《立法法》第72、82條“等”事項(xiàng)之規(guī)范釋義

丘川穎

（惠州學(xué)院 政法學(xué)院，廣東 惠州 516007）

立法是中國(guó)特色社會(huì)主義法治的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。通過立法，最高決策層目注心營(yíng)的人民對(duì)美好生活的訴求，可以精準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為層疊分明的法律規(guī)范體系，將抽象的“全面依法治國(guó)”具象化為可預(yù)期的法治化運(yùn)行過程。然而，盡管《立法法》已經(jīng)頒行多年，但學(xué)界對(duì)《立法法》第72、82條“等”事項(xiàng)的理解依然存在不同聲音，這反映了立法在頂層藍(lán)圖與地方施政之間的沖突。如果不能在規(guī)范體系內(nèi)厘清“等”事項(xiàng)的涵義，將極大阻礙各級(jí)政府依托立法手段推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程。《立法法》第72、82條“等”事項(xiàng)的規(guī)范釋義對(duì)于依法應(yīng)對(duì)復(fù)雜地方實(shí)務(wù)具有重大意義，值得深入探究。

在文獻(xiàn)梳理基礎(chǔ)上，筆者嘗試根據(jù)形式法治與實(shí)質(zhì)法治的不同特點(diǎn)，依循形式主義和實(shí)質(zhì)主義兩種解釋路徑，秉持法律解釋原理，剖析兩種解釋路徑下《立法法》第72、82條“等”事項(xiàng)涵義及其比較優(yōu)勢(shì)與局限性，以達(dá)成“等”事項(xiàng)的規(guī)范共識(shí)，并闡發(fā)《立法法》第72、82條“等”事項(xiàng)的應(yīng)然規(guī)范釋義。

一、兩種解釋路徑下《立法法》第72、82條“等”事項(xiàng)的涵義

《立法法》涉及立法“等”事項(xiàng)的條款共14條，除了第50條的“等”作為語法實(shí)詞使用外，其余涉及“等”的條款均有特定內(nèi)涵。其中，關(guān)于《立法法》第72、82條設(shè)區(qū)的市立法“等”事項(xiàng)的解釋，學(xué)界一直存在不同看法。為此，筆者將立法“等”事項(xiàng)的解讀類型化為形式主義解釋路徑（即“等內(nèi)等”情形）與實(shí)質(zhì)主義解釋路徑（即“等外等”情形），分述如下。

（一）形式主義解釋路徑的“等內(nèi)等”涵義

形式主義解釋路徑是一種基于法律文本之形式合法性的解釋路徑，它與釋法主體的價(jià)值判斷無涉[1]，力圖通過文義解釋、邏輯解構(gòu)、規(guī)范分析等方法排除法律規(guī)范的模糊性，以獲得規(guī)則確定的法律釋義，這種解釋路徑冀望在實(shí)定規(guī)則基礎(chǔ)上，能順應(yīng)文義在法律規(guī)范與其適用對(duì)象之間得到唯一確定且妥當(dāng)?shù)慕獯稹Ｒ虼耍问街髁x解釋往往也被稱為“嚴(yán)格規(guī)則主義”或“法律主義”[2]。當(dāng)前，學(xué)界對(duì)《立法法》第72、82條對(duì)地方立法“等內(nèi)等”情形的解讀，就帶有形式主義解釋的特質(zhì)，具體表現(xiàn)在以下三方面：

1. 文義解釋之“等內(nèi)等”解讀

《立法法》第72、82條關(guān)涉“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)……”，從法律文本的語詞涵義來解讀，其明確列舉了《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的權(quán)限范圍，即包括城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)三類，此處的“等”用作語言表達(dá)的收尾結(jié)束，不再擴(kuò)大解釋。關(guān)于這一點(diǎn)，全國(guó)人大法工委曾有權(quán)威闡釋，“從立法原意講，應(yīng)該是等內(nèi)等，不宜再做更加寬泛的理解。”[3]關(guān)于“等”事項(xiàng)的解讀，全國(guó)人大常委會(huì)法工委也曾明確答復(fù)，地方立法權(quán)限限定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等幾類事項(xiàng)[4]。

