西部地區學分銀行創新實踐比較研究

□張巖 唐智松

從《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》到《中國教育現代化2035》，我國有關教育事業全局性規劃或改革的重大政策文件，都明確提出建立或健全學分銀行制度。學分銀行制度作為一種與教育改革有關的政策話語，在我國教育改革與發展過程中不斷成熟和完善，學分銀行的政策內涵與實踐意義逐漸清晰。一般而言，在我國有關學分銀行的實踐或研究話語中，學分銀行制度與資歷框架制度、學習成果認證制度緊密相連，在滿足人民更加開放靈活的終身學習需求、促進各級各類教育與培訓學習成果貫通銜接、促進區域人力資源開發等方面的基礎性地位越來越明顯[1]。新時代西部地區發展不平衡不充分問題依然突出，與其他區域相比，學分銀行制度對促進西部地區學習型、技能型社會建設意義重大。

目前西部地區學分銀行建設取得了一定的進展和經驗，部分省市學分銀行根據區域經濟社會發展需要開展了一系列學分銀行建設創新實踐，基本形成了符合西部地區經濟社會發展的學分銀行建設運行模式。本研究主要通過案例分析和比較分析的方法，在對西部地區學分銀行相關文本（政策文件、業務文件等）分析的基礎上，考察西部地區各省（自治區、直轄市）學分銀行制度實踐運行情況，比較西部地區各省級學分銀行建設現狀，剖析學分銀行制度在西部地區運行樣態，總結西部地區學分銀行創新實踐案例和治理模式特點，提出西部地區學分銀行建設路徑優化策略，為構建中國特色學分銀行制度提供實踐樣本和經驗參照。

一、西部地區學分銀行建設現狀分析

本研究中，西部地區是指中華人民共和國國家統計局按照經濟區域劃分的西部地區，包括內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆12 個省（自治區、直轄市）；本研究中所涉及的東部、中部、東北地區，亦是按照經濟區域劃分[2]。西部地區學分銀行是指2010年國家推進國家教育體制改革試點以來，西部地區12 省（自治區、直轄市）啟動運行的國家開放大學學習成果認證分中心及在此基礎上建設運行的省級學分銀行。根據 《中國學分銀行建設進展調查報告（2021）》和本研究對西部地區學分銀行建設運行情況調查分析，已開展建設運行的省級學分銀行具有顯著代表性，本研究重點考察省級政府有關部門發文啟動建設的學分銀行，包括云南省學分銀行、四川省終身教育學分銀行、重慶市終身學習學分銀行、甘肅省終身教育學分銀行、寧夏終身教育學分銀行。

（一）西部地區學分銀行建設發展現狀

隨著國家教育體制改革試點不斷推進，開放大學辦學體系成為“學分銀行”的主要承建者和運行者，上海市、云南省等省級政府有關部門先后發文成立省級學分銀行，標志著學分銀行制度從國家層面、省級層面等不同層面啟動建設探索。截至2022年，國家開放大學在開大辦學體系基本完成學習成果認證分中心建設，上海市等16 個省（自治區、直轄市）先后發文成立省（自治區、直轄市）級學分銀行，基本形成了國家層面學分銀行與省級層面學分銀行建設同步探索、交叉建設現狀。

通過對西部地區12 省（自治區、直轄市）學分銀行建設運行現狀考察，發現12 省（自治區、直轄市）基本上啟動了學分銀行建設工作，西部地區學分銀行總體建設現狀與全國學分銀行建設現狀大體一致，即國開學習成果認證分中心（個別省市學分銀行或國開學習成果認證分中心實際承接了職業教育國家學分銀行在本區域的建設工作）和省級學分銀行建設同步建設、業務交叉并行。由于各地的社會經濟發展情況不一，各地學分銀行建設運行又呈現出不同特點。

新疆、西藏地區學分銀行建設運行情況與西部地區其他省（自治區、直轄市）相比，有一定的不同。由于新疆生產建設兵團特殊的管理體制，20世紀90年代起兵團開放大學享受相當于省級開放大學的權限和待遇，兵團開放大學與新疆開放大學同為國開學習成果認證分中心，依托開放大學開展相應業務[3-4]。從現有公開報道和文件中，未見國家開放大學西藏學院設置學習成果認證分中心或學分銀行建設運行的相關內容。

