智庫全球治理能力：理論建構與實踐分析

文/王莉麗 戈敏 劉子贏

當前，人類社會面臨自第二次世界大戰以來最嚴峻的全球性危機，世界各國亟須加強對話與協作，全面提升全球治理能力，應對人類面臨的共同挑戰。對于中國而言，全球治理既是國際秩序新格局重構的客觀需要，也是中國經濟社會改革與發展的內在要求，更是中國塑造負責任的大國形象、應對全球性挑戰的戰略選擇。本文在國內外學界現有研究基礎上提出“智庫全球治理能力”分析框架，并對中、美、英三國智庫參與全球治理的實踐進行比較分析。

研究現狀

全球治理超越了傳統意義上的國際關系范式和民族國家界限，強調非國家行為體的協同參與，將民族國家、跨國家、非國家行為體有機結合，從多元層面尋求全球性問題的解決方案。在全球治理多元主體中，智庫作為具有較強公信力的政策研究機構和典型的非國家行為體，通過其思想創新、輿論傳播、跨國智庫網絡建構和全球公共產品供給，彌合了主權國家在全球治理中的不足，為世界各國共同應對全球性問題提供了一個可以進行協商、對話與合作的可能路徑。

（一）全球智庫研究的多元發展

當前，全球智庫的理論研究與實踐發展相輔相成，在多學科理論的交叉視閾下呈現出多元發展態勢。國外學界的全球智庫研究主要沿著歷史路徑、實證主義和國際比較研究三種研究傳統，近年來又逐漸興起批判研究與文化研究，主要圍繞智庫的運行機制、影響力傳播機制、功能角色等維度進行。

關于運行機制維度，國外學界結合美國、澳大利亞、德國、英國等不同國別的智庫實踐對智庫的資金來源、組織架構、人員構成進行個案分析或國際比較研究，總結智庫發展的個性與共性經驗。關于影響力傳播機制，近年來國外研究聚焦于智庫與外部政治環境、媒體環境的互動，運用多元的理論框架和實證主義的研究方法，對智庫在政策制定過程中的作用機制進行深度探討。關于功能角色，國外研究者在智庫三大傳統角色的基礎上進行延伸與適當批判，借鑒跨學科領域的前沿成果進一步豐富智庫的應然角色。

國內對于智庫的研究始于20世紀80年代，在研究視角上呈現跨學科交叉的特點。近年來，隨著中國特色新型智庫理論與實踐的發展，國內智庫研究呈現出三種研究趨勢：在國際比較分析視野下進行國外智庫先進經驗總結、在跨學科視野下構建中國智庫理論體系、以實踐為導向探索中國特色新型智庫建設的優化方略。薛瀾、袁鵬、孫哲、朱旭峰、王莉麗等學者從專家決策咨詢、公共政策議程設置、“旋轉門”機制等方面對美國智庫進行了深入研究，并從比較的視角，結合中國歷史傳統對中國智庫發展提出了建設性意見。近年來，中國學界除關注美國、英國、加拿大等西方智庫大國外，也對金磚國家、亞太地區國家的智庫進行了研究分析，關注不同類型智庫的發展以及對華態度。當前國內智庫研究的理論體系構建主要在國際關系、公共外交、全球治理等學科交叉視閾下進行。王莉麗提出“多元公共外交”理論框架，將智庫納入公共外交主體之列，認為政府、智庫、媒體、企業以及普通公眾形成了多個相互獨立的中心并進行多元的輿論互動，其中，智庫是多元公共外交體系的思想源泉，也是最具公信力的行為主體。智庫公共外交的核心是思想的雙向對等交流與輿論傳播，其影響力通過彌散性的意識形態權力和其在公共政策輿論場的輿論聚散核心地位實現思想向權力的轉化而實現。

（二）“智庫”與“全球治理”的概念界定

當前，國內外學界對智庫概念的界定大體上沿著功能作用以及機構屬性劃分路徑，普遍充分肯定其在知識創新、輿論影響方面的重要功能，但在智庫機構屬性的界定上存在一定的分歧。美國學者安德魯·瑞奇（Andrew Rich）明確強調智庫是獨立的、不以經濟利益為目的的非營利組織，通過提供專業知識和建議而獲得支持和影響決策。詹姆斯·史密斯（James Smith）和唐納德·阿貝爾森（Donald Abelson）也同樣強調智庫的非營利組織屬性，認為智庫是非營利、非黨派的研究機構，其首要目的是影響公共輿論和公共政策。相比較而言，歐洲和亞洲學界對智庫概念的界定較為寬泛，更加注重智庫的功能與實際效用，而不是一味強調其非營利組織和非黨派屬性。日本學界在對智庫的研究和分析中普遍把企業附屬研究機構納入智庫類別。近十年來，中國學界對智庫的研究逐漸深入。薛瀾指出，智庫主要指以影響公共政策為宗旨的政策研究機構。王莉麗認為，智庫是指誕生在特定的政治、經濟、文化土壤中，服務于國家利益和公共利益，以影響公共政策和輿論為目的的非營利性政策研究機構。我們以此概念為基礎，從國際比較研究的視角分析智庫的全球治理能力。