2. 形式邏輯之“等內(nèi)等”解讀

從法律位階的邏輯看，《憲法》在《立法法》之上，解釋法律和修改法律屬于全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)范疇，即對(duì)于《立法法》第72、82條有關(guān)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)……”所表述的“等方面的事項(xiàng)”必須由全國(guó)人大常委會(huì)作出解釋。截至目前，全國(guó)人大常委會(huì)并未對(duì)《立法法》第72、82條提及的“等方面的事項(xiàng)”作出擴(kuò)充解釋，因此，我們對(duì)“等方面的事項(xiàng)”的理解只能止于限縮解釋（即“等內(nèi)等”），即上位法《憲法》約束下位法《立法法》，中央立法機(jī)關(guān)嚴(yán)格限制地方立法機(jī)關(guān)恣意拓展地方立法權(quán)限。

3. 規(guī)范分析之“等內(nèi)等”解讀

從規(guī)范分析的角度，《立法法》第72、82條關(guān)涉“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)……”涵射的設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)限范圍雖然是“很寬泛”的，但依然存在明確的邊界，不應(yīng)做擴(kuò)大解釋。首先，其地方立法權(quán)必須在中央立法的控制之下；其次，其地方立法權(quán)適應(yīng)地方實(shí)際需要，也不能恣意發(fā)揮而泛化；最后，《立法法》第72、82條先確定“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)……”的內(nèi)容，再附帶規(guī)定“涉及……事項(xiàng)范圍以外的，繼續(xù)有效”的表述，這顯然是《立法法》對(duì)地方立法權(quán)限“范圍”的限定。既然《立法法》明確提出“范圍以外”，那就意味著該“范圍”的界址是確定的，應(yīng)確定為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”三類事項(xiàng)之內(nèi)，因此，《立法法》第72、82條“等”事項(xiàng)在此應(yīng)作“等內(nèi)等”解讀。

（二）實(shí)質(zhì)主義解釋路徑的“等外等”解讀

實(shí)質(zhì)主義解釋路徑就是綜合使用價(jià)值判斷、立法者意圖評(píng)析、法益權(quán)衡等方法，在滿足法律的形式要素前提下，遵循合目的性、系統(tǒng)化等解釋規(guī)則[5]，以闡明其實(shí)質(zhì)含義，消弭法律文本和復(fù)雜社會(huì)事務(wù)之間的齟齬，推進(jìn)法律適用的一種解釋路徑。《立法法》第72、82條“等”事項(xiàng)的解讀之所以出現(xiàn)爭(zhēng)議，很大程度是學(xué)者們將形式主義與實(shí)質(zhì)主義解釋對(duì)立起來。其實(shí)，當(dāng)形式主義解釋路徑（即“等內(nèi)等”）無法窮盡其涵義之時(shí)，實(shí)質(zhì)主義解釋路徑（即“等外等”）的價(jià)值判斷、立法者意圖評(píng)析、法益權(quán)衡等方法，對(duì)于“等”事項(xiàng)的解讀就是一種有益補(bǔ)強(qiáng)。

基于實(shí)質(zhì)主義解釋常用的合目的性、系統(tǒng)化解釋規(guī)則，《立法法》第72、82條“等”事項(xiàng)可以從兩方面解釋：

1. 合目的性解釋的“等外等”解讀

所謂合目的性解釋規(guī)則是指，釋法者以法律規(guī)則隱含的立法目的和價(jià)值訴求來校正法律文本的語詞含義，以克服文義表達(dá)的局限性，促進(jìn)規(guī)則的法律適用[6]。也就是說，我們不能僅僅依靠文義來解釋“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”等事項(xiàng)。譬如，“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”是否涵蓋該區(qū)域的社會(huì)事務(wù)性管理迄今尚未形成共識(shí)，于是，學(xué)界就從《立法法》反映的立法者意圖來評(píng)判，即根據(jù)設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)，結(jié)合《憲法》第100條放權(quán)給地方立法的意圖，提出《立法法》第72、82條的“等”事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)做擴(kuò)大解釋（即“等外等”），把“城市的土地管理、教育、醫(yī)療事業(yè)”等領(lǐng)域籠統(tǒng)歸入“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的事項(xiàng)范疇[7]。

此外，學(xué)界還根據(jù)合目的性解釋規(guī)則進(jìn)一步推演，在不違反、不抵觸憲法原則的前提下，將地方立法的“等外等”解釋延伸為——只要地方立法經(jīng)過立法批準(zhǔn)和備案審查以及人大立法監(jiān)督審查，并適度控制地方立法數(shù)量和速度，就“沒有必要過于機(jī)械地將設(shè)區(qū)市的立法權(quán)限局限于城市建設(shè)、市容衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)三方面”[8]。因此，學(xué)界在立法“等”事項(xiàng)的實(shí)質(zhì)主義解釋（即“等外等”）方面，也呈現(xiàn)出日益豐富的趨勢(shì)。