（二）西部地區學分銀行發展比較分析

對西部地區學分銀行發展比較分析主要是對西部地區已成立的省級學分銀行建設運行情況進行比較分析，即對云南省學分銀行、四川省終身教育學分銀行、重慶市終身學習學分銀行、甘肅省終身教育學分銀行、寧夏終身教育學分銀行成立依據、成立時間、功能定位、組織機構、運行機構職能歸屬等方面進行比較分析。

1.成立依據分析。5 家省級學分銀行由政府發文或批復成立，成立依據具體見表1。由表1可知，西部地區5 家省級學分銀行皆由省級教育行政部門發文成立或批復成立。這在一定程度上規定了學分銀行的建設運行主要在教育行政部門的職責范圍內開展。

表1 西部地區省級學分銀行成立依據

2.成立時間分析。西部地區5 家省級學分銀行成立時間見表2。由表2可知，西部地區學分銀行建設啟動時間與國家開放大學學分銀行啟動運行時間基本一致，各省市在推動國開學習成果認證分中心建設過程中，按照教育部、省（自治區、直轄市）教育工作相關規劃先行先試籌建省級學分銀行。西部地區12 省（自治區、直轄市）中，云南省、四川省、重慶市、甘肅省、寧夏回族自治區先后發文成立省級學分銀行，其中，2013年6月云南省教育廳發文成立云南省學分銀行，是西部地區最早啟動建設的省級學分銀行。此外，在對西部地區學分銀行建設運行調查中發現，西部地區其他未成立省級學分銀行的省（自治區）在積極籌建省級學分銀行，相關省級開放大學已向省（自治區）相關部門請示成立省級學分銀行。

表2 西部地區省級學分銀行成立時間

結合對西部地區學分銀行實際運行情況的考察，西部地區學分銀行啟動建設或醞釀建設時間與全國學分銀行制度落地實踐時間基本一致。其中，西部地區最早成立的云南省學分銀行僅晚于2012年成立的上海市終身教育學分銀行，這表明西部地區學分銀行啟動建設在全國處于領跑位置，同時也意味著西部地區在學分銀行建設運行實踐探索上有較大的時間跨度。較大的時間跨度為西部地區學分銀行服務區域經濟社會發展提供了實踐驗證和功能定位調整的時間周期。

需要說明的是，2012年陜西開放大學（原陜西廣播電視大學）牽頭成立了陜西高等繼續教育學分銀行，西安交通大學、西北大學等在陜高校通過簽署《高等繼續教育學分銀行院校公約》的形式加入陜西高等繼續教育學分銀行，形成了以繼續教育學習成果認證與轉換為主要業務的學分銀行院校聯盟，形式上陜西高等繼續教育學分銀行屬于聯盟性質的學分銀行，依據《陜西高等繼續教育學分銀行建設與運行管理辦法》《陜西高等繼續教育學分銀行院校公約》運行建設。

3.功能定位分析。西部地區5 家省級學分銀行功能定位見表3。由表3可知，西部地區5 家省級學分銀行的功能定位主要特點是面向區域學習者，以實現學習成果認證與轉換為核心業務。對比考察5 家學分銀行運行情況發現，5 家學分銀行圍繞功能定位，確定了職責分工，構建了組織架構，開展了個人終身學習檔案、服務體系、信息平臺、標準體系等建設工作。個人終身學習檔案、分中心或學分認證點、認證轉換標準等數量逐年增加，信息平臺迭代升級迅速，學習成果轉換方式多樣，學習成果運行場景不斷更新，基本形成了符合西部地區經濟社會發展特點的學分銀行運行樣態。

表3 西部地區省級學分銀行功能定位

比較西部地區5 家學分銀行建設運行現狀，雖然其功能定位確立了面向區域學習者，但大多數學分銀行主要局限于服務教育系統內部學習者群體，學習成果認證與轉換主要在教育系統內發生。重慶市終身學習學分銀行以構建學分銀行聯盟形式創新性地拓展了學習成果認證與轉換范圍，從高校拓展到行業企業、第三方機構（評價機構、研究機構等）等，在研學旅行、建筑、軌道交通等多個行業開展了學習成果認證與轉換探索實踐，豐富了西部地區學分銀行的運行樣態，具有顯著的代表性。