治理理論興起于20世紀90年代，面對政府和市場在解決各種公共事務和全球性問題時的失靈，西方政治學界在公共選擇理論、新自由主義思潮等理論基礎上提出了治理理論，提倡政府、市場和社會多元主體合作、共同管理和解決公共問題。詹姆斯·羅西瑙（James Rosenau）認為，全球治理是由共同目標驅動的活動，并不一定依靠國家的強制力量而實施，政府并不具有不可替代性。有學者指出，以主權國家為主體的全球治理出現了集體行動困境，使得治理主體由傳統的主權國家向多治理主體轉變。俞可平認為，從治理目標的維度，全球治理是指通過具有約束力的國際規則和有效的國際合作，解決全球性政治、經濟、生態和安全問題，以維持正常的國際政治經濟秩序。

綜合國內外學界的權威概念，本文認為：全球治理是指為應對日益復雜的全球性問題和挑戰，國際社會中的多元行為體通過協商、對話和合作，共同維護全球秩序和共同利益而采取的治理體系。

“智庫全球治理能力”分析框架的提出

作為一個重要的學術交叉領域，智庫與全球治理的相關研究在最近十年間才開始逐漸增多。綜合來看，國內外學者對于智庫全球治理能力的分析主要借助于案例分析的方法，以探討智庫在全球治理中的角色、作用以及影響力發揮的路徑，但目前尚未提出系統的理論分析框架。理論研究的滯后性一定程度上限制了智庫在全球治理領域充分地發揮其應有的作用。我們在多學科理論基礎上結合現有研究提出“智庫全球治理能力”理論分析框架。

（一）角色功能視閾下的“智庫全球治理”研究

從整體的研究體量上看，國內外學界對該領域的研究尚屬起步階段。有學者認為智庫在全球治理中承擔著政策生產者的角色。也有學者認為智庫在全球治理中的主要角色是話語協商者，通過搭建話語協商平臺來提供思想、監督執行和政策協調。還有學者認為智庫在全球治理中發揮政策影響者的角色，通過施加其認知性影響力、手段性影響力、社會性影響力、資源性影響力和象征性影響力進行政策議程設置，從而影響政治決策過程。有學者從權力資源擁有與運用的角度分析智庫參與全球治理的能力，認為智庫擁有政策供給、理論供給、人才供給、平臺供給與輿論供給五種資源。有中國學者延續西方學者對影響力的劃分方法，對美國智庫的具體治理實踐進行分析，認為智庫通過議題引領和舉辦主場會議提升手段性影響力、開展權威性和系統性研究強化智庫認知性影響力、通過把握政治機會和塑造共識增強象征性影響力。也有學者以全球互聯網治理中的美國智庫為例，認為智庫在全球互聯網治理中承擔了戰略獻策者、合作參與者、政策解讀者、治理方式探索者以及美國全球互聯網治理霸權鼓吹者角色。有研究者聚焦智庫網絡，認為其在全球治理中起到過濾議程、搭建非正式外交平臺和均衡治理能力的作用。還有研究者以G20峰會機制中的跨國智庫網絡為例，認為其承擔了政策創新者和監督者的角色，在全球治理中發揮知識轉換與整合、政策倡議與監督的功能。

（二）“智庫全球治理能力”分析框架

智庫作為一種不具備行政權力的政策研究組織，其核心競爭力是由人才、制度與傳播構成的智力資本。在全球治理中，智庫所擁有的專家學者和其所掌握的專業知識與公信力構成了其在全球治理中的話語權基礎。從公共管理學的角度，美國學者埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）提出的“多中心治理理論”確立了智庫參與全球治理的合法性基礎。智庫作為政府之外的社會力量，以平等、合作、互信為關鍵行動要素，通過發揮自身優勢參與公共事務的管理。王莉麗提出的“公共政策輿論場理論”進一步從輿論學與公共政策的視角明確了智庫在公共政策輿論場中處于輿論聚散核心地位：智庫一方面生產輿論，另一方面傳播和影響輿論，并與政府、利益集團、媒體、公眾等各種輿論主體進行輿論的互動。國際關系三大主流理論之一的建構主義理論構成了智庫能夠在全球治理中發揮重要作用的核心理論支撐。新現實主義和新自由主義理論強調權力和利益是國際政治的核心動力，觀念只能彌補物質權力和利益解釋能力的不足。建構主義理論則認為，權力的意義和利益的內容在很大程度上由觀念決定。在全球治理中，智庫所能夠發揮作用的基礎要素就是其研究公共政策和提供全球公共思想產品的能力，而智庫所提供的全球公共思想產品正是建構主義理論所強調的“觀念”。國際社會中，行為體之間的交往互動形成共有觀念，共有觀念建構了國際體系的結構并使得這種結構具有動力。

