“十四五”時期關于大城市教育高質量發展的思考

高兵 李靖

在越來越強調服務型城市、創新型城市的今天，教育的發展方向與產業結構、基礎設施、人力資源等方方面面緊密交織在一起，高質量的教育逐漸在城市的創新和再造中發揮重要作用。“十四五”時期是立足“兩個大局”謀劃未來五年發展藍圖的特殊歷史時期，它從兩個方面展現了特殊重要性。一是黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）中，第一次明確提出“建設高質量教育體系”，這是新時代教育發展的新任務；二是習近平總書記強調要開門問策、集思廣益，把加強頂層設計和堅持問計于民統一起來，構建并著力推進“雙循環”新發展格局，要求我們必須以推動高質量發展為主題，著力提升發展質量和效益。“十四五”時期，以北京、上海為代表的大城市陸續發布了“十四五”時期教育改革和發展規劃，從教育的“發展基礎”“面臨形勢”“發展思路”和“主要任務”等幾個方面全面統籌教育發展的各個方面，構建了適應形勢發展所需的教育高質量發展新格局。本文通過分析大城市教育高質量發展的方向和影響因素，進一步明確了教育高質量發展基本策略，為后發城市教育發展提供更好的決策支持。

一、科學判斷教育發展新階段

教育作為民生之基，是城市發展的重要外力之一，既能夠推動城市發展，又約束城市發展。過去一段時間所取得的成就影響著城市社會經濟的發展和人口分布，決定了城市未來發展所擁有的條件和資源稟賦，是未來五年城市發展的重要基礎，決定著新時期教育起步階段的發展勢頭。把教育發展的總體狀況通過量化的指標分解開來，可以在一定程度上揭示教育各子系統所達到的質量和數量。

“十三五”時期，我國各大城市立足區域經濟社會發展大局，緊緊圍繞辦好人民滿意教育，全面深化教育領域綜合改革，教育現代化發展站在了新的歷史起點上。從北京和上海教育事業發展與人力資源開發主要指標進展情況來看，教育普及與公平板塊、引領與服務力板塊、條件與保障力板塊始終在全國保持高水平運轉。兩地基礎教育階段毛入學率達到99%以上，殘疾兒童受教育權利得到進一步保障，高等教育規模不斷擴大，在全國高水平完成了普及教育發展的任務，基本建成了一支高素質專業化教師隊伍；教育質量與競爭力板塊在“十三五”末期成為重點打造領域；我國發達地區教育呈現規模與質量并重、開放與創新并舉的發展態勢，率先建成了較為完備的教育體系。“十三五”時期，教育主要從以下五個方面持續發力并取得顯著成效，為實現更高水平、更高質量發展奠定了堅實基礎。

（一）聚焦頂層設計，對重要領域和關鍵環節進行了全面部署

“十三五”時期以來，中央層級（中共中央辦公廳 國務院）發布了20多個與教育密切相關的意見、方案、綱要類文件，涉及各級各類教育、德智體美勞五育、教育督導與評價、營造良好教育環境等方面；教育部發布的文件所涉及的內容就更為細致，涉及高校學科專業建設、基礎教育教研工作、鄉村教師隊伍建設、校園足球等方面，從宏觀到中微觀實現了政策文件的全覆蓋，其中具有代表性的文件見表1。在2018年9月10日全國教育大會召開后，北京同年10月份在全國率先召開北京市教育大會，并在2019年9月出臺了以《首都教育現代化2035》《加快推進首都教育現代化實施方案（2018－2022年）》為統領的“4+N”系列政策文件，明確了面向未來的首都教育發展藍圖和落實機制。2019年3月，上海市召開教育大會，制定出臺了《上海教育現代化2035》《上海市面向2020年加快推進教育現代化實施方案》，明確了上海加快推進教育現代化的戰略布局和實施路徑。在全國教育大會精神的指引下，各地教育著力加強頂層設計，構建起了新時代地方教育改革和發展的“四梁八柱”，教育現代化全面推開、全面加速。