4.組織機構分析。西部地區5 家省級學分銀行組織機構見表4。由表4可知，西部地區5 家省級學分銀行由省級教育行政部門主辦、指導或主管，省級開放大學承擔了學分銀行的建設運行工作。比較5 家學分銀行建設運行管理方式發現，云南省學分銀行、重慶市終身學習學分銀行、寧夏終身教育學分銀行的成立文件明確了建立學分銀行管理委員會作為學分銀行的建設決策機構。委員會式管理有利于學分銀行建設運行過程中多元主體參與，并隨著學分銀行建設運行不斷深化而持續完善。在委員會式管理不斷完善的過程中，運行（建設）機構自身特點對學分銀行建設運行有重大影響。

表4 西部地區省級學分銀行組織機構

運行（建設）機構分析。西部地區5 家省級學分銀行運行（建設）機構是省級開放大學，這與全國已運行建設的省級學分銀行并無本質區別。在考察西部地區學分銀行運行機構特點時發現，西部地區省級學分銀行運行（建設）機構與東部、中部、東北地區相比，有一個顯著特點，即開放教育與高等職業教育融合性高。西部地區承擔省級學分銀行具體建設運行的5 所開放大學基本屬于“一套班子、兩塊牌子”的辦學模式，即在舉辦開放大學的同時舉辦了全日制高職院校。云南開放大學2009年已與云南國防工業職業技術學院合并辦學[5]；四川開放大學從2007年起接辦四川華新現代職業學院[6]；重慶開放大學2005年創辦了重慶工商職業學院[7]；寧夏開放大學2004年起與多所學校合并成立寧夏職業技術學院[8]；2021年初，蘭州航空工業職工大學改制為蘭州航空職業技術學院，隸屬于甘肅開放大學管理[9]。除甘肅省外，其他4 所開放大學在學分銀行獲批成立前已舉辦高等職業教育多年，具有豐富的全日制高等職業教育辦學經驗。雖然20世紀90年代末本世紀初省級廣播電視大學舉辦專科性質的職業學院這一政策窗口期對“開放教育與高等職業教育融合性高”這一特點有一定的遮蔽，但對比東部、中部、東北地區已成立的省級學分銀行，西部地區省級學分銀行這一特點具有顯著代表性，這為西部地區學分銀行治理模式創新發展提供了可能。

5.職能歸屬分析。開放大學是學分銀行的運行（建設）機構，建設運行過程中一般由開放大學某個職能部門承擔具體運行工作。隨著高等教育治理體系和治理能力現代化建設的不斷深入，正確理解和定位職能部門角色作用，對高校治理能力提升具有重要意義[10]。在全國范圍內考察開放大學承擔學分銀行運行具體工作職能歸屬時發現，由于開放大學所在區域經濟社會發展不同，學校階段性發展目標不一，在劃分學分銀行建設運行具體職能歸屬時，歸屬部門不一，西部地區也是如此。西部地區省級學分銀行職能歸屬情況見表5。

從表5可知，5 所開放大學對學分銀行職能管理部門設置方式為獨立設置或與其他職能管理部門合署設置。其中，重慶開放大學將學分銀行管理職能部門予以獨立設置，其余4 所開放大學將學分銀行管理職能與教務、遠程學習支持、信息化等職能管理部門合署設置。按照組織理論，組織缺陷對組織發展具有一定制約作用，5 家學分銀行不同的組織機構對學分銀行具體運行有不同的影響[11]。比較分析5 家學分銀行建設運行情況，獨立設置的學分銀行職能部門在推動學分銀行具體業務，如學分轉換、標準建設、平臺建設、服務體系等方面的推動力和執行力較為顯著；學分銀行與其他部門合署設置雖然在推動某方面具體業務上推動力更強，但在一定程度上削弱了對學分銀行整體建設運行工作的執行力。學分銀行管理職能無論是獨立設置還是合署設置，開放教育和高等職業教育融合度高的學分銀行運行機構（開放大學）具有更強的組織韌性，在推動區域學分銀行建設運行時能夠取得積極的長期效果[12]。