“智庫全球治理能力”是指在全球治理進程中，作為非國家行為體的智庫與國家各自作為施動者與國際體系中的其他智庫以及其他國家行為體進行互動，從而構成全球治理的結構。這一全球治理結構即行為體之間的交往互動形成共有觀念，也即共有知識或文化，指行為體之間共同的和相互關聯的知識或理念，建構了全球治理中國家與非國家行為體的身份和利益，并影響其行為，進而推動全球性問題的解決。在全球治理中，智庫一方面生產觀念，另一方面通過全方位的輿論傳播和跨國網絡的建構推動了各個國家之間的互動和共有觀念的形成?！爸菐烊蛑卫砟芰Α本唧w分為全球公共思想產品供給、輿論影響力傳播、跨國智庫網絡建構三個維度。全球公共思想產品供給是智庫參與全球治理的核心能力，作為不具備行政權力的非國家行為體，其公共思想產品供給的方式主要體現為針對全球性問題組織會議、發表研究報告、發表政策評論。而利用官方網站、社交媒體與外部大眾傳媒進行的輿論傳播是智庫在全球治理中獲得影響力的重要途徑。通過跨國智庫網絡的建構，智庫可以在全球治理中與各種國家和非國家行為體進行平等溝通與協商。

智庫的全球治理實踐分析

在世界各國智庫中，美、英、中三國智庫數量與影響力都居于全球前列，其全球治理實踐具有典型意義和代表性?；凇爸菐烊蛑卫砟芰Α狈治隹蚣埽疚膹娜蚬菜枷氘a品供給、輿論影響力傳播和跨國智庫網絡建構三個維度對三國智庫全球治理實踐進行分析。

（一）公共思想產品供給各有千秋

全球治理的本質就是治理主體通過供給全球公共產品，管制“公共劣品”。當“供給能力”大于“供給意愿”時，全球治理將不可避免地滑向“金德爾伯格陷阱”。智庫作為不具備行政權力的非國家行為體，通過產出思想產品，為全球治理提供思想和政策支持。以全球新冠肺炎疫情為例，疫情暴發后，針對新冠疫情的全球蔓延，全球智庫都展開了多元研究，以線上研討會、研究報告、政策評論等形式為應對疫情所引發的全球衛生治理危機供給全球公共思想產品。

美國智庫在該議題上的思想供給呈現出兩極分化趨勢。一方面，以布魯金斯學會為首的智庫立足全球化視野，從全球治理視角出發對美國政府在全球衛生治理中的缺位提出政策建議。另一方面，以傳統基金會為首的部分智庫在針對該議題展開研究時，更加關切美國的自身利益，從政策批評視角探究疫情的應對策略，也不乏假借“新冠溯源”而指責中國的言論。

英國智庫針對疫情所產出的思想產品更加聚焦于疫情所引發的國際關系、國家民主、全球經濟等次生危機，在國別上更關注疫情對歐洲、拉美和非洲的影響，呼吁全球加強抗疫合作。

中國智庫整體直面疫情危機，多次組織國際會議商討應對措施。在疫情集中暴發的2020年，中國國際問題研究院設立了“新冠肺炎疫情形勢下的中國與世界”課題組，推出9期《新冠肺炎疫情形勢下的中國與世界》系列報告，分享中國抗疫經驗。在中國疫情得到有效控制后，中國智庫又積極聯絡各方，與世界各國共享中國抗疫經驗，向廣大發展中國家伸出援手

（二）國際輿論影響力傳播仍待加強

在全球治理中，智庫依托自媒體平臺與外部大眾傳媒，通過融媒體傳播的方式，在全球輿論空間傳播其思想產品，使其輿論影響力最大化，提高全球各界公眾對人類面臨的共同危機問題的關注和了解，從而為全球性問題的解決提供輿論空氣和土壤。

