培育沈陽都市圈的發展基礎與戰略路徑

鄭國楠

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，“推進以人為核心的新型城鎮化”，明確要求“依托輻射帶動能力較強的中心城市，提高1小時通勤圈協同發展水平，培育發展一批同城化程度高的現代化都市圈。”此前，2019年2月，國家發展改革委印發《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》，提出我國將以促進中心城市與周邊城市（鎮）同城化發展為方向，以推動統一市場建設、基礎設施一體高效、公共服務共建共享、產業專業化分工協作、生態環境共保共治等為重點，培育發展一批現代化都市圈。沈陽都市圈位于遼寧省中部，地處東北亞的中心地帶，是東北經濟區的重要組成部分，發展基礎較好、潛力較大，在東北全面振興、全方位振興中具有重要的戰略地位。

一、都市圈是推動區域經濟發展的重要陣地

都市圈是以超大特大城市為核心，與周邊市縣緊密聯系協作形成的一種城鎮化空間形態，是我國城鎮化發展的最核心區域，是帶動城市群發展的先導區，是人口經濟密度最大的區域，是提升綜合國力的重要引擎，更是參與國際競爭的重要單元，是城市群發展的先導區和示范區，也是中心城市攜手周邊城市組團發展的重要方式。我國都市圈發展處于初步發展階段，一批現代化都市圈正在積極培育中，正逐步形成區域競爭新優勢，為城市群高質量發展、經濟轉型升級提供重要支撐。目前我國正在培育和發展一批都市圈，其中有起步較早、發展水平較高的深圳都市圈、廣州都市圈、南京都市圈等，有發展態勢良好、潛力較大的成長型都市圈，如成都都市圈、武漢都市圈、福州都市圈、沈陽都市圈、鄭州都市圈等，也有初步發育的培育型都市圈，如長春都市圈、呼和浩特都市圈、貴陽都市圈等。

都市圈是超大特大城市帶動周邊地區共同發展的主要陣地。像上海、北京、深圳等我國超大城市與國際大都市聯系密切，更有利于引領全球化，提高生產要素配置效率、拓展生產性經濟腹地、優化產學研知識網絡、重塑貿易分工產業鏈條、鞏固產業體系競爭力。更為重要的是，這些地區人才、產業、創新資源等鄰近溢出的趨勢均非常明顯。以上海都市圈為例，2010—2020年，都市圈核心圈的發明專利授權量占比從67%下降到45%左右，而外圍圈層的發明專利授權量占比逐步提升。都市圈內創新要素的集聚和在圈內的擴散溢出，促進都市圈創新網絡的形成，產業發展能力的提升，使都市圈不僅僅有創新的策源地，也有新興產業的孵化地和承載地。

二.沈陽都市圈發展的基礎優勢與不足

沈陽都市圈是東北老工業基地的重要承載地，自然資源、科技創新資源豐富，工業產業基礎好，但是與南京、成都、西安、濟南等都市圈相比，仍存在亟待補足的短板。

（一）工業基礎雄厚，但產業合作和專業化分工較弱

沈陽都市圈是我國建立最早、規模最大、門類齊全、配套完整的重要裝備制造業和原材料工業基地，在維護國家產業鏈供應鏈完整性等方面發揮著重要作用。從“一五計劃”開始，沈陽、撫順、鞍山等城市就被作為全國工業化的重點區域進行建設，成為我國“工業搖籃”。經過長期發展，都市圈內已形成以汽車、裝備制造、鋼鐵、石化、有色金屬、生物制藥、煤炭為主導的完整工業體系，近年來，高新技術產業和戰略性新興產業集群不斷壯大。但同時受經濟轉型遲緩、人口持續外流、資源枯竭等因素影響，加之都市圈內城市的支柱產業多為石化、鋼鐵、能源、裝備制造業，缺乏產業鏈上下游的協作配套，導致同質化競爭現象較突出。而南京、成都等發展較好的都市圈，已經初步形成“中心城區—郊區新城—毗鄰地區—重要節點城市”產業圈層分工體系。

（二）科創資源豐富，但創新成果本地轉化率低

沈陽是國家重要的區域創新中心，是我國最早建立現代科學技術體系的城市之一。東北大學、遼寧大學、中國醫科大學等一批國內外知名大學，產出科技成果較多。擁有一批高水平國家級創新平臺。沈陽材料科學國家研究中心前身是我國第一批研究類國家實驗室。科技人才資源豐富，2019年擁有兩院院士24名。但是都市圈內重大基礎研究平臺少、實力較弱，缺乏國家實驗室和重大科技基礎設施平臺。目前沈陽在國家實驗室和重大科技基礎設施布局方面還處于空白狀態。“雙一流”高校和學科相對較少，雖然在專利授權量、中科院研究所數量上在東北處于領先地位，但相比成都、武漢、西安、南京等城市的高校和基礎研究資源還有較大差距。科技成果就地轉化不暢。在沈高校、科研院所科研成果被江蘇、廣東、福建等東部沿海地區企業購買，在沈陽本地轉化率逐年降低（見表1）。科技人才流失問題顯現。近年來持續出現在沈高校、科研院所人才向東南沿海地區流動的現象。