表5 西部地區省級學分銀行職能歸屬

通過對西部地區學分銀行建設現狀比較分析，并與全國學分銀行建設現狀對比發現，西部地區學分銀行建設啟動時間較早，具有較長的建設運行時間跨度；開放教育與高等職業教育融合度高的學分銀行運行機構，在推動學分銀行建設運行時組織韌性更強。這些特點為西部學分銀行創新實踐提供了基礎與可能。

二、西部地區學分銀行治理模式分析

在西部地區學分銀行建設發展現狀分析的基礎上，通過重點分析西部地區省級學分銀行運行機構特性，發現西部地區學分銀行建設主要采取高校試點探索、政府主導孵化的公共服務新型實踐模式。學分銀行制度作為推動學習型社會建設的一項制度安排，與傳統的行政管理模式相比，學分銀行建設更加注重發揮獨立的社會公共服務機構如開放大學、職業院校等的作用以實現政府“善治”目的。西部地區省級學分銀行運行機構的開放教育與高等職業教育融合度高，政府賦權運行機構與相關利益主體共同開展學習成果認證、積累與轉換，力求滿足各級各類學習者的終身學習需求，使西部地區省級學分銀行初步具備了低成本、高效率滿足公共需求的分散化治理模式特征。按照賈旻等提出的分散化治理分析框架，本研究從“治理理念”“治理結構”“運行機制”三個方面對西部地區省級學分銀行建設運行模式進行分析考察，剖析西部地區省級學分銀行建設運行模式特點，厘清西部地區省級學分銀行在建設運行中凸顯的分散化治理模式特征[13]。

（一）治理理念：服務全民終身學習

西部地區省級學分銀行成立時間不一，時間跨度從2013年到2021年，貫穿于國家教育體制改革試點等教育領域全面深化改革歷程。由于時間跨度較大，功能定位的具體表述略有不同，如云南省學分銀行、四川省終身教育學分銀行面向全省學習者建立學習成果認證、管理與服務體系；重慶市終身學習學分銀行以實現學歷教育之間、學歷教育與各類非學歷教育之間相互融通，滿足全體市民多樣性、個性化、多層次、高質量的終身學習需求為主要目標；寧夏終身教育學分銀行是全區終身教育體系的重要組成部分，是面向全體社會成員開展學習成果認證、積累和轉換的平臺。以上學分銀行功能定位雖表述略有差異，但基本都是以建立學習成果認證、積累和轉換制度為核心目標，遵循了“服務全民終身學習”這一基本理念。

“服務全民終身學習”理念是西部地區學分銀行相關利益主體共同的價值追求，共同的治理理念保證了西部地區學分銀行在推動學分銀行建設實踐時以服務人民群眾終身學習需求為中心。共同治理理念為政府在推動西部地區學分銀行建設時充分下放決策權和運行管理權提供了保證，增強了學分銀行建設運行機構（開放大學）的自主性，使高校、企業、行業等利益相關者的主體性進一步凸顯，有助于利益相關者在學分銀行建設中承擔相應責任。

（二）治理結構：分散合作

治理理念決定了治理結構，“服務全民終身學習”這一理念促進了政府統籌、以開放大學為中介的多元共治的學分銀行建設運行模式，凸顯了學分銀行利益相關者的多元化，為形成符合學分銀行建設運行相關者利益的治理結構提供了理念基礎。西部地區省級學分銀行一個基本的特點是，學分銀行由教育主管部門主辦，開放大學具體運行，從區域內高校逐步拓展到行業企業、第三方機構等多方共建，治理結構的分散合作特點隨著學分銀行建設運行不斷推進越來越明顯。

分散合作具有特定意義，有助于調和學分銀行建設運行過程中的利益分化，促進學分銀行治理結構扁平化。在對西部地區省級學分銀行治理結構考察時發現，分散合作主要體現在推動學分銀行建設運行過程中。其中，分散主要體現在承擔學分銀行建設工作任務及與任務相匹配的權力上，開放大學作為承擔學分銀行建設具體工作任務的代理機構，被賦予了與具體建設工作任務相匹配的權力；合作主要體現在政府、高校、行業企業、第三方機構等參與學分銀行建設的過程中，政府主管部門、開放大學等高校、行業企業等多元利益相關者根據學分銀行建設工作任務形成了制度化、常態化的協調合作關系。