表1 “十三五”時期國家發布的教育類文件部分示例

（二）聚焦百姓關切，把滿足人民對更好教育的需求放在首位

教育始終堅持以“人民中心”為導向，從解決好人民群眾普遍關心的突出問題入手，不斷擴大供給側結構性改革，優化教育發展模式和發展生態。在基礎教育領域，著眼于擴大基礎教育優質資源覆蓋面，持續優化資源存量，做大優質資源增量，最大程度地解決人民群眾“上好學”的迫切需求。在職業教育領域，職業院校在保障畢業生充分就業的同時，積極開展中小學生職業體驗，加強分類指導，豐富面向企業職工、下崗職工、農民工、新型職業農民和社區居民等的職業培訓。在高等教育領域，堅持不懈做好畢業生就業和大學生創業工作，加強高校就業工作方案和就業困難群體“一生一策”工作督導，解決畢業生就業手續中的實際困難。用系統的思維打破單一的課程、資源、評價供給結構，很好地提升人民群眾、學生的實際教育獲得感、幸福感和安全感。

（三）聚焦社會需求，將教育現代化與城市可持續發展深度融合

在資源供給規模數量和布局結構上，與城市功能建設、人口分布、國家區域戰略的協調性有所增強。在資源供給品質上，以增加優質社會公共服務供給為切入點，全方位打通教育系統內外壁壘，促進各種教育資源深度整合，促進了教育資源供給更公平、結構更合理、質量更優、效率更高。橫向上，積極探索跨學科、職業領域、區域等多重邊界的更加廣泛、開放的教育合作組織、多種形式的教育共同體。縱向上，積極探索跨學段的幼小銜接、九年一貫制、十二年一貫制培養，完善優質高中招生名額分配，探索高中與大學教育銜接等；體制機制方面，積極探索職普融通、公民辦協同、中外合作辦學、招生考試改革等，全面啟動在線教育資源建設，積極探索線上線下資源融合。在資源供給內容和方式上，基礎教育與學生認知規律和生活環境的適切性有所增強；高等教育和職業教育服務經濟社會的能力不斷增強，緊密圍繞國家和城市發展重大戰略需求，不斷優化學科和專業結構，為城市的創新發展提供人才和智力的重要支撐。

（四）聚焦內涵發展，逐步深化辦學體制改革和育人機制改革

把社會主義核心價值觀融入教育教學全過程，著力構建德智體美勞全面培養的教育體系，拓寬綜合實踐渠道，強化綜合素質培養，完善綜合素質評價體系。進一步營造全社會尊師重教的濃厚氛圍，減輕中小學教師負擔，為教師安心、靜心、舒心從教創造更加良好環境；通過加強師范生培養、積極引才從教、構建“區管校聘”“交流輪崗”等機制提升教師隊伍活力，促進師資力量均衡配置。不斷優化課程體系，提升課堂教學品質，切實改進教與學的方式，促進教師角色向學習的組織者、指導者和促進者轉變，主動尋求現代信息技術與教育教學的融合創新，明顯提升了課堂教學效果。改革學生評價方式，進一步健全教育質量監測體系，評價的引導和激勵功能不斷強化。

二、系統分析教育發展新形勢

“十四五”時期是我國教育現代化水平顯著提升的關鍵期，是全面加速推進教育綜合改革“內部裝修”的重要時期。新的環境和形勢對教育服務能力和貢獻水平提出了新的時代要求。因此，要系統地分析教育發展所面臨的形勢和需求，從政治、經濟、科技、社會發展的角度，客觀分析國內外環境，探索教育體系內外的相互關系。總的來說，是“危中有機，穩中有進”。

（一）國際政治環境日趨復雜，教育政治功能和戰斗堡壘作用更為突出

當前和今后一個時期，國際政治環境嚴峻，世界發展的不穩定性不確定性明顯增強。一方面，要以黨的建設為統領，將堅持和加強黨對教育工作的全面領導放在突出位置，統一廣大師生和干部的思想認識，堅決維護各級各類學校的政治安全。另一方面，教育國際交流與合作的挑戰與機遇并存，受疫情與國際形勢影響，中國學生出國需求減少，對國內的中外合作辦學、國際化學校等國際教育需求可能進一步增長。我國發達地區教育具有引領示范作用，迫切需要充分發揮教育傳承、塑造和創新功能，牢牢把握為黨育人、為國育才的初心和使命，將紅色文化、與教育深度融合，全力服務國家發展大局建設。

