節能降碳，均屬于2030 年碳達峰“十大行動”范疇。

浙江推進節奏最快，現已落地科技創新、金融支持等3 項具體方案。浙江強調強化科技創新，金融資源要向低碳企業傾斜，推動綠色債券發行和綠色信貸資產證券化。3 月，一行兩會等5 部門出臺《關于金融支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》也提及金融支持雙碳，實現部省聯動。

黑龍江和天津強調政策執行。黑龍江出臺2021—2023 年各季度工作清單，天津則出臺全國首部以“雙碳”為主旨的地方性法規，劃定了各部門職責。

（續表）

重點行業節能、降碳的基調未變

大類行業看，能源領域改革更加強調“先立后破、通盤謀劃、有序推進”（見表3）。《政府工作報告》強調“確保能源供應，立足資源稟賦，堅持先立后破、通盤謀劃，推進能源低碳轉型”“加強煤炭清潔高效利用，有序減量替代”。此外，國家發改委、能源局聯合發布《氫能產業發展中長期規劃（2021—2035 年）》，將氫能作為未來能源消費重點之一。住建部明確“十四五”期間建筑節能和綠色建筑發展規劃，整體基調與城鄉建設綠色發展意見、2030 碳達峰行動方案等一脈相承，并提出了具體量化目標，比如到2025 年之前，城鎮新建建筑全面建成節能建筑、完成既有建筑節能改造3.5 億平方米、新增建筑太陽能光伏裝機0.5 億千瓦時等。

表3 行業能源領域改革相關文件

從細分行業看，高耗能行業節能降碳基調未變。《政府工作報告》提出“推進鋼鐵、有色、石化、化工、建材等行業節能降碳，強化交通和建筑節能。堅決遏制高耗能、高排放、低水平項目盲目發展”，整體基調未發生明顯變化。但工信部、國家發改委、生態環境部等聯合發文，將鋼鐵行業碳達峰時間推遲5 年。確實，按照現有規劃，建材、有色等行業均提出2025 年前全面實現碳達峰，特別是水泥行業為2023 年前達峰，完成的難度都比較大。