水利水電工程建設征地移民安置研究

黃文學

（廣東源利工程監理有限公司，廣東 陽江 529500）

0 引言

水利水電工程的移民安置，由于其特殊的存在意義，多年來受到各級政府與主管單位的關注。項目實踐中，主管單位通常會設置專業移民機構，并將其放于和項目建設本身相同的地位，使得移民安置具備法律保障的同時，也能獲得組織助力。

1 水利水電工程征地相關問題討論

1.1 征地范圍

在水利項目建設中，根據地塊原本的用途，確認淹沒洪水標準。具體參數標準見表1，該標準結果是結合淹沒地塊作用以及工程調節水平、運行形式，從經濟性、安全性的角度考量后的結果。建設征地具體包含淹沒影響區以及樞紐項目建設區。其中，前者是指低于正常蓄水位，以及達到蓄水位且被洪水回水、船行波等發生暫時性淹沒，還有由于水庫蓄水出現滑坡、坍塌等的區域。而回水末端的確認，基于同頻率的自然洪水對應水面線，超出其0.3m 以內，通常能夠水平延伸到和自然水面相交。后者需注重地質條件、移民安置以及水工等各類因素，確認征地區域，盡量避免占用耕地。

表1 工程淹沒地塊的洪水標準（部分）

1.2 實物調查

實物調查主要涉及鄉村、城鎮以及工業經營者、專業工程等。在水利水電建設工程的征地中，實物調查根據實際推進階段，選擇適宜的調查方式。具體而言，可行性報告期間，運用抽樣調查以及全面調查；項目初步設計，通過全方位的現場調查，獲取實物規模與質量；工程建議書，使用抽樣調查。另外，項目各個階段的調查結果精度要求略有不同，在調查方法確定的情況下，選取調查數量和抽樣調查數目比值，就是調查精度[1]。具體的精度標準見表2。

表2 實物調查精度標準（部分）

2 水利水電項目建設征地移民安置方案

縱觀廣東省數十年來水利水電項目中的移民安置，大多選擇“后靠”與“集體外遷”的模式，也有少數選擇部分居民移居到城鎮，由農轉非。

第一種是“后靠”，該種安置形式能夠控制一次性成本規模，并符合居民對故土的特殊感情，動員難度低，而且還能繼續開展原本的生產活動，并能縮短移民周期。但同時，此種安置模式的弊端也比較明顯，即：分散部署，各類配套設施布置難度大。比如，廣東新豐江水電項目，就采取“后靠”的安置方式，當時搬遷居民達到5 萬余人，耗費巨大資源。但依然存在基礎設施滯后，人文素養與整體成長后勁不足等遺留問題。最終省政府僅能再度投入巨額資金，連續三年分批外遷到專門的開發區。

第二種是“集中外遷”，該類安置模式的應用率較高，其優劣勢主要根據項目條件確認。其一，安置區域面積大，基礎設施條件良好以及容易達成良好。在此種安置條件下，移民沒有帶來明顯的負面影響。二是安置區域面積小，基礎設施條件差，建設也要投入較多資源，最終效果與“后靠”安置無太大差異[2]。

單一移民安置方法受限較多，所以在移民安置中，需要根據征地項目的具體狀況，確認移民去向。比如，廣東飛來峽項目，本身占地與淹沒區域達到2600hm2，剩余耕地面積超過700hm2。項目開發前，當地居民有半數左右青年外出工作，并是主要的經濟來源。該項目最終選擇：寄托于城鎮，就近與集中安置的方案。

3 水利水電工程建設征地移民安置的監理工作

3.1 監理概述

建設項目中的監理工作，涉及多個環節，比如設計監理、施工監理以及本文主要討論的移民安置監理等。如今，建設監理依舊傾向于項目施工環節，在設計階段的精力投入量并不大，還需繼續完善、優化。設計監理和項目監理的相同之處在于，二者均是由工程法人委托，依照合同完成對有關活動的監管作業，維護項目業主的利益。不同之處在于，監理面向目標有差異。設計應當屬于知識行業領域，實際產出的規模與品質均很難實現物化。并且知識產出的品質，屬于相對的存在，衡量標準有加大彈性。但項目監理是根據合同以及設計資料對施工作業加以監理，數量以及質量均可以被量化，而且還具有明確的要求。我國水利水電的主體項目中，有部分工程涉及設計監理。項目有關的部分管理人員，依然認識到設計監理的價值[3]。