2. 系統(tǒng)化解釋規(guī)則的“等外等”解讀

系統(tǒng)化解釋規(guī)則又稱體系解釋規(guī)則，屬于實(shí)質(zhì)主義解釋應(yīng)當(dāng)遵循的另一種重要規(guī)則。通常情況下，法律解釋優(yōu)先適用文義解釋，在法律語詞出現(xiàn)多義模糊情形的時(shí)候，釋法者就會(huì)把規(guī)則置于整個(gè)法律體系中，斟酌法律規(guī)則表述的語境以及其與其他法律的關(guān)聯(lián)來界定其準(zhǔn)確含義[9]。據(jù)此，學(xué)界在《立法法》第72、82條“等”事項(xiàng)的解讀出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)，在形式主義解釋路徑無法窮盡“等”事項(xiàng)涵義的情況下，很自然地會(huì)將《立法法》放置到以《憲法》為核心的法律體系進(jìn)行考究，同時(shí)甄別《憲法》與《立法法》關(guān)于地方人大及其常委會(huì)以及地方政府的職權(quán)規(guī)定。在比對(duì)之后，學(xué)者發(fā)現(xiàn)兩部法律的規(guī)定并不重疊，《憲法》賦予地方的立法權(quán)限大于《立法法》的規(guī)定，這就給《立法法》第72、82條“等”事項(xiàng)的解讀留下了擴(kuò)大解釋的空間，也就是說，此處“等”事項(xiàng)完全可以做“等外等”解讀。

此外，將《立法法》與《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡(jiǎn)稱《地方組織法》）進(jìn)行橫向比較，《地方組織法》關(guān)于地方人大及其常委會(huì)、政府的職權(quán)范圍也大于《立法法》的規(guī)定，因此，盡管《地方組織法》沒有明確《立法法》第72、82條的“等”事項(xiàng)，也沒有與《立法法》規(guī)定相沖突，但這反映了《立法法》第72、82條“等”事項(xiàng)的理解至少不應(yīng)局限于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”，而應(yīng)當(dāng)可以突破該款文義的限制做擴(kuò)大解釋，即《立法法》第72、82條的“等”事項(xiàng)適用“等外等”解讀。

二、兩種路徑下“等”事項(xiàng)解釋的優(yōu)劣對(duì)比

法律頒行的目的除了構(gòu)建有序的社會(huì)權(quán)利、義務(wù)相結(jié)合的運(yùn)行機(jī)制之外，最終還得面向法律規(guī)則適用，以調(diào)整一國(guó)法益糾紛，解決社會(huì)法務(wù)問題[10]。因此，當(dāng)對(duì)《立法法》出現(xiàn)不同理解的時(shí)候，立法機(jī)關(guān)就必須通過法律解釋厘清其表述含混之處，展現(xiàn)《立法法》的評(píng)價(jià)、指引、調(diào)整功能。這個(gè)法律解釋過程，必須倚重形式主義和實(shí)質(zhì)主義解釋，因此，對(duì)比分析兩種路徑下法律解釋的優(yōu)勢(shì)和局限性很有必要。

（一）“等”事項(xiàng)形式主義解釋的比較優(yōu)勢(shì)與局限性

《立法法》第72、82條“等”事項(xiàng)的形式主義解釋路徑以法律文本為準(zhǔn)，其比較優(yōu)勢(shì)主要表現(xiàn)在如下三個(gè)方面：

（1）法律文義解釋建立在人類共同的交流工具——文字要素基礎(chǔ)上，這為我們達(dá)成法律共識(shí)提供了牢靠的基礎(chǔ)；文義解釋在解讀法律語詞之時(shí)，也限定了規(guī)則的解釋范圍，為釋法者和適用者搭建了平等交流的平臺(tái)。

（2）法律文義解釋凸顯了法律文本的基礎(chǔ)價(jià)值；這種基于文本的解釋規(guī)則能有效確保其法律解釋的權(quán)威性和正當(dāng)性，也更加容易獲得社會(huì)的認(rèn)可和執(zhí)行。

