類型化發展背景下職業教育督導的審視

尹玉輝 劉麗 宋愛榮

2019年，《國家職業教育改革實施方案》首次確立了職業教育作為類型教育的戰略定位。隨后，相關部門陸續出臺《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》《職業教育提質培優行動計劃（2020-2023）》等系列政策文件，確立職業教育辦學方向，育人方式、辦學模式、管理體制和保障機制，描繪出職業教育類型化發展的藍圖。2022年新修訂的《中華人民共和國職業教育法》明確提出，職業教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型，以法律形式確保職業教育作為類型教育戰略定位。

職業教育爭取類型教育的生存空間，亟需從實踐層面變革其現狀以提升自身的吸引力。密集出臺的政策為職業教育高質量發展作出周密部署。政策搭建了教育體系的四梁八柱，執行情況最終決定了政策的成敗利鈍。作為國家教育治理機制的重要組成部分，職業教育督導重在確保職業教育政策執行的有效性。2020年《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》提出，要不斷提高我國教育督導的質量和水平。與國際發達職業教育國家比較，當前我國職業教育督導存在“缺位”、特色化不足、專業性不強、質量不高等問題。職業教育督導作為推動教育領域改革落實的重要手段，任何教育政策措施忽視了督導的配合，都將難以順利展開甚至導致失敗，確保職業教育政策執行的有效性，亟需完善與職業教育決策、執行相協調的制度，發揮其應然作用。

一、職業教育督導的“退位”與“缺位”

（一）督導缺位

1.地方政府對職業教育的督導缺位。地方政府是職業教育治理的主體，決定了區域層面職業教育的改革深度與特色。但目前“輕職教”傾向嚴重，辦學政策始終難以落實。職業教育經費投入普遍不足，2019年，全國職業教育經費總投入雖然首次突破5000億元，占全國教育經費總投入的10%，但增速仍然低于全國教育經費增長水平。2019年全國中職教育規模占高中階段教育的39.44%，經費占比僅為33.86%；高職教育規模占高等教育的44.43%，經費占比僅為17.84%，規模與投入極不匹配。近年來，中職與普高的財政性教育經費投入都呈現大幅增長趨勢，但兩者的差距卻在拉大，中職生均教育經費由高于轉為低于普高水平。2010年，我國中等職業教育生均經費為4842.45元，普通高中為4509.54元，中職生均經費高于普通高中；2020年這一數據分別為15625.03元和17187.02元，中職生均經費已經低于普通高中。中職學校辦學條件不達標問題依然存在，一些指標仍未達到《中等職業學校設置標準》；中職學校教師隊伍建設滯后，缺編嚴重，雙師型教師缺乏，距“50%”的要求還有很大差距。職業教育作為中央和地方共享事權領域，地方政府對職業教育督導的普遍缺位，是造成當前區域職業教育發展政策落實不到位主要原因。

2.行業企業契約督導存在缺位。校企合作、產教融合是職業教育類型化發展的路徑。實踐表明，職業教育校企合作、產教融合普遍有效，但可持續性推進的模式不多，始終達不到預期效果。企業參與產教融合的質量不高，校企合作穩定性差，層次低，合作的主流模式僅局限在學生與企業用工的供需合作和企業為職業院校提供實習機會。職業教育校企合作、產教融合育人模式，單靠企業和學校的雙方努力難以深入推進，需要地方政府部門間溝通和協同，搭建制度體系框架，保障職業教育改革創新發展。國內外發展經驗表明，校企合作、產教融合問題不是教育界本身就能夠解決的，必須對涉及行業企業的職業教育公共政策給予更多的關注，發改、財政、人社、工信、國資、稅務、監察等部門要在地方黨委政府的領導下，加強溝通配合，凝心聚力，推動地方職業教育改革發展取得成效。