表1 2020年沈陽都市圈與其他都市圈科技創新發展情況比較

（三）基礎設施建設加快，但互聯互通存短板

都市圈內基礎設施聯通水平較高，城際連接帶通道建設加快推進，形成了以高速鐵路、高速公路為骨架，國、省干線公路為補充，互聯互通的區域綜合立體交通網，以沈陽為中心直達撫順、本溪、鐵嶺、遼陽、鞍山的高標準快速通道基本形成，交通通達度高。都市圈內人口向中心城市沈陽的集聚趨勢明顯，來自鐵嶺、撫順的人口遷入、遷出量都占10%以上，來自遼陽、鞍山、本溪的遷移量都在5%—10%之間，來自阜新的遷移量在3%—5%之間。但都市圈城際交通網尚不完善，高鐵、普速鐵路和高等級公路聯運機制不健全，城際運輸通道功能不完善。都市圈高等級公路環線、市域（郊）鐵路、毗鄰地區公交線路對接等都有待加強。供水、供氣、供熱以及污水和垃圾處理等基礎設施建設缺乏統籌考慮。

（四）生態環境質量改善，共治共享尚待加強

沈陽都市圈人均綠地面積為31.93公頃/人，僅次于南京都市圈，遠高于鄭州、西安都市圈和長春、哈爾濱都市圈。近年來，都市圈各市圍繞遼河等流域治理、生態修復和保護、礦山修復和治理等開展了專項行動，都市圈內生態環境質量提升明顯。但與此同時，國土開發強度高，大量新城新區建設快速推進，導致土地利用較為粗放，規模效益未能充分發揮，土地閑置與后備建設用地不足問題并存。生態環境共保共治有待強化，缺乏一體化生態補償機制，各城市間特別是同流域上下游城市間未建立橫向生態補償。沈陽都市圈西北部屬于生態脆弱區，加之地形地貌原因，環境容量壓力大，大氣污染問題突出，流域下游水環境差。資源型、重化工型的產業多，“十三五”期間連續突破能源消耗“雙控”要求，污染物排放也難以完成預定減排目標，迫切要求沈陽都市圈在生態環境治理和形成綠色低碳生產生活方式方面率先示范。

（五）開放功能地位突出，經濟外向度待提高

都市圈內的中心城市沈陽是東北地區唯一集國家自主創新示范區和全面創新改革試驗區、自由貿易試驗區三大國家級平臺于一身的城市，具備全面融入新發展格局的獨特優勢。但與都市圈內城市進出口貿易規模相對偏小，2020年沈陽都市圈貨物進出口總額、當年實際利用外資金額分別僅為南京都市圈的22%和11%。沈陽都市圈外商投資不活躍，投資自由化、貿易便利化等制度創新突破不夠，以自由貿易區探索為方向的更高水平開放還有待進一步探索，開放平臺和通道帶動作用不強，相關開放措施有待落實。企業參與國際競爭能力較弱，“走出去”意識不夠，利用外資和對外投資規模偏小，服務貿易、工程承包、勞務合作發展明顯滯后。

（六）同城化發展的體制機制逐步完善，但關鍵環節尚待突破

沈陽都市圈內合作共識強，2008年開始，遼寧省就以沈陽為中心，帶動輻射周邊市縣，開展了沈陽經濟區建設，并建立了一體化發展推進機制，先后就產業發展、科技創新、金融、商貿物流、文化旅游、社會事業、環境保護等領域簽署了一系列合作協議。在統一戶口管理標準、整合區域文化旅游資源、生態環境共保聯治、共享農產品推廣平臺和區域創新平臺、共同舉辦展會和對外招商活動、共同推進沈陽港和中歐班列國際物流通道建設等領域協同推進，沈撫同城化、沈遼鞍一體化、沈本一體化發展取得積極成效。同時，設立了沈撫新區，其一直由省政府派出機構進行管理，積極探索交界地區經濟區與行政區適度分離改革探索。但都市圈行政壁壘尚未完全破除，區域內統一的市場和信用體系建設滯后，要素流通不暢。都市圈發展成本共擔、風險共承、利益共享等協作協商機制還未完全形成。

三、精準施力培育和發展沈陽都市圈的路徑

（一）提高產業創新協同水平

未來沈陽都市圈應著力建設區域創新中心，發揮沈陽科教資源優勢，優化區域創新布局和協同創新生態，深化科技體制改革和創新開放合作，著力提升區域協同創新能力，打造具有全國影響力的區域創新共同體。集中力量建設一流大學院所和學科專業，建設一批綜合性、高水平的國際化科技創新基地，支持開展多學科交叉探索研究。加強對煤炭、礦產資源采掘業的技術攻關，重點突破智能制造、先進材料、生物醫藥、航空航天裝備、汽車制造等領域關鍵核心技術。發揮龍頭企業支撐引領作用，強化各類創新主體的跨區域跨領域協作攻關，支持智能裝備、生物醫藥、新材料、新能源汽車等行業領軍企業牽頭建立產業技術創新聯盟。構建都市圈共性技術研發平臺，建立健全成果轉化項目資金共同投入、技術共同轉化、利益共同分享機制。探索在沈陽設立都市圈協同創新區，支持周邊城市在沈陽設立“創新飛地”，引導都市圈龍頭企業在沈陽設立實驗室、研發中心、技術中心。共同開展國際科技交流合作，加強中俄科技合作基地、沈陽啟迪科技園、中德（沈陽）高端裝備制造產業園等平臺建設，積極開展國際技術轉移服務。加強與“一帶一路”沿線國家和地區相關機構合作，共建研發機構，開展高水平聯合研究、技術轉移轉化、科技人員交流與培養等活動。