（3）形式主義解釋最值得期待之處在于，假設(shè)造法者真的建成一套沒有缺漏的法律體系[11]，依照法律規(guī)則的文義、邏輯結(jié)構(gòu)、規(guī)范表述等形式要件，即可推導(dǎo)、預(yù)判法律行為的后果，這種規(guī)則的確定性和可預(yù)測(cè)性有助于釋法者借助剛性規(guī)則即可達(dá)成法律解釋的共識(shí)[12]，這對(duì)于法律適用而言的確是福音。

“等”事項(xiàng)形式主義解釋的局限性同樣顯而易見，其主要表現(xiàn)在：

（1）法律規(guī)則的形式確定性是相對(duì)的，所謂法律語詞的確定含義在不同適用語境下也會(huì)出現(xiàn)多義性，形式主義的確定性換一個(gè)角度也可以認(rèn)定為法律條文依然葆有不確定性[13]。譬如，“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”等事項(xiàng)，從語詞解釋的角度，既是確定的，但在特定設(shè)區(qū)的市的區(qū)域內(nèi)，其外延也存在不一致的解讀。

（2）法律規(guī)則的設(shè)計(jì)面向一般的人、事、行為，它規(guī)制社會(huì)行為、事實(shí)的普遍性、共性的內(nèi)容，但并不能囊括全體特定個(gè)人或事實(shí)的權(quán)益訴求，因此，形式主義解釋也會(huì)有捉襟見肘之時(shí)，也正是如此，法律解釋才擁有廣闊的發(fā)展空間以維持法律規(guī)則的安定性。

（3）形式主義解釋常用的三段論演繹邏輯范式也存在不周延的缺陷。在法律適用或法律解釋過程中，無論是大前提（T），即法律規(guī)范，還是小前提（S），即法律事實(shí)，都可被賦予真假二值，也就是說，其邏輯推演的復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過簡(jiǎn)單的三段論（syllogism）模式。因此，法律適用或法律解釋的結(jié)論（R）也不只有唯一的答案。

（二）“等”事項(xiàng)實(shí)質(zhì)主義解釋的比較優(yōu)勢(shì)與局限性

形式主義解釋冀望通過完備的法律規(guī)則來實(shí)現(xiàn)“良法善治”的想法，在實(shí)質(zhì)主義看來，顯然過于理想主義，因?yàn)樯鐣?huì)法律實(shí)務(wù)的變化與擴(kuò)張遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出形式主義能解釋的范疇，所以，法律解釋必須引入實(shí)質(zhì)主義解釋的路徑。

從實(shí)質(zhì)主義解釋路徑看，《立法法》第72、82條“等”事項(xiàng)的解釋往往經(jīng)過三個(gè)步驟：（1）確認(rèn)《立法法》具有規(guī)則的文義、形式邏輯、演繹歸納推理的法律效力，以維系法律規(guī)則形式解釋的安定性，即承認(rèn)“等”事項(xiàng)基于形式主義解釋的確定力；（2）對(duì)尚未明確的“等”事項(xiàng)的內(nèi)涵外延，可以遵循合目的性、系統(tǒng)化等解釋規(guī)則進(jìn)行限縮或者擴(kuò)大，應(yīng)避免不合理甚至荒謬的解釋，以化解法律規(guī)則與社會(huì)變動(dòng)的緊張關(guān)系，即“等”事項(xiàng)的實(shí)質(zhì)主義解釋應(yīng)當(dāng)是遵循合目的性、系統(tǒng)化規(guī)則的詮釋；（3）在法律價(jià)值、立法目的、法律整體性立場(chǎng)的導(dǎo)引下，以法律文本為基礎(chǔ)結(jié)合社會(huì)法務(wù)的時(shí)代需求，衡平形式主義和實(shí)質(zhì)主義法治價(jià)值，尋求解讀“等”事項(xiàng)的妥當(dāng)?shù)姆山忉尦雎穂14]。綜上，實(shí)質(zhì)主義解釋的比較優(yōu)勢(shì)和局限性可從合目的性解釋規(guī)則和系統(tǒng)化解釋規(guī)則兩個(gè)方面進(jìn)行分析。