（二）構建雙循環新發展格局，教育的人才服務和智力支撐作用更為突出

構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，就是以提升自主創新能力為主攻方向，以高水平對外開放為強大支撐，培育新形勢下我國參與國際合作和競爭新優勢。教育要在服務區域經濟社會發展方面發揮更大作用，要加快提升勞動力整體素質，為培養集聚大批拔尖創新人才、推進科技創新創造良好的環境，為區域經濟高質量發展提供更有力的支撐。與此同時，城市化進程加快給教育資源空間布局帶來巨大壓力，面對經濟長期增速放緩的趨勢，教育的發展性投入始終不足，形成了新的歷史欠賬問題，迫切要求提高教育經費使用效益，精準施策，全方位立體化推動教育體系創新發展，培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人。

（三）新一輪科技革命蓬勃興起，教育主動順應科技變化的緊迫感加重

以綠色、智能、泛在為特征的重大技術變革方興未艾，5G等新興產業將成為中國的“鍛長板”。新冠肺炎疫情的暴發催進了授課方式的改變，大數據、云計算、人工智能等新一代技術將廣泛運用到教育領域，未來線上教育的主動應用必定是革命性改變。數字教育資源的“新”“活”“近”的發展需求更加迫切，教育信息化平臺既要儲備充足而扎實的數字資源和信息技術，又要更新師生教育理念和信息技術素養、強化互聯網推進下的教育改革創新意識，進一步激發教育辦學活力。

（四）城市與教育深度融合發展，教育公共服務供給需更加公平、優質、高效

以擴大內需為戰略基點的內循環已成為國家工作重心，隨著優質教育資源地不斷擴大，人們對公平的要求更為迫切，教育內需的增加迫切要求教育供給服務水平提升，讓每個人都能接受更高公平、更有質量的教育。從外部需求來看，“全面二孩政策”帶來的基礎教育學位供需矛盾將在“十四五”期間集中體現，適齡人口的持續增加，讓教育普及指標持續提高成為難點。同時，要積極應對適齡人口規模快速增加、人口老齡化加速變化，調整教育資源配置，優化教育資源供給，探索普通教育家校融合、特殊教育醫教融合、老年教育教養融合的教育服務模式迫在眉睫。

從內部資源來看，教師隊伍呈現“灰犀牛”危機，干部教師隊伍的專業化能力和水平不足、老齡化問題日益凸顯，教師隊伍結構性缺編嚴重，有的地區青年教師居多，評定職稱問題突出，高端人才引進支持力度不夠。以上問題足以可見，制度建設的科學化和精細化有待深入推進，大城市要將優先發展教育作為城市經濟社會發展的重要先手棋，提升教育服務區域發展的支撐能力。面對教育發展新格局，迫切要求加強教育系統內外資源的融通，高標準落實教育優先發展戰略，讓百姓享有更多教育公共服務的紅利。

三、重點把握教育發展新思路

推動教育高質量發展是“十四五”時期我國教育改革和發展的時代主題與根本要求。構建高質量教育體系需要結合教育自身發展基礎和外部需求，進一步明確發展思路，調動各要素積極主動地參與教育改革發展并提出創造性解決方案。發展規律表明，缺乏自驅力的城市發展戰略落地實施較難，在后續發展中容易缺乏持續的動力從而迷失方向。《建議》提出，“十四五”時期經濟社會發展必須遵循的原則是：堅持黨的全面領導，堅持以人民為中心，堅持新發展理念，堅持深化改革開放，堅持系統觀念。這“五個堅持”，是黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央治國理政實踐經驗的升華，是我們黨對我國發展規律認識的進一步深化，也是第十四個五年規劃推動實現高質量發展的自驅力。“十四五”時期，大城市教育要結合《建議》基本原則，將以下思路作為教育高質量發展的自驅力。

（一）追趕與引領統一

總體來看，我國教育現代化發展水平已進入世界中上行列，義務教育普及程度達到世界高收入國家的平均水平。學前教育毛入園率達到83%以上，普惠性幼兒園覆蓋率達到76%，高等教育毛入學率超過50%，新增勞動力平均受教育年限達到了13.7年，城鄉義務教育差距持續縮小，受教育權利得到了更好的保障，特別是我國大城市的教育發展水平在全國處于引領地位。但是，與世界發達城市的教育發展水平相比，在一些精細化的教育衡量指標上我國大城市還處于追趕地位，比如教師學歷、教育投入、留學生情況等。大城市整體人口素質與城市未來發展定位還不充分不適應，教育發展基礎條件與未來城市發展的速度不匹配，同時，大城市對周邊區域的輻射帶動作用不強，仍然面臨著教育結構與質量統籌謀劃的問題。科學繪就大城市教育高質量發展的藍圖，可為全國區域協調發展和中小城市治理探索有益的經驗，也為世界貢獻中國智慧和中國方案。