（三）運行機制：多元參與

運行機制是治理結構的具體體現，多元參與是西部地區學分銀行扁平化治理結構的主要特征。通過對西部地區省級學分銀行的運行考察發現，多元參與的運行機制是對分散合作治理結構的具體回應，即教育行政部門或教育行政部門統籌設立的學分管理委員會負責學分銀行宏觀指導、統籌協調相關工作；開放大學負責學分銀行制度、標準、服務體系、平臺等推動學習成果認證、積累與轉換的具體工作；區域高校、行業企業、第三方機構等以聯盟形式或以學分銀行分中心方式加入學分銀行服務體系，確保區域高校、行業企業、第三方機構參與學分銀行制度、標準、服務體系、平臺等建設工作全過程。

三、西部地區學分銀行創新實踐典型案例分析

由于西部地區學分銀行建設實踐具有較大的時間跨度，西部地區學分銀行在推動學習成果認證、積累與轉換時，賦予了運行機構更充分的時間深入挖掘人民群眾終身學習需求，結合學分銀行制度特點結合具體場景開展創新應用。西部地區學分銀行分散化治理模式特點賦予了運行機構在開展學分銀行建設工作時具有更大的靈活性，使創新實踐更加貼近當地社會經濟發展需要，形成了一系列可推廣借鑒的創新實踐典型案例。

（一）基于資歷框架系統構建學分銀行制度和創新實踐應用模式

重慶市終身學習學分銀行探索了基于資歷框架的學分銀行制度系統構建和創新實踐應用模式，構建了以重慶職業教育與培訓資歷框架為核心的學分銀行制度，建設了以行業資歷等級標準為重點的標準體系，優化了基于新一代信息技術學分銀行信息平臺為中心的服務平臺。

重慶職業教育與培訓資歷框架促進了學歷教育和非學歷教育之間的融合，正規教育、非正規教育和非正式學習之間的融合，為多元化學習成果提供了溝通與銜接的基礎標準，是學分銀行各項制度制定、各類工作項目開展的根本基礎。基于職業教育與培訓資歷框架，重慶市終身學習學分銀行先后立項建設了16 項行業資歷等級標準，實現了近3萬人次的學歷教育學習成果與非學歷教育學習成果轉換，在高等院校、職業院校、行業企業建設了80 余個分中心。重慶市終身學習學分銀行采用新一代信息技術，先后開發了職業能力大數據分析平臺、職教人才培養和社會需求匹配大數據平臺和學分銀行信息平臺等系列平臺，通過“Web 端+移動端”多端接入，實現了學分存儲、認證與轉換等業務實時辦理。同時，基于學習者的學習成果，按照資歷框架等級標準使用大數據分析技術引導學校專業課程建設與產業需求融合，不斷優化技能供給，促進人職匹配。

（二）基于高職擴招豐富學分銀行應用場景

寧夏終身教育學分銀行探索了高職擴招人員學習成果認證轉換運行機制，通過建設高職擴招學銀網、建立擴招人員個人學習賬戶、研制學習成果認證轉換標準和人才培訓方案、搭建寧夏高職擴招學習成果互認聯盟等具體措施，形成了寧夏高職擴招院校“平臺+資源+標準”三統一的教學管理新模式[14]。

寧夏終身教育學分銀行按照寧夏擴招相關工作要求，建立高職擴招人群個人學習賬號和學習成果檔案，通過水平測試等方式進行學歷教育學分認定，實現非學歷教育學習成果與學歷教育學習成果學分認證轉換。聯盟院校依托高職擴招學銀網等平臺，采取“直播+回放+資源+答疑+考評”方式，開展網上分時段靈活教學，網絡教學過程“省、校、院”三級時時查控，學生所修課程學分自動存入學分銀行。寧夏“學分銀行助力高職擴招”2020年被教育部評為全國高職擴招典型案例[15]。

（三）基于鄉村人才培養培訓拓展學分銀行應用路徑

云南省學分銀行開展了鄉村人才學習成果轉換試點，依托云南省鄉村人才培養培訓系列項目開展終身學習檔案建設，開展非學歷教育學習成果與學歷教育學習成果認證轉換，服務云南經濟社會發展及人力資源開發。

