健全宏觀調控制度體系的雙重邏輯及實現路徑

文/龐明川 寧賦憲

（龐明川系東北財經大學經濟與社會發展研究院研究員，寧賦憲系東北財經大學投資工程管理學院博士生；摘自《中國經濟問題》2022年第1期）

學術界自20世紀80年代就開始探討的宏觀調控制度內涵與當今語境下的宏觀調控制度存在較大差距，但十九屆四中全會之前的正式文件中從未出現過宏觀調控制度與宏觀調控制度體系這一類術語，因此健全宏觀調控制度體系面臨著來自理論與實踐兩個方面的巨大挑戰。有鑒于此，本文嘗試系統地探討為什么要健全宏觀調控制度體系以及如何健全宏觀調控制度體系等問題。

健全宏觀調控制度體系的必然邏輯

從表面上看，健全宏觀調控制度體系戰略任務的提出顯得很突兀，實則不然，在新時代提出健全宏觀調控制度體系有著自身發展的必然邏輯。

第一，健全宏觀調控制度體系是構建中國特色社會主義經濟制度體系的重要內容。十九屆四中全會審議并通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，不僅在第五部分“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系”中重點提到了健全中國宏觀調控制度體系的內容，而且第一次明確指出中國特色社會主義制度是由根本制度、基本制度和重要制度構成的科學制度體系。

第二，健全宏觀調控制度體系是應對新時代所面臨的各種風險和挑戰的重要抓手。宏觀調控雖然可以通過總量調控應對經濟下行或衰退、結構性調控應對結構性矛盾與深層次的體制機制問題，通過發揮宏觀政策的外溢效應、構建國際宏觀經濟政策協調機制來解決外部經濟問題，但是當經濟運行同時面臨上述多方面的問題和困難時，單方面的宏觀調控措施與宏觀調控制度就顯得無能為力了，而需要發揮宏觀調控制度體系的作用予以綜合應對。

第三，健全宏觀調控制度體系是新時代創新與完善宏觀調控的必然選擇。十九大報告提出中國的經濟發展已經進入一個新時期，如何運用宏觀調控手段確定發展思路、制定經濟政策以適應新階段的經濟發展特征變得尤為重要。顯然，過去慣常使用的單兵突進式的創新已明顯不適應新時代發展需要，而健全宏觀調控制度體系不僅符合新時代宏觀管理的要求，而且是宏觀調控自身創新發展的必然選擇。

建立與完善宏觀調控制度

要健全宏觀調控制度體系，首先需要建立與完善宏觀調控制度；要建立與完善宏觀調控制度，又涉及對宏觀調控制度的理解以及宏觀調控制度的來源和形成問題。

（一）宏觀調控制度的起源與形成邏輯

1.宏觀調控制度的內涵與特點

在資本主義制度下，西方國家的宏觀調控主要著眼于解決市場失靈，依靠總量調控的方式對經濟運行進行調控；在社會主義制度下，中國特色的宏觀調控既包括西方市場經濟國家宏觀調控的一般性，又具有社會主義的性質，是宏觀調控與社會主義基本經濟制度的有機結合。因此，“中國特色的宏觀調控=社會主義基本經濟制度+宏觀調控”，這與“社會主義市場經濟體制=社會主義基本制度+市場經濟”在邏輯上是一致的。因此，中國特色宏觀調控體系的建立是社會主義基本經濟制度與宏觀調控工具的有機結合，宏觀調控制度應兼具中國社會主義的特殊制度性質與一般宏觀調控的特點。在此基礎上建立的宏觀調控制度才是符合中國特殊國情特點的宏觀調控制度。

2.宏觀調控制度的形成機制

按照制度起源理論的解釋，無論是馬克思經濟學還是制度經濟學和演化經濟學，都承認制度的起源一般是從“人為構建”和“自發演進”兩條不同路徑進行的。宏觀調控制度的系統構建既要基于歷史的演進，又要基于時代特征與未來發展趨勢進行主動設計與謀劃。具體的形成機制與構建邏輯是：一方面，要在長期實踐的基礎上對那些經過實踐檢驗被證明行之有效的經驗加以提煉和固化，從而形成相應的制度；另一方面，要根據新時代宏觀調控的特征與未來發展進行主動的理性設計，對于那些未能在實踐經驗中得到反映而宏觀調控實踐發展所必須的制度進行補充，從而形成宏觀調控制度的系統性構建。