國內水利水電工程的征地移民安置，由政府負責，實行分級管理，并有業主參加。而移民綜合監理和普通的項目建設監理對比，差異具體反映在“移民”與“工程”方面，具體表現在3 個方面。首先，工作對象。工程監理面向承包商，利用招投標，得到項目的施工資格，根據合同明確任務范圍與法律責任。相應的工程監理就是依照合同進行，對承包方起到規范行為的作用。而移民監理則是執行移民安置的當地政府與有關部門，實際監理內容與責任不存在合同協議“牽絆”，再加上移民安置本身的復雜性，令其約束力偏低。其次，監理內容。淺層上來講，工程監理與移民安置監理均屬于真實的“項目”，但前者一般建筑實體，作業流程及品質標準均有詳細的參考對象，人為擾動問題不大。而水利水電項目移民，具備明顯的社會性與不可控性。實踐中可能會由于規劃深度有限、移民個人的不確定性等問題，導致規劃變更增多。最后，監理內涵差異。項目監理工作是對某項工程的建設進度、品質、資金實施管理，所有工序均需經過監理確認。而移民監理負責資金應用、整體質量等的監控工作，具體是移民搬遷安置期間，有無根據設定規劃開展，是否滿足預期，通常不會影響到水利建設，但也有對施工進度及品質等進行核查及監管的需要。

3.2 移民監理價值

首先，水利水電項目的移民安置是一項龐大任務，依托于監理形成監督機制，能避免安置期間部分管理問題，這也為移民安置工作的推進與落實品質、專項資金使用等提供保障。其次，監理是移民安置的現實需求。監理在征地移民安置中，處于重要位置，監理人員憑借自身的專業度與職業優勢，可以站在相對客觀的角度，分析及評估結果。實踐中，有諸多環節都要經過監理方的確認，比如年度方案與資金撥付、移民項目、安置過程的行動方案變更、階段性檢查等，都要由監理方給出工作報告及意見。再次，通過有效的監理，有利于了解移民安置過程。監理人員可安置項目場地，收集一手材料，可以比較準確地掌握工程進度、建設品質與專項資金投入等狀況，梳理獲取的信息，及時報告給委托方，針對發現的問題加以分析，給出調整意見。最后，移民安置期間需要利用監理工作進行全面協調。比如，安置項目建設方的工作計劃調整以及新增事項時，如果沒有按照設定變更程序，隨意調整方案，容易造成實際投資量增加。

3.3 主要監理內容

（1）設計。配合工程設計方、地區政府、業主，專業化界定事物指標是否存在錯漏。結合現實狀況，對執行方、設計方提出的相關變更申請，評估其合理性，并給出調整建議。

（2）實施。包含的內容較多，分別來講，實施進度的監理，按照項目施工的進度要求以及移民安置可行性，審核執行方制定的進度方案、階段性規劃與監督計劃，確認管控進度的目標以及落實方案，監理進行中，可據此判斷進度狀態。另外，還敦促執行方選擇有效舉措，達到設置目標[4]。在由于某些因素影響實施進度，就應盡快給出調節、補救方案建議，在批準確認后加以調整。質量監理，根據移民安置的任務質量目標，進行動態化的觀察、管理，由此保障移民安置任務的執行效果，生成相應的評價結果。投資監理，在建設征地的移民安置監理中，主要投資是補償金，監理方需完成各分項的資金應用狀況，定點檢查移民補償費獲取情況。同時輔助相關管理者，對設計變更與招投標概算等各類費用的投入，部分情況下，督促業主把安置資金根據計劃盡快到位。安全建設，監理方需敦促建設隊制定完善的安全機制，選擇適宜的舉措，以免出現嚴重事故。此外，監理方還要在各個參建方之間加以協調，并輔助建設企業編制驗收文件等。

