“十四五”時期養老產業發展研究

任國征 王瀟湘

第七次全國人口普查數據顯示，我國60歲及以上人口已達2.64億人。隨著我國老年人口數量增長，更需積極看待老齡社會，積極看待老年人和老年生活，大力發展老齡事業和銀發經濟。“十四五”規劃綱要專門設置“實施積極應對人口老齡化國家戰略”章節，指出要“完善養老服務體系”并作出具體部署。新時代新階段，推動老齡事業、老齡產業和銀發經濟高質量發展，必須加快健全社會保障體系、養老服務體系、健康支撐體系，建設具有民族特色、時代特征的適應時代發展需要的應對人口老齡化的體制機制。本文分析了我國當前養老產業的發展形勢、相關政策、未來發展路徑，提出發展建議。

一、我國當前養老產業發展形勢分析

我國養老產業可以分為養老地產、養老金融、養老服務、養老用品四大類。我國目前推行“9073”模式，即90%的老年人由家庭自我照顧，7%老人享受社區居家養老服務，3%享受機構養老服務，而我國的養老模式現狀是居家養老占市場份額96%、社區養老占3%、機構養老占1%，這意味著未來需要進一步擴大社區居家養老及機構養老市場份額。目前我國養老產業市場前景廣闊，預計在2022年養老市場規模或將突破10萬億元。

（一）養老地產發展現狀

養老地產是指以老年人為主要消費群體，由房地產開發企業或相關的社會機構推出的能夠滿足老年人日常飲食起居、身體照護和精神照護需要以及社會活動需要，為老年人的健康提供良好基礎設施保障，把房地產與健康醫療服務有效結合起來的一種房地產產品，如養老院、敬老院、老年公寓、護理院等等。我國養老地產行業發展存在區域發展不均衡、空置率過高、融資及投資運營成本高以及低檔和高檔養老機構兩極分化等問題。具體而言，我國養老地產項目大多集中于京津冀、長三角、珠三角、川渝四個經濟圈，養老地產項目集中在經濟發達地區造成了養老地產區域發展不平衡的問題。京津冀和長三角地區養老地產項目空置率大于40%，川渝地區空置率達47.5%，而養老地產項目空置率一般控制在15%-25%之間才能夠盈利，因此這一狀況造成了大部分養老地產項目的虧損。對于養老地產的融資，國內對資產證券化（ABS）和不動產投資信托基金（REITs）利用率不足，大部分養老地產項目仍舊受制于高價的土地以及招拍掛的主供應方式，這導致養老地產項目定價過高，從而造成融資成本和運營成本高的問題。當前，我國養老地產項目存在低端質量堪憂而高端收費過高，物美價廉的公共養老地產資源有限的矛盾。

（二）養老金融發展現狀

養老金融是指圍繞社會成員各種養老需求所進行的金融活動的總合，其涵蓋相關部門、金融機構、相關投資機構、相關企業及各類養老機構和組織等所進行的一切金融活動，根據服務對象的不同分為養老金金融、養老服務金融和養老產業金融。關于養老金，2020年社保基金投資收益率高達15.84%，其中委托投資資產占社保基金資產總額65.28%。養老服務金融方面，自2018年9月13日首只養老目標基金FOF成立至2021年9月6日，公募行業共成立養老目標基金130只。我國商業養老保險也進行了各種創新，構建出能夠滿足不同人群、不同需求的多元化商業養老保險產品。截至2020年底，反向抵押養老保險共有127戶家庭187位老人參保，保險公司已累計發放養老金1489萬元。而對于養老產業金融，當前主要是以政府和社會資本合作（PPP）、產業專項債、政府產業引導基金等政策性金融工具為主。

（三）養老服務發展現狀

面對當前人口老齡化程度不斷深化的現實問題，我國對于養老服務供給數量和質量都提出了更高的要求，我國當前主要的養老服務需求包括醫療服務需求、護理服務需求和家政服務需求。近幾年來我國養老服務機構及床位供給不斷擴大。截至2021年年底，全國各類養老機構和設施總數達到了35.8萬個，養老機構床位815.9萬張。但總體而言仍然存在并將長期存在養老服務供給不足及養老床位缺口較大的問題。

（四）養老用品發展現狀

養老用品主要包括保健食品、老年服飾、日用輔助用品、養老照護用品、康復訓練及健康促進輔具等多種產品。2019年12月，工業和信息化部等五部門聯合印發的《關于促進老年用品產業發展的指導意見》明確，到2025年老年用品產業總體規模超過5萬億元。根據國家社科基金《養老消費與養老產業發展研究》課題組的測算，預計到2050年我國老年用品市場規模將達100萬億元，占國內生產總值的33%。但目前，我國養老用品發展仍存在產品種類匱乏、有效供給不足的問題，且存在對高科技產品、無障礙設備、生活自助類產品的認識不足從而導致市場上該類產品較少。