（二）宏觀調控制度的建立與完善

1.從宏觀調控經驗與特色中提煉宏觀調控制度

按照宏觀調控制度的形成機理，根據中國宏觀調控的經驗與特色，可以提煉出以下宏觀調控制度：

第一，宏觀調控的領導制度，即堅持黨對經濟工作的集中統一領導制度，這是宏觀調控的根本制度，在宏觀調控中起著決定性作用。表現為在宏觀調控中發揮總攬全局、協調各方的核心作用，通過統籌與協調來把握方向、提供指導、決策支持與綜合協調等。

第二，就宏觀調控本身來說，可以從宏觀調控經驗中分別提煉出宏觀調控的監測預警制度、決策制度、執行制度等主體性制度。在這些制度中，還進一步包含了一系列重要制度。在監測預警制度中，可以提煉出宏觀調控的監測預警機制，包括傳統的分析預測技術與當代大數據云計算和人工智能的新技術。在決策制度中，由于宏觀調控的決策是在黨的集中統一領導下由中央財經委員會直接負責執行的，因而可以從決策方式中提煉出宏觀調控的頂層設計制度、民主決策制度；從決策內容中，可以提煉出總量調控與結構性調控相結合的機制。在執行制度中，由于在政策協調方面還存在諸多不足，因而尚不足以提煉為制度，需要進行人為構建。

第三，從創新與完善宏觀調控與轉變經濟發展方式、體制改革、保障和改善民生相結合的經驗中，還可以分別提煉出宏觀調控與轉變經濟發展方式相結合、宏觀調控與體制改革相結合、宏觀調控與保障和改善民生相結合的機制，并以此為創新與完善宏觀調控的基礎和保障。

2.需要人為構建的宏觀調控制度

按照科學的宏觀調控要求，結合新時代宏觀調控的特征及未來發展趨勢，本文認為還應該主動設計的宏觀調控制度包括：（1）執行過程中的政策協調制度，包括部際協調、央地協調與國內外協調；（2）評估制度，包括自我評估與第三方評估相結合；（3）監督審計制度，對宏觀調控全過程實施全方位的監督與審計，這里的監督制度可細分為黨內監督、人大政協監督與第三方監督等，審計制度則應選擇具有專業資質的第三方進行獨立審計；（4）保障制度，包括物資保障、行政保障與法制保障等；（5）反饋制度，即將宏觀調控全過程中的各個階段與環節的情況反饋到宏觀調控的領導與決策環節，從而進行有針對性的矯正或者強化。

宏觀調控制度體系的基本框架

在歷史邏輯與理性設計相結合的基礎上建立起宏觀調控制度之后，就可以在準確把握宏觀調控制度體系內涵與特點的同時，嘗試構建中國特色的宏觀調控制度體系。

（一）宏觀調控制度體系的內涵與特點

一個科學的制度體系應具有科學性、實踐性與開放性三大特征。所謂科學性，是指制度體系必須具備系統完備、結構合理和協調配套等特性。所謂實踐性，是指制度體系必須與實踐相結合并能夠經受實踐的檢驗，科學的制度體系必須能有效地解決實踐問題，這樣才能推動社會實踐向前發展。所謂開放性，是指任何科學的制度體系都不是一成不變的，根據馬克思主義唯物辯證法的基本要求，任何事物都是隨著客觀事物的發展變化而變化的。

（二）宏觀調控制度體系的構建

按照上述科學制度體系的要求，在對不同的宏觀調控制度在宏觀調控全過程中的次序、地位和作用進行系統分析的基礎上，可以構建出以下“1+6+1”框架的宏觀調控制度體系：

第一層次：宏觀調控的根本制度。黨的領導是宏觀調控的根本制度，在宏觀調控制度體系中居于絕對核心地位。

第二層次：宏觀調控的主體制度。具體包括宏觀調控的監測預警制度、決策制度、執行制度、評估制度、監督審計制度、保障制度等六大制度。這是按照宏觀調控全過程中各宏觀調控制度的先后次序和內部聯系來進行構建的。

第三層次和第四層次：由宏觀調控六大主體制度所派生出來的制度。具體地說，監測預警制度派生出第三層次的傳統分析預測技術與大數據云計算方法兩種機制；決策制度派生出第三層次的決策方式選擇與確定決策內容兩個方面，其中，決策方式選擇又派生出第四層次的頂層設計制度與民主決策制度；確定決策內容又派生出第四層次的確定調控目標與選擇政策工具兩個方面；執行制度派生出第三層次的政策協調制度與政策運用制度，其中政策協調制度又派生出第四層次的部際協調制度、央地協調制度與國內國際協調制度；政策運用制度又派生出第四層次的國家重大發展戰略和中長期經濟社會發展規劃制度、就業產業投資消費等政策協同發力機制、財政政策與貨幣政策作用機制，其中財政政策與貨幣政策作用機制可以直接通過預算制度與現代中央銀行制度來替代；評估制度派生出第三層次的部門自我評估與第三方評估的機制；監督審計制度派生出第三層次的黨內監督審計與人大政協監督審計機制；保障制度派生出第三層次的物資保障制度、行政保障制度與法制保障制度。