1. 合目的性解釋規(guī)則的比較優(yōu)勢(shì)與局限性

合目的性解釋有助于校正法律規(guī)則，其優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在四個(gè)方面：（1）統(tǒng)領(lǐng)、指導(dǎo)法律規(guī)則的文義解釋、學(xué)理解釋。立法目的表達(dá)了立法者統(tǒng)攬全局的意志，它既可以作為文義解釋的參照規(guī)則，又可以引導(dǎo)釋法者在不同的解釋方案中遴選、確定最終采信的法律釋義。（2）校正法律釋義的合目的性。釋法者在確定法律規(guī)則的解釋時(shí)，合目的性解釋規(guī)則有助于輔助釋法者檢視法律解釋與立法目的之間的匹配度，幫助其校正法律釋義的偏頗甚至謬誤之處。（3）消解法律規(guī)則不確定的內(nèi)涵與外延。比如，《立法法》第72、82條“等”事項(xiàng)的解讀，就帶有多義性，在形式主義解釋不能窮盡其內(nèi)涵、外延之時(shí)，合目的性解釋規(guī)則就能輔助釋法者厘清“等”事項(xiàng)的內(nèi)涵、外延。（4）法律規(guī)則的確定性在復(fù)雜的社會(huì)法務(wù)中，會(huì)出現(xiàn)跟不上法律規(guī)則變遷的情況。因此，合目的性法律規(guī)則有助于釋法者校正文義解釋，通過限縮解釋或者擴(kuò)大解釋，確保法律解釋不偏離立法者意圖，實(shí)現(xiàn)法律規(guī)則的安定性。

合目的性解釋規(guī)則也存在局限性，其表現(xiàn)在四個(gè)方面：（1）合目的性解釋規(guī)則是在文義解釋不能準(zhǔn)確反映立法目的時(shí)啟用，實(shí)踐中，法律規(guī)則的語義存在不同解讀，如何認(rèn)定哪一種語義契合立法目的本身就是一件困難的事情。（2）合目的性解釋規(guī)則是一種彈性較大的解釋規(guī)則，它并非一種恒定的剛性規(guī)則。因此，釋法者享有較大的自由裁量權(quán)，合目的性解釋雖然以法律文本為出發(fā)點(diǎn)，但不同的釋法者會(huì)有不同的理解，有些理解就有可能偏離文本。（3）立法目的與社會(huì)發(fā)展之間很難保持完全一致的節(jié)奏，立法目的有可能滯后于社會(huì)實(shí)務(wù)，也有可能過于超前。因此，在合目的性解釋過程中，法律文本和立法目的以及社會(huì)實(shí)務(wù)之間很難找到一個(gè)恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)。（4）在法律文本和立法目的之間，如果過于強(qiáng)調(diào)合目的性解釋規(guī)則，釋法者也有可能作出偏向于立法目的而偏離文本的解釋，這將造成新的解釋沖突。

2. 系統(tǒng)化解釋規(guī)則的比較優(yōu)勢(shì)和局限性

系統(tǒng)化解釋規(guī)則相對(duì)于形式主義解釋的格式化特點(diǎn)，其具有三點(diǎn)比較優(yōu)勢(shì)：（1）有助于維系法律解釋的邏輯一致性和語義全面性。系統(tǒng)化解釋規(guī)則一方面?zhèn)戎赜谑崂沓晌姆ㄒ?guī)則內(nèi)部關(guān)聯(lián)的條款之間的語義，避免斷章取義的解釋；另一方面則強(qiáng)調(diào)法律規(guī)則與上位法以及平級(jí)法律應(yīng)當(dāng)保持意思一致，不得出現(xiàn)抵觸，體現(xiàn)法制統(tǒng)一原則的要義[15-16]。（2）有助于確保規(guī)則的解釋始終限定在合法性范疇內(nèi)。系統(tǒng)化解釋并不是恣意行使自由裁量權(quán)的解釋，它始終以合法性為界限，這表現(xiàn)在兩方面：一方面，尊重文本規(guī)則的平義，不能以原則取代文本規(guī)則的解釋；另一方面，法律規(guī)則與法律原則只要不相抵觸，在法律體系內(nèi)就應(yīng)尊重規(guī)則的效力，不得損害規(guī)則的安定性[17]。（3）有助于完整地解讀法律規(guī)則的語義，系統(tǒng)把握規(guī)則的整體訴求。所謂系統(tǒng)化解釋就是將法律語詞放置在整部法律中去考量[18]，這是完整、系統(tǒng)理解立法原意的重要保證。