二、養老產業相關政策分析

人口老齡化是“十四五”以至往后很長一段時期我國的基本國情。因此，為積極應對人口老齡化問題，推動養老體系的構建和完善，擴大養老服務的有效供給，提高養老服務的質量，促進養老產業的持續健康發展，多個關于大力支持養老產業發展的政策性文件相繼出臺，從多個方面提出了養老產業發展的具體目標。

（一）相關養老政策分析

2019年11月，中共中央、國務院印發《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》（以下簡稱《規劃》）。《規劃》明確“三步走”階段性目標：到2022年，積極應對人口老齡化的制度框架初步建立；到2035年，積極應對人口老齡化的制度安排更加科學有效；到本世紀中葉，與社會主義現代化強國相適應的應對人口老齡化制度安排成熟完備。《規劃》指明了我國老齡產業發展的總目標和總路線，提出健全以居家為基礎、社區為依托、機構充分發展、醫養有機結合的多層次養老服務體系，多渠道、多領域擴大適老產品和服務供給，提升產品和服務質量。

2019年9月，民政部印發《關于進一步擴大養老服務供給促進養老服務消費的實施意見》，對社區養老、農村養老、機構養老、專業人才培養、養老消費新業態、養老消費支付能力等多個方面提出了養老產業的發展目標。“十四五”規劃相關文件也提到關于養老產業的三個項目，分別是特殊困難家庭適老化改造、社區居家養老服務網絡建設和養老機構服務提升，確定發展目標（見表1）。

表1 “十四五”時期養老產業部分發展目標

2021年6月，國家發展改革委、民政部及國家衛健委聯合發布《“十四五”積極應對人口老齡化工程和托育建設實施方案》（以下簡稱《實施方案》），指出三點養老服務體系建設任務：一是建設連鎖化、標準化的社區居家養老服務網絡；二是新建或改建養老服務機構；三是擴大普惠性養老服務供給。其中，特別提出要實施普惠養老城企聯動專項行動，中央預算內投資重點支持“社區、醫養、旅居、培療轉型養老”四類項目。另外，《實施方案》中提出了“引進金融機構降低企業成本”的創新機制，方案中指出要引導金融機構對普惠養老企業和機構提供金融支持，鼓勵銀行、保險、基金等各類金融機構參與合作，充分發揮“投貸債租證”協同作用，對普惠養老專項行動提供多樣化金融服務，鼓勵針對性開展金融產品創新。

（二）各地養老產業發展目標

各省（自治區、直轄市）積極響應國家關于養老產業的政策方針，也根據當地實際情況，因地制宜地制定了“十四五”時期的養老產業發展的具體目標，部分內容摘錄匯總如表2所示。

表2 各省（自治區、直轄市）“十四五”時期養老產業發展目標

三、“十四五”規劃中的養老產業發展創新路徑

根據關于“十四五”時期養老產業前瞻性、規劃性政策文件的整理，進一步發現醫養結合、普惠養老和智慧養老是“十四五”時期養老產業以及養老金融發展的創新路徑，具體如下。

（一）醫養結合

“醫養結合”是把醫療資源與養老資源相結合，是一種有病治病、無病療養、養病和養生相結合的新型養老模式。醫養結合的養老模式就是要建立起“預防—治療—康復—護理—照料”的閉環式服務鏈，使老年人既能夠享受到降低和化解醫療風險層面的服務，也能夠享受到滿足生理心理需求層面的服務。對于居家養老模式，醫養結合更多采取醫護上門和使用居家養老智能產品等方式；對于社區養老模式，醫養結合主要是提供托養和康復理療；對于機構養老模式，則更多是機構增設醫療服務資源，轉型為醫養結合的服務機構。但當前醫養結合的發展存在三方面不足：一是在供給層面，醫養結合供給嚴重不足，特別是優質養老醫護人員的短缺；二是需求層面，老年人對于醫養結合養老服務購買力不足，且醫養服務報銷體系尚未完整構建起來；三是養老服務網絡基礎設施構建存在困難，可能造成重大數據泄露問題。

（二）普惠養老

國家關于“十四五”時期養老產業發展的政策性文件中多次提到要實施普惠養老城企聯動專項行動。普惠養老行動重點在于推動解決城市養老服務需求中買不到、買不起、買不好、買不安的四種問題。推動養老普惠金融發展的政策目標是激發社會資本參與養老服務積極性，推動養老產業高質量發展。到2022年，形成支持社會力量發展普惠養老的有效合作新模式。普惠養老重點支持的項目有：養老服務設施和帶護理型床位的日間照料中心，專業化養老服務機構，同時包含以上兩類內容的體系化養老服務項目建設，深入開展醫養結合。國家鼓勵發展養老普惠金融，支持銀行等金融機構開發養老金融產品，為符合條件的普惠養老服務項目提供優惠的利率貸款支持，推動實質性解決養老企業融資難的問題。