（二）對標對表與彰顯特色統一

“十三五”時期，我國出臺了諸多教育類文件，其中對教育全面宏觀指導作用的是2019年初中共中央、國務院印發的《中國教育現代化2035》和中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《加快推進教育現代化實施方案（2018—2022年）》。“十四五”時期的發展是以問題為導向的發展，特點也越來越鮮明，它的總基調是“夯實基礎，聚焦發展，提高質量”，在發展中更加重視“新”和“實”。所謂的“新”就是規劃要總結新成績、適應新形勢、尋找新辦法；所謂“實”就是破解難題有實招、落實任務有抓手、有指標、推進項目有步驟。在對標對表文件的同時，城市也要凝練區域文化，充分挖掘城市的歷史文化，突出文化涵養的迫切性，密切結合城市發展的產業特色，打造具有明顯城市符號的特色教育，創建高標準、高水平、高質量、特色鮮明的城市教育品質和時代特點。

（三）突出政治站位與服務人民群眾統一

在教育實踐中牢牢堅持和把握住正確的政治路線，實現育人和育才的有效統一，才是最鮮明的中國特色教育。推進大城市教育現代化高質量發展，必須牢牢把握大城市在國家發展中的戰略定位，把教育放在服從和服務于國家建設的大局中。與此同時，必須不斷促進教育事業發展成果更多更公平惠及全體人民，以教育公平促進社會公平正義，努力讓每個人都享有受教育的機會，獲得發展自身、奉獻社會、造福人民的能力。

（四）常態化發展與非常態化發展統一

長期以來，隨著大城市經濟社會加速發展，城市郊區發展基礎薄弱問題進一步凸顯，特別是在市政基礎設施、公共服務等方面仍然存在大量短板和歷史欠賬，提升區域整體發展基礎、促進城鄉區域協同的任務還十分迫切。隨著經濟發展和市民收入水平不斷提高，廣大人民群眾對接受高質量教育、選擇個性化服務的需求日益強烈將成為教育發展的常態化要求。與此同時，當今社會發展的不確定性、高風險性不斷增加，后疫情時代“線上+線下”教育無縫切換和“云教學”或將成為一種非常態下的教育新常態，必須遵循教育規律，深入分析國家建設、城市發展和新一輪科技革命、產業變革對教育的新挑戰、新要求，努力把握未來教育改革發展新趨勢。秉持“上進但不冒進”的原則，超前謀劃城市教育現代化的發展目標和重點任務，以積極穩妥、內涵發展的總基調制定高質量發展策略。

四、創新教育高質量發展新路徑

新形勢下需要新擔當、呼喚新作為。新時代大城市教育從我國進入新發展階段大局出發，已經初步形成了黨的領導與教育發展相互統一、教育與經濟社會發展深度融合、教育與信息技術有機結合、教育體制內外資源相互促進的教育高質量發展新格局，歸納起來主要在以下五個方面實施了創新路徑。

（一）明確高質量教育體系的衡量標準

《建議》中明確了“建設高質量教育體系”的政策導向和重點要求。教育部也確定了四個重點方向：一是建設高質量教育體系必須堅持黨對教育工作的全面領導，二是建設高質量教育體系要健全學校家庭社會協同育人機制，三是建設高質量教育體系要在深化改革促進公平上邁開新步伐，四是建設高質量教育體系要對標服務全民的終身學習體系。在立足城市、引領全國、借鑒國際、接軌世界的背景上，建設高質量教育體系的標準是什么，如何設計高質量教育體系的指標群，是一項創新任務。從外部關系上，高質量教育體系既能夠得到城市經濟、科技、生態、文化和社會環境的支持，也能夠推進城市上述要素的發展。從內部關系看，教育的投入、醞釀、產出、交流和共享等重點環節能夠協同發展、良性互動的效果越明顯，那么教育的規范性、國際化和科學化水平就越高，說明黨和政府對教育工作的領導越有效。

