加快建立我國現代財政制度

馮俏彬

黨的十八大以來，黨中央高度重視財政工作，對深化財政改革、建立現代財政制度作出了一系列重大決策部署。當前，世界百年未有之大變局正加速演化。我國經濟發展與財政改革面臨著比過去更加復雜的環境，承擔著比過去更加繁重的任務和更多的社會期待。要創新理財思想，緊緊抓住影響財政改革與發展的重點問題，深化改革、加強管理、完善運行，使財政既能夠服務好、支持好經濟社會發展的大局，同時又能夠保障自身安全，實現財政的可持續發展。

一、樹立新形勢下財政發展新理念

（一）安全財政

安全是財政工作的主線之一。要通過各種努力，一方面為應對各類風險和意外事件提供“彈藥”，保障經濟社會的總體安全，另一方面維護財政本身的安全，夯實這一道經濟社會的最后防線。

（二）功能財政

長期以來，政府理財的核心是實現年度財政收支平衡，即所謂的“平衡財政”。今后，要引入“功能財政”的思想，就是不單純以實現年度財政收支平衡為目標，而轉以維護宏觀經濟穩定、社會穩定為主要目標，發揮好財政對于經濟周期的逆向對沖作用，由注重年度平衡轉為追求周期平衡，將推動經濟社會的穩定、復蘇、升級作為走出周期的根本出路。

（三）績效財政

要進一步強化績效觀，全面建設績效財政。“花錢必問效、無效必問責”的績效觀要貫穿、體現在每一分財政資金之上。在已取得的預算績效評價、管理的基礎上，推動轉向更加嚴格、更加科學的績效預算管理。

（四）整體財政

要更好地將財政的改革與發展融于整個經濟社會之中，協調好經濟社會發展與財政安全的關系。加強財政政策與貨幣政策、就業政策、產業政策等之間的協調配合，提升財政資金的綜合效益。確立政府收入即財政收入的概念，統籌各類財政資源，協調好“四本預算”（一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算）之間的關系。審慎使用未來的財政資源空間，防止能力透支。

二、進一步深化稅收改革，全面建設我國現代稅收制度

經濟是財政的基礎。近年來，隨著我國的經濟轉型升級，產業結構、收入結構、經濟結構發生了重大變化，這意味我國財政收入基礎、稅源結構已經并將繼續發生重大變化，為此需要進一步深化稅收制度改革，完善我國現代稅收制度。

（一）進一步優化增值稅制度

目前，全國人大已將增值稅立法列入了立法計劃，要抓住這個機會，加快完善我國增值稅制度。要著眼于我國經濟轉型、數字經濟發展的長遠需要，逐漸拉平制造業與服務業、商品與服務、線上與線下、國際與國內的增值稅稅率差距。要推動增值稅稅率“三并二”，實行一檔標準稅率和一檔優惠稅率。標準稅率適用于絕大部分產品和服務，優惠稅率僅限于正面列舉的部分生活必需品、藥品和特殊服務等。要聚焦支持穩定制造業與實體經濟、鞏固產業鏈供應鏈、強化基礎科學研究等重大需要，優化完善相關稅收規定。

（二）進一步完善綜合與分類相結合的個人所得稅制度

個人所得稅是政府調節居民收入分配，促進共同富裕的重要政策工具。目前我國個人所得稅收入中，大部分來自于工薪階層，對高收入階層的調節力度不足。未來，建議加強對高凈值人群的稅收管理，既可有針對性地加強對一些重點領域的稅收征管，如家族財產信托、海外信托、資本利得等，也可為高凈值人群設計一個必須承擔的最低稅率，將其所享受的稅收優惠控制在一定的范圍之內。合理擴大納入綜合征稅的所得范圍，完善專項附加扣除項目，完善吸引境外高端人才政策體系。建立健全個人收入和財產信息系統。

