小浪底北岸灌區工程PPP項目實踐探索

王華

（河南省豫北水利工程管理局，河南 新鄉 453002）

0 引言

水利屬于國民經濟命脈，是城鄉居民安全與工業、農業生產保障，是社會、國民經濟持續發展基礎。水利項目一直受黨和國家重視，但是隨著水利行業迅速發展，水利項目建設需求量不斷提升，采用傳統融資模式、建設管理模式難以滿足社會需求，因此需要加強對PPP模式的應用。

1 工程概括

該工程為國務院確定172項供水節水重大項目，為河南省首批采用PPP模式省管水利工程之一。此工程項目包括沁陽市、孟州市、溫縣、濟源、武陟縣，控制面積為624 km2。引水水源是小浪底水庫，為大Ⅱ型灌區，灌溉設計面積為3.04萬hm2，補源面積為1.33萬hm2，項目布置灌溉渠系為32條，長度325 km。項目建設之后，打造河南黃河北岸清水走廊，提升區域水資源的配置能力，開展灌溉、減少地下水開采，改善區域用水緊缺方面發揮重要作用。

2 小浪底北岸灌區工程PPP模式應用可行性與必要性

PPP模式指的是政府和社會資本間，為提供公共設施與服務所建設的“風險共擔、利益共享、合作共贏”合作機制。應用PPP 模式施工建設滿足政策精神與省委、省政府戰略部署，能夠有效減輕財政壓力，減小債務風險，開辟新融資渠道。

2.1 PPP模式應用可行性

首先，PPP模式法律上、政策上可行。20世紀90年代以來，中國便頒布基礎設施融資投資政策，為項目建設應用PPP模式奠定法律基礎。社會資本具有雄厚的投資意愿和實力。當前隨著綜合國力和經濟發展，民營經濟逐漸壯大。根據相關統計，自1998—2008年，民營經濟投資比例由13%增加至25%，在基礎設施建設項目中民營資本具有極高熱情。另外，小浪底北岸灌區項目正式投入運營后可以提供穩定現金流，有效吸引社會資本。工程政府部門支出財政能夠承受，此項目生命周期中，每一年省級財政支出約占河南省公共支出10%，符合相關論證要求。對行業的平衡性結果、省級財政支出評估結果進行分析，小浪底北岸灌區項目PPP運營時政府部門支出財政能夠承受。

項目PPP模式的應用能夠借鑒相關經驗，水利工程作為應用PPP 模式建設典型領域。當前階段隨著大量引水工程PPP模式示范項目正式投入建設施工，河南省新蔡縣聯通項目、治理賈魯河等項目實施，逐漸形成較為成熟的經驗。

2.2 PPP模式應用必要性

采取PPP模式能夠開辟新融資渠道，減小政府部門財政壓力，強化管理效率和質量。小浪底北岸灌區項目工程量、投資體量均較大，項目施工難以管理，如果采取傳統的采購模式，省級財政部門需要投入20 億元財政資金，主管部門需配置大量管理人員。而采取PPP 模式，只需投入3.60 億元，主管部門不需要設立單獨的管理部門，只需要履行監督管理職責。另外，采取PPP模式能夠提升項目建設和運營效率，減少資金投入。此項目引進社會資本，由資本方擔任項目投資、運營和建設，防止片面強調控制某環節成本，采取自我施壓、創新方式對設計方案進行優化，減少項目投資，對資源科學配置，對風險合理分配，確保由項目建設期至運營期成本最低，實現資本方、政府方共贏。PPP 模式能夠對項目風險加以管控，采取PPP 模式，政府部門主要負責前期的規劃、設計，維護與提升公共利益，將項目風險降到最低。資本方則主要承擔工程融資、投資、建設與運營風險，確保雙方保持一致的目的，減小項目風險。