第五層次：宏觀調控反饋制度。

上述五個層次的宏觀調控制度共同組成中國特色的宏觀調控制度體系，可以簡單區分為三個板塊：第一板塊是第一層次的居于統領地位的宏觀調控領導制度；第二板塊是宏觀調控的六大主體制度，包括第二、第三和第四層次的各項制度；第三板塊是第五層次的宏觀調控反饋制度。這樣，通過三個板塊五個層次不同宏觀調控制度的有機組合，就構成了中國特色宏觀調控制度體系的基本框架。

（三）宏觀調控制度體系基本框架的特征

上述宏觀調控制度體系的基本框架具有以下三個方面的特點：一是符合科學制度體系的要求，具有科學性、實踐性與開放性等特點；二是第二層次的六大主體性制度覆蓋了宏觀調控的全過程，為宏觀調控的運行提供了基本的制度保障；三是上述“1+6+1”基本框架中的宏觀調控制度需要完善和補充，具體表現為不僅缺乏一些主體性制度，一些已具備的主體性制度也還需要進一步健全。

健全宏觀調控制度體系的實現路徑

健全宏觀調控制度體系是一項系統工程，也是一項長期戰略任務，必須統籌全局、謀劃長遠，既要做好頂層設計和整體規劃，也要注重實踐創造與功能協調，并通過中央政府這一決策參與者與制度實施者將二者有機結合起來，最終形成系統完備、科學規范、運行有效的宏觀調控制度體系，從而為政府的宏觀經濟治理提供一套完備、穩定、管用的制度體系。

（一）充分發揮黨對經濟工作集中統一領導的頂層設計作用

黨對經濟工作的領導主要體現在兩個方面。一是在領導方式上實行集中統一領導。從組織形式上又分為兩種主要形式：（1）設立專門的決策和議事協調機構，即中央財經委員會；（2）通過專門的會議形式對經濟工作進行討論并做出相關的決策。二是在作用方式上注重發揮總攬全局、協調各方的作用，即著眼于經濟社會發展的全局，把方向、謀大局、定政策、促改革，集中精力重點解決全局性、戰略性、前瞻性問題，做好頂層設計、總體布局和統籌協調、整體推進。

（二）高度重視宏觀調控的實踐創新經驗

中國的宏觀調控之所以形成了顯著區別于西方宏觀調控的鮮明特色，一條重要經驗就是堅持獨立自主，不盲從西方理論，在持續推進馬克思社會再生產理論中國化的進程中不斷創新和完善中國特色的宏觀調控。在這一過程中，不僅形成了自己的理論特色和實踐特色，而且為豐富和發展宏觀調控理論貢獻了中國智慧和中國方案。在健全宏觀調控制度體系的實現路徑中，除充分發揮黨的領導的頂層設計作用之外，還必須高度重視與吸收宏觀調控的實踐創新經驗，并將這些經驗加以總結與提煉為宏觀調控制度，將此作為宏觀調控制度體系的重要組成部分。

（三）正確認識政府在健全宏觀調控制度體系中的特殊地位和作用

在健全宏觀調控制度體系的過程中，政府（這里指中央政府）具有十分獨特的地位和作用。首先，政府是宏觀調控的主體。自十六大首次將經濟調節作為政府的首要職能以來，無論是十七屆二中全會審議通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》、十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，還是十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，經濟調節（也就是通常使用的宏觀調控）都是政府三大或五大職能中的首要職能。其次，政府是宏觀調控制度體系的構建者與執行者。中央政府不僅直接參與宏觀調控的監測預警、決策、執行、評估、監督審計與保障等全過程，而且政府直接參與宏觀調控制度體系的頂層設計與系統構建，并負責宏觀調控制度體系的具體執行與落實。最后，政府是將宏觀調控的制度優勢轉化為經濟治理效能的實施主體。健全宏觀調控制度體系的目的是為了將宏觀調控的制度優勢轉化為經濟治理效能，從而有效提升政府的宏觀經濟治理能力。