系統(tǒng)化解釋規(guī)則也存在局限性，其主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）系統(tǒng)化解釋規(guī)則是在窮盡語義而不得要領(lǐng)的前提下啟用的，在如何遴選成文法規(guī)則內(nèi)部關(guān)聯(lián)的條款以及各級(jí)位階的法律問題上，具有較大的主觀性，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。（2）系統(tǒng)化解釋規(guī)則所強(qiáng)調(diào)的邏輯一致性和語義全面性過于理想化，畢竟立法者不可能是完美的，法律規(guī)則本身也是存在瑕疵的，在有瑕疵的法律規(guī)則體系里，系統(tǒng)化解釋即便想盡辦法也可能面臨邏輯不周延的窘境。

三、《立法法》第72、82條“等”事項(xiàng)的應(yīng)然釋義

前文對(duì)形式主義和實(shí)質(zhì)主義解釋的對(duì)比分析，為《立法法》第72、82條“等”事項(xiàng)的規(guī)范釋義提供了思路。筆者認(rèn)為，其應(yīng)然釋義包含以下內(nèi)容。

（一）形式主義解釋路徑之“等”事項(xiàng)的應(yīng)然釋義

1. 文義解釋之“等”事項(xiàng)的應(yīng)然釋義

法律規(guī)則既然是由文字組合而成的，那么，對(duì)法律規(guī)則進(jìn)行解釋之前先采用文義解釋就是順理成章的事，即通過文字清晰、無歧義地表達(dá)出該款規(guī)則的涵義[19]。在法律解釋過程中，文義解釋應(yīng)體現(xiàn)嚴(yán)格規(guī)則主義的要求，一般只限于對(duì)法律規(guī)范的文字本身進(jìn)行解讀，不做擴(kuò)展或限縮，讓規(guī)范的文字客觀陳述其真意。下面筆者以《立法法》第72、82條“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)……”為例，解讀“等”事項(xiàng)在形式主義解釋路徑下的涵義。

此處“等”事項(xiàng)列舉了三個(gè)詞組，即“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”“環(huán)境保護(hù)”“歷史文化保護(hù)”，這三個(gè)詞組從第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)法律委員會(huì)關(guān)于《立法法修正案（草案）》審議結(jié)果的報(bào)告，可以獲得確定的語詞內(nèi)涵：首先，“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”可以明確為城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等內(nèi)容，地方立法實(shí)例有《上海市公共圖書館管理?xiàng)l例》《廣州公園條例》《深圳市學(xué)校安全管理?xiàng)l例》等；其次，“環(huán)境保護(hù)”的范圍則涵蓋大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡等領(lǐng)域，地方立法實(shí)例有《廣州市建筑廢棄物管理?xiàng)l例》《惠州市西枝江水系水質(zhì)保護(hù)條例》等；最后，“歷史文化保護(hù)”主要集中在政府收錄保護(hù)名單的物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，尚未列入保護(hù)目錄的物質(zhì)文化和非物質(zhì)文化則屬于地方立法自主范圍，地方立法實(shí)例有《北京市歷史文化名城保護(hù)條例》《西安歷史文化名城保護(hù)條例》等。以上可見，形式主義解釋的確定性給地方立法機(jī)關(guān)在做立法規(guī)劃和遴選立法項(xiàng)目時(shí)，提供了不抵觸上位法的權(quán)威文義依據(jù)。

然而，有關(guān)《立法法》第72、82條“等”事項(xiàng)的語義，學(xué)界一直存有不同觀點(diǎn)，其釋義必須放置于我國(guó)法律體系內(nèi)進(jìn)行整體考量。研究發(fā)現(xiàn)，包括《立法法》在內(nèi)的法律規(guī)范時(shí)常出現(xiàn)“等”事項(xiàng)的表述，筆者認(rèn)為其隱含三種用意：其一，漢語造句、組詞的需要。比如《立法法》第91條的“同等效力”；其二，“等”事項(xiàng)作表述完畢使用。此處“等”作限縮解釋，“等”事項(xiàng)僅指“等”字前面明確列舉的內(nèi)容（=），即俗稱的“等內(nèi)等”。比如，《立法法》第52條，“……通過立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃等形式……”；其三，“等”事項(xiàng)用于概括本條法律規(guī)范涉及的未盡事宜。即“等”事項(xiàng)應(yīng)做擴(kuò)展解讀，該“等”事項(xiàng)有可能溢出（≥）本條明確列舉內(nèi)容的范圍，即俗稱的“等外等”。顯然，《立法法》第72、82條涉及的“等”事項(xiàng)，就適用“等外等”情形。