3 PPP模式在小浪底北岸灌區工程運作方式

工程分為兩期開展，一期由濟源組織實施，投資為4.94億元，在2012 年正式開工建設，納入PPP 工程，二期屬于新建項目，投資約26.75億元，在2019年正式開工建設，建設周期為32個月。合同年限33 a，一期建設期為1 a，維護期為32 a，二期建設期為3 a，維護期為30 a。工程所采用回報機制是缺口補缺。運營前期的達產率比較低時，所產生收益難以保證企業正常運營，此時省級政府在達產率較低時提供項目缺口補助，補助年限9 a，對工程補貼后工程收益水平為PPP 工程收益正常水平。工程使用人員付費收入為農業灌溉、城市供水、鄉鎮供水補水。水價由政府定價，企業不具有定價權。

4 小浪底北岸灌區PPP模式應用風險管理

因為項目投資金額較大，同時存在影響因素比較多，參與方多，合作周期比較長，造成風險源頭比較多，存在較為復雜的風險危害，應當分類識別，對風險規避對策有效研究。

4.1 風險識別

對同類項目的經驗進行挖掘借鑒，能夠按照各類風險嚴重程度、發生概率，判斷小浪底北岸灌區項目存在風險，該工程風險包括政策、法律、建設、運營、移交、宏觀經濟以及其他相關風險。

4.2 風險分配

省級政府負責項目內容所產生風險由政府部門承擔。企業在運營、建設時具有優勢，所以，項目質量、施工安全、技術、工程管理等風險以及企業原因所產生的經營管理、進度延誤、水質、移交前后質量風險由企業承擔。在項目建設中存在的不可抗風險則由資本方和政府部門共同承擔。

5 PPP模式在小浪底北岸灌區工程監管和績效考核作用

5.1 工程監管

PPP項目開展過程中科學、合理的項目監管為成功重要舉措，小浪底北岸灌區工程建設過程中對企業進行三方面監管：首先，省級水利廳和其他相關廳局對建設企業和機構進行行政監管；其次，項目建設機構監管項目企業，政府部門委派監事、董事對企業內部決策進行監督管控；最后，應用介入權、中期評估、績效考核聯動機制加以監督管理。項目建設中實施機構在投資、質量、建設進度、環保、安全方面履行管理、監督職能，保證項目有序開展，高效運作，實現資本方、政府以及社會共贏。

5.2 績效考核

在小浪底北岸灌區工程開展過程中為確保PPP 模式的有效應用需要構建科學、全面、系統的考核制度，實現公共服務質量提升，防止出現政府固化支出責任，該工程構建較為完善的生命周期績效考核模式，包括工程建設期、維護運營期和移交考核。資本方按照考核結果取得合理的回報。對于建設期的績效考工程中，驗收工程屬于開展可用性支付前提，但支付的金額按照合同約定開展。工程建設時，水利項目管理局根據合同約定對工程建設安全、綜合管理、工程進度、工程質量、環境保護、技術創新以及進度控制進行考核。若考核結果不達標則按照不同的情況對建設企業罰款，考核標準為：考核得分不少于85分為合格，若考核得分低于85分則進行罰款，處罰金額為3 000萬元 （1－考核得分/85）。另外，考核得分低于60分為不合格。若一次評價為不合格，則建設單位需要遞交說明，針對存在問題進行整改，第二次評價考核仍然不合格，則實施機構能夠單方面解除合同，建設單位承擔造成經濟損失。

運營期間的考核。在工程運營階段對基礎、組織、安全、運行、經濟等管理內容考核，考核周期為半年，考核小組按照績效指標影響程度對權重分數合理分配。考核結果采取扣款制，建設單位扣款金額為（當年的運維服務費+可用性的服務費）（1－當年的運維考核系數）?？己讼禂禈藴嗜缦卤?所示。

表1 工程運營考核系數表

移交期的績效考核。在工程移交期包括對資產質量、管理、可用等以及權力移交合規合法進行考核，按照考核分數，由政府部門對資本方退還履約保函不同比例。

6 總結

小浪底北岸灌區工程對PPP模式的應用屬于典型案例，該工程項目建設期間對于PPP 模式的應用為其他同類項目的開展提供大量經驗。但水利項目工程多工程量較大、施工建設周期較長，期間所投入的資金較大，技術復雜，因此水利項目工程施工建設期間對于PPP模式的應用需要結合實際情況，構建開創性管理框架，構建完善風險管控制度，實現資本方積極性、主動性的充分發揮，有效激發水利設施施工建設行業活力。