首先，各國智庫普遍以官網為傳播基點，以社交媒體為傳播鏈條，構建融媒體傳播矩陣。美國智庫的官方網站打造了集官方網站、社交媒體、音視頻媒體和信息聚類媒體為一體的傳播矩陣，針對不同平臺的傳播特點，創新智庫成果的表達形式。英國智庫的網站建設和社交媒體布局與美國基本一致，但在網站傳播效果及社交媒體活躍度上仍不及美國智庫。中國智庫在媒體融合戰略指導下積極尋求跨平臺影響力，但在內容的國際傳播與國外社交媒體布局上還有所欠缺。其次，各國智庫借助外部大眾傳媒設置輿論議程，引導輿論走向?？傮w而言，全球智庫都與本國大眾傳媒保持良好互動，通過提高媒體曝光度，增強對社會議題的影響力。以美、英、中三國智庫為代表的全球智庫保持了較高的大眾媒體曝光度。但是，從全球治理的視角來看，各國智庫過于依賴本國大眾傳媒的輿論傳播渠道，而甚少與國際媒體進行合作。在這一點上，中國智庫尤其處于弱勢。

（三）跨國智庫網絡建構各具特色

智庫作為非國家行為體在跨國空間塑造中所組成的各類跨國組織、伙伴關系網絡、政策倡議網絡、智庫間認知網絡具有卓越的跨國資源調動和組織能力，促進了知識與人才的全球流通，提升了其治理話語權。

智庫作為“領袖的外腦”，其成立初期的活動范圍大多局限在本國國界內，主要服務于本國利益。在全球治理不斷發展的大背景下，智庫順應了全球化的轉型，通過構建跨國智庫網絡尋求全球性問題的解決，并通過其全球影響力的拓展在激烈的思想市場中獲得競爭優勢。智庫通過設立跨國分支機構和開展國際合作項目，一方面促進了信息、知識、人才的跨國流通，另一方面也為全球性問題的解決搭建了協商對話平臺，樹立其在全球治理中的權威地位。近年來，隨著全球性問題的不斷增多，全球智庫都開始進行全球化布局。相對于發達國家智庫的全球化，以中國為代表的發展中國家的智庫更加傾向于通過交流與合作加強其與其他國家或地區的聯系。智庫發展的全球化不僅意味著如同跨國公司一樣在全球“開枝散葉”，也意味著不同國家的智庫走向聯合，成為緊密的“聯合體”。

結語

以上對美、英、中三國智庫全球治理能力的分析雖然無法反映智庫參與全球治理的全貌，但對于我們理解當前智庫作為重要的非國家行為體在全球治理中的作用和可提升的空間有著重要啟示意義。通過研究可以發現，美、英、中三國智庫全球治理能力各有千秋。美國悠久的智庫歷史為其智庫全球治理能力奠定了良好的基礎，美國智庫因此構建了良好的跨國智庫網絡與輿論傳播影響力，但其在全球公共產品供給中所體現出的“美國優先”的狹隘觀念在一定程度上阻礙了其在全球治理中作用的發揮。英國智庫的全球治理能力整體較為突出，不僅基于全球化視野積極供給全球公共產品，也借助輿論傳播與跨國智庫網絡構建擴散其全球影響力，但相較于美國仍有一定差距。中國智庫全球治理能力與美國智庫在輿論傳播、跨國智庫網絡構建能力上還存在一定差距，但中國智庫基于人類命運共同體意識在政策制定與思想產出中發揮的協商作用及其所生產的公共思想產品有效彌補了部分國家在全球治理中的缺位。

當今世界，國際力量對比此消彼長，貿易保護主義、單邊主義抬頭，民粹主義與民族主義涌動，多邊規則、國際秩序受到沖擊，地區熱點問題此起彼伏，不確定、不穩定因素激增，全球治理面臨前所未有的困境與阻力。2020年全球暴發并延續至今的新冠疫情公共衛生危機以及由此產生的政治、經濟、社會危機，進一步暴露了全球治理的無序和失靈。作為從事公共政策研究的知識密集型組織，智庫通過專家知識與輿論權力的高度結合，構成了影響世界政治、經濟發展和人類未來的重要力量。在當前全球治理正在進行深刻變化和調整的形勢下，智庫日益成為全球治理體系變革和建設人類命運共同體的動力之源。智庫的專業性、獨立性、開放性、創新性使其可以跨越民族國家的分歧，就人類面臨的共同挑戰，進行跨國別、跨領域的研究和對話，推動國際合作和全球治理的實現。

伴隨著中國綜合實力的不斷增強，中國在全球治理中已經從被動參與進入了主動引領的新階段。面對百年未有之大變局和民族復興的新時代，中國不僅僅是全球治理的參與者，更是引領者和塑造者。中國智庫要不斷提升思想創新能力，為全球治理機制的創新和全球性問題的解決提供更多公共思想產品；同時要不斷加強全球輿論傳播力，在全球范圍內設置輿論議程、引導輿論思潮；還要不斷拓展跨國智庫網絡，為人類命運共同體的建構提供思想交流的平臺，推動國際合作的實現。