云南省學分銀行鄉村人才學習成果轉換試點主要圍繞滇西地區“農村青年創業人才培養計劃”和云南省“村干部能力素質提升和學歷水平提升行動計劃”開展。“農村青年創業人才培養計劃”按照教育部、云南省政府共同推進滇西教育改革和發展相關計劃要求，云南開放大學、云南農業大學、西南林業大學、云南工商學院4 所本科院校相互合作，充分發揮各自教育資源優勢，共同組織實施，在4所本科院校中實現了20 余門課程、3000 多人次的學歷課程學分互認。“村干部能力素質提升和學歷水平提升行動計劃”由云南省委組織部、省教育廳、財政廳、人社廳、農業廳與云南開放大學共同實施，以促進云南省村（社）干部素質與學歷的全面提升為主要目標。云南省學分銀行針對村（社）干部學員的知識結構與學習特點，對其培訓課程、工作表彰、工作經歷等學習成果開展認證、轉換工作。截至2021年9月，“村干部能力素質和學歷水平提升”項目培訓課程學習成果認證轉換為學歷教育課程學分3 萬多人次。

（四）比較分析

從全國學分銀行制度落地實踐過程中比較發現，各地學分銀行在探索服務全民終身學習中積累了運行實踐的基本經驗，圍繞學習成果認定與轉換開展了學習成果存儲、認定與轉換的具體實踐。由于各省市社會經濟發展不一，各地學分銀行運行建設階段不一、學分銀行運行機構所處的環境不一，部分學分銀行建設基本經驗和具體工作實踐雖豐富了學分銀行制度落地實踐的具體樣態，但可推廣性值得進一步挖掘。學分銀行制度作為我國終身教育制度的重要內容，“服務全民終身學習”從理念到實踐，需要從社會經濟發展迫切需求中創新實踐模式、豐富應用場景、拓展應用路徑。

重慶、寧夏、云南3 家省級學分銀行創新實踐典型案例具有一定的代表性和可推廣性，重慶市終身學習學分銀行基于資歷框架的學分銀行制度系統構建和創新實踐為構建具有中國特色的學分銀行制度提供了實踐案例；寧夏終身教育學分銀行以高職擴招為切入點，將高職擴招人員的先前學習成果按照一定的標準予以認定，轉換為高職學歷學分，拓展了復合型技術技能人才成長通道；云南省學分銀行依托鄉村人才培訓項目，推動鄉村人才非學歷學習成果與學歷教育學習成果認證轉換，深化了學分互認的具體路徑，以人才振興推動鄉村振興。三個地區的創新實踐案例在學分銀行運行機制、學分轉換應用場景上豐富了學分銀行制度創新實踐方式，有效減少了學習者重復學習，豐富了學分銀行服務全民終身學習的實現方式。

四、西部地區學分銀行建設路徑優化策略

綜上分析，西部地區學分銀行建設總體上呈現出建設運行時間跨度大、各省市發展不一、運行機構組織韌性強、創新實踐方式多樣、分散化治理特征明顯等特點。部分學分銀行如重慶市、云南省、寧夏、四川省等省級學分銀行圍繞“服務全民終身學習”理念在推動學習成果認證、積累和轉換具體應用上呈現出強烈的地方特色，在構建中國特色學分銀行制度的先試先行實踐中取得了一定經驗和成果，豐富了學分銀行建設運行模式和治理模式。然而，西部地區學分銀行建設中存在功能定位不清、認證轉換標準不一、區域協同不夠等問題，這似乎與全國范圍內學分銀行面臨的問題一致。西部地區發展不平衡不充分問題依然突出，西部地區學習成果更為復雜多元，中、低學歷群體更為龐大，解決學分銀行功能定位、認證轉換標準、區域協同等問題比其他區域更加急迫，這需要在西部地區學分銀行創新實踐的基礎上對相關問題予以澄清、優化。

（一）重構學分銀行功能定位

厘清學分銀行功能定位，需要對人們有關學分銀行的直觀印象褪魅，需要不斷從我國學分銀行廣泛的建設實踐和應用場景中重新審視與學分銀行有關的政策話語體系，清楚勾勒中國特色學分銀行制度的基本面貌，科學重構學分銀行功能定位。