3.4 目標任務職責

首先，監理目標。水利水電建設中的移民安置，整體進度與安置事項、工程建設進度等，均需達到征地移民安置計劃、總體與年度規劃的實際要求。同時，相應項目的綜合質量要滿足移民安置實際設計方案、規程及技術要求，由行業相關部門以及質量主管部門負責驗收及檢查。而且相關單位機構需保障實施期間的公開，整個推進流程要合法合規，全面落實項目安全建設。在征地安置中的各類補償資金，需滿足設計概算額度、合同與資金應用方案、有關工作的現實需求，完善安置補償費的管理體系，監理方應當重點關注資金撥付、應用環節的高效性與合理性。

其次，監理任務。水利水電項目中，監理方需督促移民安置負責方，需根據通過審批的工作方案、協議，積極開展與水利項目有關樞紐項目建設區、移民安置區域等工程的落實。具體項目涉及建設征地后相關移民安置牽涉到的鄉村住戶搬遷，以及之后的生產生活，安置補償資金到位進度、整個集鎮遷建，還有其他關于移民的項目。

最后，監理職責。相關人員需按照監理協議與細則落實具體工作，主動輔助地區移民主管機構，完成相關的協調管控。同時，要結合水利水電工程本身的施工進度、移民安置方案與年度規劃，參照設計標準，開展動態化的監理，保障移民安置有序落實。

3.5 監理工作方法

結合監理工作的實際內容，確認合理的監理方法，為項目征地后的移民安置提供總體性的保障，具體如下。

（1）設置現場監理作業機制。對于水利水電項目，可以在施工進行中，成立專門的現場監理機構，由工程總監或副手抵達現場指導監理工作。在實際執行監理中，相關方需提前確認監理巡查事項、報告樣式，并編制年度計劃與監理總結報告。同時，為了實現監理工作的細致化，該現場機構可按照項目階段設計，召開工作例會，用于及時協調處理移民安置期間發生的各類問題。而借助內部管理機制，加強對領導人員與工程師的責任劃分及管控，推行具體的管理細則。相關監理方還可通過工作日志，記錄發生過的重大活動與生成的資料，保障后期管理分析、問題溯源等，都有據可依。

（2）在征地移民安置中，監督實施進度，相關人員可借助編制工作方案、監督進度與定期整理報告等方法實現。其中，編制工作規劃實際呈現形式是監理建議，要求負責移民安置的單位，及時編制及移交給省級的主管部門批準，做好工程備案。監理方則要根據批準的工程進度方案，采用定期實地巡查的方式，掌握當前的執行進度，生成直觀化的圖表，加強對項目總體上的監控。倘若監理方在工作期間發現實際進度和計劃不符，應盡快確認誘因與制約條件，提請參與協調管理，盡可能弱化進度偏差對實際項目的干擾程度。監理月度報告需能體現出移民安置工程建設的形象進度，在進度存在滯后問題時，不僅要挖掘出成因與干擾程度，還需給出相應的監理意見[5]。

（3）針對移民安置質量管控的根本意圖是為保障此類工程質量達到預期。監理方對于開展的工程應當根據審批執行方案，核實數量與品質的達成程度，針對未滿足要求的部分，盡快給出整改意見。在發生工程變更后，必須根據設定的變更流程進行上報審批。移民安置進行早期，監理方具體主要是針對準備環節、執行條件等全面檢查、管控與督促。項目進行中，監理人員則應進行不定期實地檢查，確認重點部分，并要求項目負責方填報當前工作狀況的報表。等到移民安置任務達成后，監理方需在階段性以及竣工預驗收等環節中，發揮自己的作用。

（4）移民安置的相關資金撥付與應用等，都需確保專款專用。相應監理方應當通過多種路徑，對于資金撥付與投入流向進行動態化跟蹤，還要在當期監理報告上反映出來。

4 結語

總之，移民安置對于水電項目而言，是參建方必須要重視的規劃任務。實踐中，從安置設計到后期執行，監理應當貫穿始終。為達到上文提及的工作目標及職責等，監理方應當加強對工程設計變更、項目圖紙設計、安置費應用及管理等環節的工作力度。筆者結合個人從業經驗認為，把握監理依據是保障移民安置監理效果的基礎；制定并落實管理機制，可以給監理夯實推進保障；面對“雙甲方”時，必須公正地提供監理服務；積極思考自身的職責方向。