（二）構建生態環境共保共治的宜居大家園

未來要著重構建沈陽都市圈生態安全格局，構建都市圈城市與城市之間生態廊道，筑牢遼東山地丘陵生態屏障，構建遼河、渾河、太子河流域生態走廊，加強重點生態功能區建設。開展重要河流濕地保護，加強礦山治理與修復，提高自然生態災害防御能力，保護和恢復生物多樣性。注重治理環境污染，共同推動空氣質量改善，強化水污染共治與聯控，提升土壤污染協同防控和修復能力。協同推動生產和生活全面綠色轉型，推進資源節約利用，合作促進產業清潔循環發展，共同倡導綠色節約生活。

（三）深化與其他都市圈合作及對外開放

要深化都市圈內城市合作，建成高標準市場體系示范，初步構建起一體高效的基礎設施網絡，合力對接京津冀協同發展，加強與東北其他地區合作，鼓勵都市圈企業與全國其他重點戰略區域企業合作，共同開拓國際市場。打開產業協作配套、生態環境共保共治的協調發展新局面，形成聯動京津冀促進南北互動、帶動遼吉黑促進東北地區的全面振興、全方位振興的一體化強大增長極。緊抓區域全面經濟伙伴關系（RCEP）、中歐投資協定中歐投資協定（CAI）等簽訂的契機，率先在都市圈推動國際經貿規則、規制、管理、標準等制度型開放，共同促進要素市場一體化，完善多層次開放合作體系，建設更高水平開放型經濟新體制。深度融入國內國際雙循環，發揮沈陽都市圈鏈接東北亞等國際資源的戰略樞紐作用，協同企業深度融入全球產業鏈、價值鏈。

（四）完善互聯互通的基礎設施網絡

推動交通基礎設施互聯互通，加快構建形成以沈陽為核心的京津沈、京沈、沈大、沈哈、沈丹、沈蒙（通遼）、沈白七條綜合運輸大通道。編制沈陽現代化都市圈多層次軌道交通體系規劃，研究規劃市域（郊）鐵路沈陽至撫順段，優先利用現有鐵路區段開通市域（郊）列車。在充分論證的前提下，推動沈陽城市地鐵向鐵嶺、撫順等城市延伸。暢通城際間高速公路聯系，強化沈陽國際空港、國際陸港的中轉樞紐功能。提升鞍山、撫順、本溪、阜新、遼陽、鐵嶺等都市圈區域性綜合交通樞紐城市建設水平和協同服務能力，打造協調聯動、高效一體的綜合立體交通體系。推動無高鐵站縣（市）建設高鐵“無軌站”。推廣市際客運班線公交化運行，推行聯網售票一網通和交通一卡通。加快打通“斷頭路”“瓶頸路”。推動都市圈信息網絡互聯互通和資源共享，統籌部署物聯網、工業互聯網、衛星互聯網和城市感知網，超前布局建設一批物聯網、云計算、數據中心等設施與應用場景。加快推動國家工業互聯網大數據中心遼寧分中心、遼寧鋼鐵行業分中心等大數據中心建設。共建協同服務的城市大腦集群，共同打造智慧都市圈。

（五）堅持全面深化改革，堅決破除制約現代化都市圈一體化發展的體制機制障礙

共建協商合作、規劃協調、政策協同、社會治理新機制，共造要素自由流動與統一開放市場，推動高質量的一體化發展。健全規劃協調機制，強化都市圈規劃與遼寧省國土空間規劃、遼中南城市群規劃、沈陽經濟區一體化發展戰略規劃和各地級市城市規劃有機銜接。制定區域同城化空間發展指引，推動交通系統互聯互通，產業鏈條共榮互興、公共服務共建共享、文化旅游共商共策。構建都市圈互利共贏的利益分享機制，以產業發展、交通建設、生態保護等領域為重點，在遼寧省政府的統一協調下加快建立稅收分享、成本共擔機制。對于跨地區的公共服務等成本，在省內統籌的情況下，細化成本分市縣共擔。推動產業轉移、創新飛地等產業鏈、創新鏈跨區域布局的稅收共享、指標分算改革探索。新發展格局背景下，隨著RCEP簽署生效，東北亞區域經貿合作迎來共同繁榮發展新機遇；強大的國內經濟循環體系加快構建，擴大內需的有效制度逐步建立，超大規模的國內市場和強大的內生潛力前景可期，更為創新都市圈合作發展體制機制、破解都市圈產業合作中的突出問題提供了新契機。