（二）厘清新時代人才培養的基本要求

“培養什么人、怎樣培養人、為誰培養人”是教育的根本問題，“十四五”時期這一問題更加突出。黨的十八大以來，習近平總書記就教育改革發展提出了一系列論述，其中包括教育工作的“五人目標”，即凝聚人心、完善人格、開發人力、培育人才、造福人民。這一教育工作目標重點在六個方面形成了人才培養的基本模式，一是在堅定理想信念上下功夫，教育引導學生樹立共產主義遠大理想和中國特色社會主義共同理想，立志肩負起民族復興的時代重任。二是在厚植愛國主義情懷上下功夫，讓愛國主義精神在學生心中牢牢扎根，培養學生的愛國情懷。三是在加強品德修養上下功夫，踏踏實實修好品德，成為有大愛大德大情懷的人。四是在增長知識見識上下功夫，沿著求真理、悟道理、明事理的方向前進。五是在培養奮斗精神上下功夫，做到剛健有為、自強不息。六是在增強綜合素質上下功夫。教育引導學生培養綜合能力，培養創新思維。

（三）強化教育科研引領和智庫咨詢作用

隨著教育發展形勢的不確定性和教育問題的復雜性越來越突出，迫切需要發揮教育科研和教育智庫的決策咨詢作用。科研機構要著重研究高標準教育規律性問題，整合人才資源、資金資源、渠道資源，提出探索性方向和實驗方向，樹立標桿，對一系列重點、熱點、難點問題在全國乃至世界拿出具有示范引領作用的方案。在宏觀戰略問題上，圍繞國家和區域教育發展中的突出問題、關鍵問題、重大問題、戰略問題積極開展富有前瞻創新性、具有長遠戰略性、懷有區域特色性、兼具國際視野的高水平教育戰略研究。在中微觀層面，圍繞學校規劃、校園文化、課堂教學質量、教育資源共享等方面開展具有理論指導的實踐探索，充分發揮教育科研成果對教育決策的參與和咨詢服務作用，促進教育決策科學化、民主化。

（四）探尋貼近區域教育發展的特色模式

“十四五”時期各地都在聚焦高質量發展的核心訴求，力圖通過重點打造不同的教育模式加以實現，成為教育發展的新高地。比如，有的區域依然將優質均衡發展模式作為發展重點，努力縮小城鄉教育差異與校際之間的差異，深化學區制、集團化改革；有的區域打造科技引領的發展模式，重點建立并培養師生的數字思維，構建教育管理、教學、教育公共服務等新范式；有的區域強調評價驅動的發展模式，完善評價體系倒逼課堂教學改革；有的區域強調人才驅動的發展模式，優化教師資源配置，提升教師素質能力，提高教師地位待遇為基礎支撐，培養高素質專業化創新型教師隊伍；有的區域強調綠色平安發展模式，注重教育制度的精細化、個性化服務；有的區域強調開放系統的發展模式，著力打通校園內外、公辦民辦教育體制、教育系統內外和國內外的資源，實現共享共贏。總的來說，“十四五”時期主要在健全學校家庭社會共育體系、實現城鄉教育同步優質發展上、培養高素質專業化創新型教師隊伍上、教育信息化平臺建設上、創建更高水平的學習型城市先導區上有新突破，這些是決定高質量教育體系構建的精細力量。

（五）完善教育發展環境和協同治理能力

針對長期以來教育系統整體負擔過重的問題，迫切需要營造良好的教育發展環境，加強教育系統內外的協同治理。一方面，強調教育發展的活力。利用教育優勢吸引更多的資源和資本支持教育，把教育與區域發展定位鏈接起來，本土化推進學校特色發展，讓教育參與區域的發展；優化教育管理的人才結構，提高行政部門管理和服務教育的效率。另一方面，強調各要素協同。高標準落實教育優先發展，堅持在經濟社會發展規劃上優先安排教育、在財政資金投入上優先保障教育、在公共資源配置上優先滿足教育和人力資源開發需要。一體化助力區域協同發展，探索跨行政區劃的教育協同發展體制機制，推動大區域教育協同發展。全域化推動體系創新發展，深入推進體制機制創新，構建學校教育、家庭教育、社會教育相互溝通、大中小幼相互銜接、德智體美勞全面培養的育人體系；加大教育對外開放力度。強調“五育”協同發展，是對教育的整體性或完整性的倡導，致力于在貫通融合中實現“五育”并舉。協同發展或協同治理并不是在各要素上“做加法”而來的，而是在貫通融合中探索出行之有效的變革之路。

■漫游綠林｜朱靜/攝