（二）督導缺特色

1.職業教育具有跨界屬性，它跨越了企業與學校、跨越了工作與學習。這種跨界屬性要求職業教育督導建立獨特的督導體系。當前，我國督導部門在行使職責時，工作方向與工作目標與職業教育的重點結合不夠緊密，工作內容多在于淺層次的教學督查，對能夠體現職業教育發展類型特色的內容上缺乏督導，甚至長期以來參照普通教育督導，造成職教發展普教化。

2.職業教育教師分類評價停留在政策層面，難以滿足職業教育的特色和規律要求。與普通教育教師相比，職業教育教師分文化課、專業課教師和實習指導教師等類型，同時，不同類型教師的工作內容也較為寬泛，進行教學標準和人才培養方案開發、指導學生技能競賽、參與行業標準研發以及服務行業企業等工作。然而在職業院校教師績效評價，職稱評審過程中，院校對不同類型教師的評價標準趨同，依然存在過分強調論文、學歷、課題項目等傾向，因此，難以激發職業教育教師工作的積極性，甚至直接造成職業院校教師在入企實踐、“雙師型”教師培訓等方面缺乏內驅力，流于形式。

3.實習實訓、頂崗跟崗等學生校外實踐的督導不夠完善。實習實訓是培養學生職業素養和專業技能的重要手段，是職業教育的特色內容，但是職業教育實習實訓方面的督導尚不完善，實習實訓違規收費、實習期間學生合法權益保障不力等問題在部分地方和職業院校時有發生，嚴重影響職業教育正面形象。此外由于督導不細不實，導致目前職業院校學生的實習實訓與社會的發展銜接不緊密，內容滯后于實際的崗位需求。

（三）督導專業性不強

1.督導專業化隊伍建設不足。督導員通過督導活動為政府科學決策提供可靠實踐依據，并指導基層改進教育工作，促進教育質量提高。督導工作對督導員的知識、能力和素質等要求較高。我國職業教育督導起步較晚，法律法規中關于落實建設督導隊伍目標的措施還不夠具體，保障力度層次較低，對督學的任職條件規定不夠充分，職業教育督導資格證獲取程序模糊，未作出詳細的指導說明，造成督導隊伍專業性不強。此外，雖然當前我國職業教育政策密集出臺，但針對職業教育督導人員開展的政策解讀、落實等方面的培訓不夠及時，缺乏健全的培訓制度。當督導人員的實際專業水平和綜合素質達不到督導對象所需要指導的水平時，就會使督導工作的專業性降低，督導結果的權威性減弱。

2.督教缺乏專業性。職業教育教學內容繁多、專業門類多、專業性強，需要依據不同的專業、教學內容采取具有針對性的教學方式方法保障職業教育教學質量。當前我國職業教育督“教”工作內容表象化、形式化，教學督導方式單一，督導方式缺乏激勵。督“教”平移普通教育方式，側重對課堂具體教學行為的檢查監督，對教師的教態、語言、板書、教學方法運用和課堂氣氛的結果給予了相關評價，對教案設計、內容安排等缺乏深入系統的指導與培訓，造成“導”的專業性和力度缺乏，教學督導結果失效。

（四）評估監測質量不高

1.近年來，職業教育在產教融合、校企合作、“雙師型”教師、教師入企實踐、學生實習實訓等特色化、高質量化發展等方面出臺了系列支持政策，但是在國家層面的操作性定義尚未形成。職業教育督導評估指標更新速度落后于職業教育發展速度，評估指標難以體現職教特色，評估時效性不高。

2.職業教育質量年度報告制度歷經10余年的發展和完善，已經成為推進職業教育質量評價改革的重要抓手，但也出現了較為明顯的瓶頸。一是年報采用年度采集、年度分析，重點在年度增量的分析上，但在基礎數據的跨年度綜合分析、動態采集、指導意義等方面存在較大不足。二是各職業院校在采集過程中與學院原有數據中心數據對接率不足，數據偏差率較大。三是年報質性案例研究較多，量化分析較少，較淺，年報指導地方和職業院校發展方面不足。