學分銀行相關政策話語最早在推動學分制改革的教學管理制度中出現，從那時起學分銀行與教學管理制度相聯系的觀念印刻在公眾認知中[16]。加之學分銀行這一概念本身就是“舶來品”，國外實踐運行方式不一，如澳大利亞等國家的“框架+認證”模式、韓國等國家的“認證+學分銀行”模式、日本等國家的“協議+認證”模式，不同研究者和實踐者對學分銀行制度認識不一，各地區學習成果認證轉換需求不一，建設運行模式不一，在一定程度上加劇了人們對學分銀行制度認識的混亂。

隨著我國人口紅利逐漸消退，推動教育高質量發展、贏取教育紅利為推動經濟持續增長提供了可能。構建服務全民的終身學習體系成為我國教育高質量發展的戰略任務，建立健全學分銀行制度這項任務不再局限于職業教育或成人教育領域，也不再是開放大學辦學體系的內部工作，而是健全服務全民終身學習體系的一項重要制度。由此可以得出，學分銀行制度應是一項公共服務制度，學分銀行運行機構應是一個獨立的公共服務機構，這在一定程度上與我國開放大學綜合改革目標“使國家開放大學成為我國終身教育的主要平臺……成為服務全民終身學習的重要力量和技能社會的有力支撐。”相呼應[17]。學分銀行制度建設運行采取分散化治理模式，符合我國國家治理體系和治理能力現代化建設實際，開放大學作為建設運行學分銀行制度的代理機構或中介機構，行使的是政府賦予的相應權力。明確學分銀行作為公共服務機構這一功能定位，對推動學分銀行建設具有重要意義，有助于推動西部地區學分銀行創新發展。

（二）共建共享學習成果轉換標準

過去10年，無論是“框架+認證”模式、“認證+學分銀行”模式還是“協議+認證”模式幾乎在我國不同地區不同類型的學分銀行建設實踐中都有借鑒參照，成效不一，學分銀行建設總體推進緩慢。近10年來隨著我國教育改革不斷深化和學分銀行建設實踐不斷深入，人們對學分銀行的作用、內涵和發展目標認識不斷清晰，推動學分銀行建設實踐的路徑方式不也斷明確。我國作為學習大國，人口群體資歷水平不一、學習成果多元復雜，照搬以上三種模式指導我國學分銀行建設運行實踐存在“水土不服”的風險，學分銀行建設實踐推進緩慢似乎也佐證了這一點。我們需要根據我國具體實際，參照國際經驗和國內先行先試積累的經驗，構建并實踐具有中國特色的學分銀行制度，即“框架+認證+學分銀行”模式，具體指資歷框架標準、學習成果認證、學分銀行相結合的模式[18]。基于此，西部地區推進學分銀行建設，實現區域內學習成果認證轉換，應共建共享轉換標準，主要包括共建共享資歷框架等級標準和終身學習數據標準。

共建資歷框架等級標準。資歷框架是各類學習成果登記和標準的頂層設計，是學分銀行中學分要求的母標準。目前，我國部分省市（如重慶市）開展了資歷框架研制和建設工作，形成了以“知識、技能、能力、態度和價值觀”為主要維度的資歷框架等級標準。結合重慶市等資歷框架建設經驗和先期成果，西部地區各省市可根據區域經濟社會發展需要和教育發展水平共建區域性資歷框架，為多元化學習成果提供溝通與銜接的基礎標準。在此基礎上，明確學分計算標準，確保學習成果可等價轉換，開發行業資歷等級標準，推動人才培養和人才要求精準對接。

共享終身學習數據標準。學分銀行信息平臺是學習者終身學習檔案和實現學習成果認證與轉換的主要載體，目前西部地區12 個省（自治區、直轄市）中重慶市、云南省、寧夏、四川省等都搭建了省級學分銀行信息平臺，如若實現區域內學習成果認證與轉換，學習成果數據標準應統一。基于此，西部地區學分銀行應逐步完善終身學習檔案數據標準，逐步統一各類學習成果數據標準，如學歷教育、非學歷教育學習成果、非正式學習等數據標準，形成區域內認可的終身學習數據標準。