從形式主義解釋角度看，上述第一、第二種“等”事項(xiàng)已明確列舉，因此該“等”事項(xiàng)的內(nèi)涵外延是可以確定的，就不再討論；但第三種情形，即對(duì)“等外等”事項(xiàng)的解讀則因?yàn)椤暗取笔马?xiàng)有可能超出（≥）該條法律規(guī)范列舉的范圍，并且該“等”事項(xiàng)的邊界尚缺乏法定解釋而導(dǎo)致其學(xué)術(shù)解讀各有款曲。筆者適用形式主義解釋路徑的方法，闡發(fā)“等”事項(xiàng)的應(yīng)有釋義。

（1）嚴(yán)格規(guī)則主義的視角。“等”事項(xiàng)只能等于（=）第72、82條“等”字前面列舉的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”事項(xiàng)，理由就是該法律語詞的內(nèi)涵外延只能根據(jù)確定的法律條款明文規(guī)定來判定，須排除任何主觀、自由裁量的價(jià)值判斷。

（2）形式邏輯的視角。“等”事項(xiàng)可能超出（＞）第72、82條“等”字前面列舉的事項(xiàng)范圍，用于概括本條法律規(guī)范可能涉及的未盡事宜。上文從語詞的邏輯解釋過“等”的涵蓋范圍，“等外等”的情形下，“等”事項(xiàng)就存在超出（＞）第72、82條“等”字前面列舉事項(xiàng)范圍的可能性。

（3）法定解釋的視角。全國(guó)人大常委會(huì)是依憲確定的釋法機(jī)關(guān)，其法律委員會(huì)曾經(jīng)認(rèn)定“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”為“范圍是比較寬的”。隨后，法律委員會(huì)在審議報(bào)告中還附加說明“等方面事項(xiàng)”涉及哪些具體領(lǐng)域。然而，我們注意到，法律委員會(huì)的列舉也是以“等”字為結(jié)尾的，也就是說，法律委員會(huì)依然沒有厘清“等”事項(xiàng)的范圍“寬”到什么程度，并且法律委員會(huì)屬于全國(guó)人大常委會(huì)下屬工作機(jī)構(gòu)，其意見不能被當(dāng)然視為全國(guó)人大常委會(huì)的法定解釋。因此，此處“等”事項(xiàng)只能推導(dǎo)出可以超出“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”的范圍，與形式邏輯視角的釋義有部分競(jìng)合但不重疊，而“等”事項(xiàng)的邊界仍有待進(jìn)一步解釋。

2. 規(guī)范結(jié)構(gòu)分析之“等”事項(xiàng)的應(yīng)然釋義

從規(guī)范結(jié)構(gòu)分析的角度，《立法法》第72、82條“等”事項(xiàng)的規(guī)定包含了假定條件、行為模式和法律后果三個(gè)規(guī)則要件，其規(guī)范結(jié)構(gòu)如圖1～3所示。

圖1 《立法法》第72、82條的假定條件規(guī)范結(jié)構(gòu)

圖2 《立法法》第72、82條的行為模式規(guī)范結(jié)構(gòu)

圖3 《立法法》第72、82條的法律后果規(guī)范結(jié)構(gòu)

由圖1～3所示規(guī)范結(jié)構(gòu)分析可知，第72、82條“等”事項(xiàng)的規(guī)定采用了“列舉＋概括”的規(guī)范表述形式，將“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”作為設(shè)區(qū)的市的自主性立法權(quán)限，并以完整的規(guī)范形式予以實(shí)定化。這表達(dá)了兩層規(guī)范含義：其一，“等”事項(xiàng)的可為行為模式創(chuàng)設(shè)了設(shè)區(qū)的市的自主立法空間，同時(shí)，也反過來限定其自主立法的界限，就在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”范圍內(nèi)。其二，“等”事項(xiàng)采用“列舉＋概括”表述形式，可理解為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”事項(xiàng)的補(bǔ)充、拓展和兜底條款。這意味著，設(shè)區(qū)的市的自主立法“可以”融合地方實(shí)情，在滿足不抵觸原則前提下“可以”突破文本列舉的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”事項(xiàng)的范圍。總之，第72、82條“等”事項(xiàng)以“列舉＋概括”的規(guī)范表述形式，總括了設(shè)區(qū)的市的列舉與未列舉的立法權(quán)限范圍。

綜上，《立法法》第72、82條“等”事項(xiàng)解讀形式主義解釋路徑下的結(jié)論是，“可以”突破文本列舉的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”事項(xiàng)范圍限制的規(guī)范釋義；但從它可能存在的局限性來考慮，“等”事項(xiàng)的解讀還得參照實(shí)質(zhì)主義解釋路徑予以校正。