3.我國職業教育第三方評估力量不足。當前我國教育督導以政府的評價為主導，這也導致教育評價不夠客觀合理。而第三方評價作為提升職業教育辦學質量和治理能力的重要途徑，仍存在著合法性、獨立性、專業性不足等諸多困境，其市場化發展尚不充分，亟需從機制層面加以健全與規范。

二、國外職業教育發達國家的典型經驗

職業教育發達的國家均十分重視職業教育督導工作，如德國、英國、荷蘭、澳大利亞和美國等，注重通過持續完善法律法規等確保督導規范化、專業化、權威性和合理性發展，推進職業教育督導評估。

（一）持續完善法律法規確保職業教育督導規范化

德國職業教育督導立法最早可以追溯到聯邦政府1872年頒布的《學校教育法》，具有150年的歷史。近年來，聯邦政府和州文教部先后制訂了《職業教育法》《州學校法》《手工業條例》《青年勞動保護法》和《勞動促進法》等法律法規，涉及職業教育督導評估的方方面面，涵蓋學校的使命與任務、舉辦者和法律地位以及國家對學校的監督等內容，德國政府持續性的評價和發展，形成全方位立體式的職業教育質量發展保障體系，較好規范了德國職業學校的辦學行為。

作為世界上最早建立教育督導評價體系的國家，英國教育督導制度已有超過180余年的歷史，其制度的完善性，發揮作用的有效性都是歐洲國家的典范。英國政府特別注重通過立法確保職業教育的正常運行，通過相關法律法規保障職業教育督導的持續發展。最新一輪的教育督導制度改革，以1992年《學校教育法》為標志。先后出臺了《教育與督導法案》《學習與技能法》《地方教育局督導框架》《教育與督導法》和《英格蘭學校督導框架》等法案，以法律形式確立督導的完整性，推動英國教育持續穩定發展。

（二）督導評估的專業化發展趨向

荷蘭督學專業化水平較高，督導工作從督導標準設置、督導實施到結果診斷，每個環節都要求督學具備較高的分析力、判斷力等綜合研究素養，需要督學深入鉆研、科學督導。因此，荷蘭制定了較高的督學任職資格標準，并采用評估程序，嚴格依照督學資格標準和程序選拔督學，確保督學隊伍的質量。為不斷提高督學專業化水平，荷蘭加強了對督學的崗前培訓和在職培訓工作，新任督學正式任命之前需接受為期4個月的培訓，所有在職督學每年需接受10個工作日的在職培訓。

英國的教育督導制度非常重視人員的配備與構成，注重招聘程序的公正與公開以及持續化的專業發展。如督導部門對于專兼職督導人員有具體的資格要求，尤其是職業教育督導員，需要有相應的學歷、專業資格、教育經歷以及出色的領導力等。專兼職督導員需要定期接受培訓，以更好解讀督導指標、熟悉督導工具、強化督導理念，從而保證督導評價的結果更加公平、可信。

（三）督導評估參與主體多元化

行業參與是澳大利亞職業教育督導評估的一個鮮明特色。澳大利亞督導評估權威機構即國家培訓署的成員是由政府、教育和行業的代表組成，其部長委員會多名成員來自于支柱行業，他們代表著各自行業的意志和利益，把市場、企業的需求反映到督導評估中，克服了單純由政府實施督導評估的片面性。

■帆檣如林｜李艷明/攝

德國職業教育督導重視和發展第三方中介機構的作用。第三方中介機構獨立于政府，在教育質量標準的制定、評價方式的選擇以及評價結果的公布等方面具有很大的自主權，不受政府的直接干預和控制。獨立于政府的評價組織體系確保質量評價工作的公平有效性，當前，我國職業院校，尤其是中等職業院校，學校數量較多，但主要以政府主導的督導模式，政府機構在承擔了較大壓力的同時，難以保障督導效果。