（三）智慧養老

智慧養老是通過開發運用智能硬件與軟件，利用大數據、云計算、互聯網、人工智能、5G等信息技術，推動養老服務產業向智能化、精準化、多樣化、個性化、品質化發展，為老人提供更加優質便捷的養老產品和服務，優化健康養老服務質量效率水平，滿足老年人多方面的生理和心理需求。預計2022年我國智慧養老產業規模將突破5萬億元。在“十四五”規劃中提到，發展銀發經濟，開發適老化技術和產品，培育智慧養老等新業態。積極推進“互聯網+養老”，加快智慧養老大數據云平臺聯網應用，讓老年人獲得“觸手可及”的服務保障。當前，智慧養老產業吸引了諸多企業和社會資本的逐步介入，互聯網企業利用人工智能、物聯網等前沿技術，開發出各類助老、適老的應用場景。傳統制造企業和大型險企以及一些醫療健康企業也涉足智慧健康養老領域，但當前智慧養老產業存在著產業集群尚未形成良性互動、利益合理分配的發展模式以及協同機制的問題，且智慧養老產品價格高昂使得大多數老年人無法享受。此外，現實中智慧養老產品的功能可能與老年群體實際需求契合度不高等多種問題都制約著智慧養老產業的發展。

四、“十四五”時期助力養老產業發展的建議

養老產業發展中存在資金不足的困境，而金融的資金融通功能能為養老產業尋找更多的融資渠道、更低的融資成本、更優的資金質量。要充分發揮金融對養老產業發展的支持作用，從此角度提出如下對策建議。

（一）完善養老金政策體系

完善二、三支柱的養老金稅收優惠政策，發揮金融行業對于養老金體系“第三支柱”的支持，繼續推動個稅遞延型商業養老保險以及反向住房抵押商業養老保險的試點。并且要培育積極的養老金投資理念，改革基本養老金的委托模式，放開年金制度的個人選擇權，從而提高風險承擔水平，加強養老金的保值增值能力。金融機構也應該根據客戶群體的細分化，設計不同的養老金金融產品，為客戶提供科學化和定制化的投資建議。社保基金是資本市場的“活水”，社保基金在近幾年一直在提升股票權益市場的投資比重，帶來較高的投資，促進市場的活躍度。因此，應推動建立穩定的全國社保基金注入補充機制，探索拓寬資金來源渠道，建立積累性養老金，進一步對資本市場起到“穩定器”的作用。

（二）加大養老地產的融資力度

吸引企業和社會資本對養老地產市場的投入，鼓勵房企、保險、醫療機構等強強聯合，布局養老地產產業，為養老地產項目發展提供資金支持。例如，中國人壽設立大養老產業投資基金，該基金專注于養老地產產業領域投資。另外，鼓勵利用不動產投資信托基金（REITs）、資產證券化（ABS）等重要融資手段來為我國養老地產企業提供大額、低廉的資金支持。

（三）提高養老金融服務水平

鼓勵商業銀行、保險行業、基金、證券公司等各類金融機構參與合作，充分發揮“投貸債租證”協同作用。鼓勵商業銀行為養老服務產業提供更加便捷和便宜的貸款支持，創新養老理財產品；支持養老目標基金的發行并不斷尋求更加適應國情的基金下滑曲線設計方案；推動保險業對“銀發經濟”價值的挖掘，針對養老產業中不同的需求設計適合的險種，為老年人提供更高品質養老金融服務。利用金融科技手段實現對養老服務金融的優化，創造更加精準化、科學化、個性化的金融產品，以大數據、云計算、區塊鏈等高新信息技術為基礎的金融科技能夠為金融產品的設計與研發提供更加動態化、深度化的研究。

（四）創新養老金融模式

利用融資租賃、養老產業債券等多種金融工具來推動養老地產和養老服務業的發展，并在此過程中對有關醫養結合的養老產業項目開啟金融綠色通道，促使保險公司完善長期護理險的設計與開發，為老年人提供醫養結合的養老金融服務；要推動普惠金融的發展，要創新養老金融產品，持續推動產品、渠道、服務的創新，鼓勵老年人住房反向抵押養老保險業務、鼓勵商業保險機構發展滿足長期養老需求的養老保障管理業務，支持銀行、信托等金融機構開發養老型理財產品、信托產品等養老金融產品；鼓勵銀行對智慧養老產業提供利率優惠，鼓勵利用融資租賃來解決智慧養老產業發展中的資金問題。