（三）加強對數字經濟稅收制度的研究

我國是數字經濟發展大國，同時也是數字經濟稅收小國，除跨境電商之外，尚未針對規模龐大的電商平臺、社交平臺、在線廣告等出臺專門的稅收政策。要適應數字經濟快速發展的需要，加快研究數字經濟時代稅收制度體系。短期突出“適應”，提高現行稅制對于數字經濟的包容程度。中期突出“改革”，調整區域稅收分享制度，促進區域均衡發展。長期突出“重塑”，建立健全數字經濟稅收制度新框架。就短期而言，建議可做以下幾件事：一是不急于開征數字服務稅。二是進一步完善增值稅制，將現行稅制未覆蓋的數字產品和服務，理論上都要納入到增值稅的課征范圍，如音樂、電影、游戲、電子圖書、在線會議、遠程教學、遠程醫療等。三是進一步擴大綜合所得的范圍，加快將各類新的個人收入形式——網絡直播、主播、打賞以及從事各類共享經濟、分享經濟、零工經濟等取得的收入——納入個人所得稅的征收范圍。四是進一步健全稅務登記制度，將個人經營的網店、微商、網絡直播、主播、帶貨等新業態，納入管理范圍。五是明確互聯網平臺在稅收征管中的地位與作用，審慎推進政府和平臺之間的數據共享工作。

（四）適時開征碳稅，將碳交易收入納入財政管理

在建設全國統一碳排放權交易市場的同時，建議研究同步開征碳稅?？煽紤]通過修改現行環境保護稅的相關內容，來達到與新開征碳稅相同的目的。新增“溫室氣體”稅目，將二氧化碳和其他六種溫室氣體一并列入，實施上可先針對二氧化碳，以后再擴展到其他溫室氣體。三是原則上要將所有碳排放達到一定標準的企業和個人納入征稅范圍，做到全覆蓋，同時輔以起征點、免征額方面的稅收優惠。需要特別指出的是，無論是碳排放權交易還是碳稅，都是針對碳排放權這一特殊的公共資源進行定價，與無線電頻率使用權、空域使用權等并無本質差別，因此產生的收入具有公共性，應當全部納入財政預算，由財政部門統一管理。

（五）建設智慧稅務，優化稅收征管效能

目前，我國稅收大數據已取得長足進展。今后一個時期，建議全面推進稅收征管數字化升級和智能化改造，充分運用大數據、云計算、人工智能、移動互聯網等現代信息技術，著力推進內外部涉稅數據匯聚聯通、線上線下有機貫通，驅動稅務執法、服務、監管制度創新和業務變革，進一步優化組織體系和資源配置，加快推進智慧稅務建設。不斷完善稅務執法制度和機制，大力推行優質高效智能稅費服務，精準實施稅務監管，持續深化拓展稅收共治格局。

三、進一步深化預算制度改革，逐步建立現代預算制度

近年來，我國預算制度改革取得長足進展，全口徑預算、統籌財政資源、預算績效管理等概念已深入到預算管理的每一個領域，“預算一體化”和“數字財政”開局良好。未來要進一步深化預算制度改革，全面提高預算管理的法治化水平和資金績效。

（一）全面實施中期預算框架

中期預算框架與“功能財政”密切相關，前者是后者的實施載體。“十四五”時期，國內外環境更加復雜，經濟社會發展的任務更加繁重，財政政策需要更加積極有為。要通過全面實施中期預算框架，提高資金與項目的適配程度，促進財政與經濟的統籌協調。

（二）深化全面預算績效管理

近年來，我國在實施全面預算績效方面成效顯著，主要表現是績效評價的范圍不斷擴大，財政支出效益有所提升。“十四五”時期，建議在已經取得成績的基礎上，進一步深化全面預算績效管理。要提升績效評價的層次，從現在的項目評價為主擴展到對政策、部門進行評價，以從源頭上提升科學決策的水平，保證財政支出確有績效。要切實將績效評價的事后結果與事前的預算資金分配聯系起來，績效偏低或者多年沒有改善的，應當降低其預算。要加大績效評價結果的公開透明程度，將項目、政策乃至部門的績效評價結果向社會公開。

（三）進一步加強“四本預算”之間的有機銜接

“十四五”時期，要進一步理順“四本預算”之間的關系，形成既相互獨立、又有機銜接的管理體系。一般公共預算向社保預算補貼的資金要控制速度、防范風險，國有資本經營預算要加大向一般公共預算調入的力度，政府性基金預算與一般公共預算之間要豎立“防火墻”，切實防止債務對正常財政秩序的沖擊。