（四）督導評估具有合理的指標體系

指標體系是督導評估價值取向的主要載體，也是落實督導評估目標的載體。長期以來，德國政府陸續頒布、推行與實施職業教育相關的指標框架，激發職業學校運行的效率與效益，以提高職業學校的質量和效率，推動職業教育質量的穩步提升。目前，德國職業教育督導評估大體包括ISO9001、Q2E或EFQM這三套指標體系，這三套指標體系涉及到學校所有質量把關的過程。德國聯邦州擁有一定的教育權，各州根據本地區的實際來制定自己的指標體系。英國遵循職業教育自身規律，英國教育標準辦公室專門發布了《職業教育和技能培訓共同督導框架》，區別于普通教育質量標準。

美國的職業教育督導評估在國家、州兩個層面均由不同的政府主體來組織實施，各層面的實施主體根據各自實際來自主確定督導評估的指標體系。標準的范圍從全國通用標準到各個州，指標體系內容詳細，有具體規定或相關要求，尤其是各州根據自身情況制定的相關指標體系更能夠符合本州特色。同時，指標體系依據職業教育內外部發展狀況不斷補充和更新指標體系，增強指標的適應性，規范職業教育實施。

三、政策建議

教育督導是教育領導機關代表國家行使檢查、督促的職責，對下級機關及各級各類學校的工作進行視察、監督、指導的活動，是衡量一個國家和地區教育管理水平高低的重要標志。“十四五”發展時期，職業教育“提高質量、提升形象”迫切需要加強完善我國職業教育督導評估。

（一）立法先行，建立職業教育“三位一體”督導機制

從國外以法律法規推動職業教育督導評估工作的成功經驗來看，當前我國以政策和文件的形式推動職業教育督導評估，亟需轉變督導理念，完善督導評估的法律體系。推動《教育督導條例》上升為“教育督導法”，使職業教育督導工作有法可依、有章可循；各省（區市）結合本地實際出臺配套法規政策，制訂職業教育督導規劃和督導方案，依法依規開展對政府、職業院校、行業企業履行職業教育職責的督導。建立督政、督學、評估監測三位一體的職業教育督導機制。

（二）完善組織制度，加強督學的專業化水平

我國督導隊伍專職少，督學“圈內化”“行政化”“老齡化”等現象突出，不少是即將退休的教育行政機關干部和學校的校長、書記等，教育管理經驗雖多，但普遍沒有接受過系統的督導專業訓練。為此，需充分借鑒國外經驗，一是積極推行督學任職資格制度，建議政府部門針對不同主體制定相對一致的資格認證標準，以提高職業教育督導隊伍專業化水平；二是制定實施督導人員聘任、培訓等制度，針對職業教育跨界屬性，要注重來自行業、企業及其他社會各界專家的多元人才督導隊伍建設。

（三）積極培育第三方評價機構，健全多元參與監測評估制度

當前，我國教育督導以政府的評價為主導，但第三方評價作為提升職業教育辦學質量和治理能力的重要途徑，仍存在著合法性不足、獨立性不足、專業性不足等諸多困境，其市場化發展尚不充分，亟需從機制層面加以健全與規范。建議國家積極培育專業職業教育服務機構，整合職業教育質量監測評估機構，逐步建立健全以行業、企業、非行政部門為主體的第三方評價機構，鼓勵社會力量參與職業教育辦學、管理和評價。

（四）因時因地制宜，構建職教特色督導評估指標體系

近年來，職業教育確立中高本一體化高質量發展戰略方向，在中國特色學徒制、產教融合、校企合作、“雙師型”教師、教師入企實踐、學生實習實訓等突出職業教育類型特色化發展路徑方面出臺了系列支持政策，職業教育蓬勃發展。但目前職業教育督導評估指標制定和動態調整的速度明顯落后于職業教育的發展速度，評估指標難以體現職教特色，評估時效性不強。因此，建議可借鑒德國經驗，把構建適應我國職業教育發展階段的指標體系視為督導評估方案的核心，加強在學校教學質量、課程設計、專業設置等過程督導指標體系的建設，體現職業教育時代發展特征，突出類型特色。此外，從多方面、多角度掌握職業院校的整體質量，尤其將評估指標體系與地方社會經濟發展和院校的實際情況結合起來，注重對不同的職業院校進行差異化和增值化的評價。