（三）確立區域共同愿景

分散式治理模式賦予了學分銀行運行機構推動學分銀行建設的相應權力，但使其在推動符合地區特色學分銀行創新實踐的同時，存在落入“自我封閉”窠臼的可能風險。實現西部地區學習成果認證、積累與轉換，共建共享學習成果轉換標準，需要確立區域共同愿景，建立一個突破地域限制、有共同信念價值和規范的關系共同體。

建設共同體，需要西部地區學分銀行共同整合平臺、資源，共同組建管理機構和團隊，共同制定規章制度，充分利用現代信息技術，推動互聯互通、共建共享，為西部地區全體社會成員提供一站式、智能化、個性化學習成果服務。目前重慶開放大學依托成渝地區雙城經濟圈學分銀行牽頭籌建了西部地區資歷框架和學分互認共同體，隨著共同體建設的不斷推進，會逐步實現西部地區普通教育、職業教育、繼續教育融合發展，不斷推進學歷教育與非學歷教育相互融通、技能與專業相互融通，促進高素質人力資源開發。

（四）打破人才成長通道壁壘

人力資源開發及其充分利用對社會和經濟發展有重要意義。如何打破各級各類教育和培訓之間、學歷教育與非學歷教育之間、教育的人才培養與行業企業用人要求之間的壁壘，促進各級各類教育和培訓體系相互銜接，促進正規教育、非正規教育、非正式學習的融通，促進開放靈活的多元化和多場所學習，減少重復學習，促進終身學習，暢通人才成長通道，對促進我國人力資源開發尤其是促進西部地區人力資源開發、推動西部地區經濟社會發展具有重要意義。

西部地區人口數量多，但大多數省份15 歲及以上人口的平均受教育年限低于全國平均水平[19]。提升西部地區人力資源開發水平，應不斷推進西部地區教育高質量發展水平。西部地區學分銀行應發揮學分銀行制度優勢，促進學歷教育與非正規教育和非正式學習成果認證的融通與貫通，推動彈性學制和完全學分制改革，逐步打破人才成長通道壁壘，暢通人才成長通道。

(五)促進區域學習成果互認

近年來，我國區域間人口流動活躍，西部地區勞動年齡人口向中東部地區、大中城市流動趨勢基本沒變。按照國家“十四五”規劃目標，到2025年，我國勞動年齡人口平均受教育年限力爭提高到11.3年，然而2021年我國勞動年齡人口平均受教育年限為10.9年[20]。目前我國新增勞動力平均受教育年限已處于較高水平，勞動年齡人口平均受教育水平提升基本由已進入勞動力市場的社會成員的水平決定。要不斷提升高中水平及以下勞動力市場社會成員的平均受教育水平，需要重點關注這一人群學校后階段的成人學習。由于現行體制機制障礙，目前區域間學習成果認證還未建立共同認可的認證標準。

西部地區學分銀行應基于西部地區資歷框架和學分互認共同體，與粵港澳大灣區、長三角地區、京津冀地區等地區學分銀行密切合作，基于社會成員工作場所學習共建學習成果認證標準，推動職業教育、繼續教育、職業培訓等各類學習成果互認，實現社會成員跨區域、跨省份學習，保障社會成員在不同工作場所學習的便利性，提升學習成果使用效率，為提升勞動力市場社會成員平均受教育水平提供有效支撐。

五、結語

作為我國學分銀行制度落地實踐過程中的重要組成部分，西部地區學分銀行結合區域經濟社會發展需要，形成了具有一定的可推廣性的建設經驗和具體實踐，為構建中國特色的學分銀行制度積累了一定的經驗。這不代表西部地區學分銀行超越了“西部地區發展不平衡不充分問題突出” 所帶來的局限，與我國東部地區相比，西部地區學分銀行在推動學習成果認證、積累與轉換過程中面臨的具體問題更加復雜，需要不斷參照國內外學分銀行建設有益經驗，持續優化學分銀行治理理念，創新學分銀行實踐模式。通過重構學分銀行功能定位、共建共享學習成果轉換標準、確立區域共同愿景、打破人才成長通道壁壘、促進區域學習成果互認。實現西部地區學分銀行創新發展是一個長期的過程，這個過程將會為西部地區社會成員提供一個更加開放靈活高質量的終身學習制度和環境，持續推動西部地區學習型、技能型社會建設，為中國特色的學分銀行制度創新實踐提供有益參考。