（四）發揮好預算穩定基金的調節作用

預算穩定基金是財政收支的調節池。“十四五”時期盡管壓力較大，但仍然要維護好這一機制。在財政收支壓力加大的時候，預算穩定基金往外要能調得出、頂得上，經濟形勢轉好、財政收入增加，預算穩定基金就要相應增加。

（五）進一步完善政府債務管理

要堅持債務管理的黃金法則。所謂債務管理的黃金法則，是指債務資金只能用于資本性項目的建設支出，而不可用于一般性財政開支?！笆奈濉睍r期，要做好政府債務可能進一步增加的思想準備。平衡發展與債務的關系，防止“一頭沉”。切實遵守黃金法則，保證債務資金只能用于資本性支出。要在政府性基金預算與一般公共預算之間建立“防火墻”，防止債務潮沖擊正常財政運行。做好全債務監管與預警，切實防止風險在某一時點、某些地區的過度集中。

四、深化政府間財政體制改革，建立現代財政體制

我國現行中央地方財政體制源于1994年的分稅制，其曾經對激發地方政府的經濟建設熱情、促進經濟增長起到了重要的作用，功不可沒。今后一個時期，要加快建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。

（一）劃清中央與地方之間的事權與支出責任

國防、外交、國家安全、司法等關系全國政令統一、維護統一市場、促進區域協調、確保國家各領域安全的重大事務等，均屬于中央政府事權，應由中央政府承擔相應的支出責任。那些需要在全國范圍內統一、但地方政府具有管理優勢的事權，如醫療、教育、養老等，以及跨區域重大項目的建設維護等，屬于中央與地方共同事權，應當分門別類確定各自的支出責任。凡是地域性強、外部性弱并主要與當地居民有關的事務，如各類地方公共產品和公共服務的提供等，則屬于地方事權，應當由地方政府承擔支出責任。目前，基本公共服務、交通基礎設施建設、應急管理等十幾個計劃的事權與支出責任方案已經出臺，這方面的改革已基本完成。

■風吹麥浪｜曹丕業/攝

（二）完善地方收入體系

結合我國國情，一個綜合的地方收入體系應當包括四個部分：一是中央給付部分（含稅收返還和轉移支付），目前稅收返還在地方財政收入中所占的比例已經不大，建議今后加強一般轉移支付制度的建設。二是地方稅，建議將那些稅基難于移動、產權明晰、有助于提高本地公共服務質量的稅種劃為地方稅。同時賦予地方政府必要的稅收立法權，允許地方政府在國家規定的幅度內自主決定本地地方稅的稅率。三是地方政府可在規定的范圍內收取少量的行政事業性收費與政府性基金，作為地方財政的一個補充。四是涉及到資本性支出需要的，要通過規范管理的債務資金與政府和社會資本合作（PPP）解決。

（三）優化完善轉移支付制度

市場經濟條件下，地方政府所獲得的轉移支付包括兩部分：一是上級政府為平衡區域財力差距而下達的一般轉移支付，二是上級要求下級承擔某一特定任務、實現某一特定政策所給予的專項轉移支付。結合國際經驗和我國的實際情況，建議今后繼續完善轉移支付制度，將一般轉移支付作為地方政府收入的主要來源，理順包括稅收返還、稅收分享、一般性轉移支付、專項轉移支付等地方財政收入，進一步完善轉移支付制度，將各地區之間的財力差距控制在適當范圍之內，促進全國范圍內的基本公共服務均等化。

（四）積極推進省以下財政體制改革

2022年6月，國務院辦公廳發布了《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，這表明我國財政體制已推進到省以下各級政府，建設現代財政制度取得新進展。從各方面情況看，推進省以下財政體制改革，各方共識度高、理論認識清楚、改革目標明確，相關制度框架、要解決的重點問題已經過深思熟慮。可以預計，此次省以下財政體制改革會在不太長的時間內完成，從而一舉啃下多年來財政改革的“硬骨頭”，將我國現代財政制度建設推上新的高度。