（二）實(shí)質(zhì)主義解釋路徑之“等”事項(xiàng)的應(yīng)然釋義

立法在國(guó)家法治體系的設(shè)計(jì)里是隱含了目的性和價(jià)值訴求的，地方立法同樣也包含了國(guó)家立法理念。對(duì)法律規(guī)則的解釋除了形式主義路徑，還應(yīng)當(dāng)考慮實(shí)質(zhì)主義解釋路徑，《立法法》第72、82條“等”事項(xiàng)的解讀也應(yīng)當(dāng)包含實(shí)質(zhì)主義解釋的涵義，具體分析如下。

1. 合目的性解釋之“等”事項(xiàng)的應(yīng)然釋義

立法目的可以校正規(guī)則的文義解釋，它在文義解釋各執(zhí)一詞的時(shí)候，可以引導(dǎo)釋法者皈依立法者意圖，確保規(guī)則的解釋不偏離立法者的價(jià)值訴求，以維系法律規(guī)則的安定性。從立法目的角度看，《立法法》在配置中央和地方立法權(quán)限時(shí)顯然有不同的設(shè)計(jì)，否則就沒有區(qū)分中央立法和地方立法的必要性了。設(shè)置地方立法的目的更多地應(yīng)當(dāng)關(guān)注其區(qū)域性和差異性，這也是它區(qū)別于統(tǒng)攬全局的中央立法之處。而《立法法》之所以賦予設(shè)區(qū)的市自主立法權(quán)，還是冀望通過發(fā)揮地方立法層級(jí)的執(zhí)行性、自主性、創(chuàng)新性，最終協(xié)同中央和地方立法體系，落實(shí)《立法法》設(shè)定的立法目的。

據(jù)此，《立法法》第72、82條“等”事項(xiàng)的合目的性解釋應(yīng)當(dāng)包含三點(diǎn)：

第一，執(zhí)行性立法目的。從執(zhí)行性出發(fā)，設(shè)區(qū)的市的立法機(jī)關(guān)、人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)上位法制定可行性、針對(duì)性、地方性、配套性的細(xì)化的可操作的地方性法規(guī)[20]。因此，此處“等”事項(xiàng)如果僅限于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”三方面的事項(xiàng)，就不能達(dá)到上述目的。也就是說，此處的“等”事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)做拓展解釋，其權(quán)限“可以”擴(kuò)大到上述三項(xiàng)職能之外的經(jīng)濟(jì)管理、市場(chǎng)監(jiān)督以及社會(huì)事務(wù)管理等方面。比如，《惠州市西枝江水質(zhì)保護(hù)條例》既執(zhí)行了上位法《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于環(huán)境保護(hù)方面的內(nèi)容，又規(guī)制了西枝江流域的企業(yè)管理、社會(huì)實(shí)務(wù)管理的內(nèi)容。

第二，地方自主立法目的。從地方自主出發(fā)，“等”事項(xiàng)的權(quán)限應(yīng)當(dāng)突出其相對(duì)于全國(guó)性事務(wù)的地方特色，只要遵循不抵觸和法律保留原則，地方立法“可以”在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”的事項(xiàng)之外，享有一定的自主立法彈性。即第72、82條“等”事項(xiàng)的自主立法權(quán)限可以擴(kuò)展到四個(gè)領(lǐng)域：其一，地方政權(quán)建設(shè)領(lǐng)域。具體包括設(shè)區(qū)的市的立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)關(guān)于自身建設(shè)的工作條例或議事規(guī)則，也包括地方人大對(duì)本級(jí)政府、法院、檢察院的監(jiān)督的條例和規(guī)則，還包括設(shè)區(qū)的市轄區(qū)范圍內(nèi)的區(qū)、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設(shè)和農(nóng)村自治組織建設(shè)等方面的事項(xiàng)。其二，地方文化、旅游、教育、體育、新冠防疫、司法和行政領(lǐng)域。具體包括設(shè)區(qū)的市的文藝演出、展覽等事項(xiàng)，設(shè)區(qū)的市的義務(wù)教育、民辦教育、科研管理、旅游、體育、全民健身等事項(xiàng)，設(shè)區(qū)的市轄區(qū)內(nèi)的新冠疫情防控、醫(yī)療保障、公共防疫設(shè)施建設(shè)等事項(xiàng)，以及設(shè)區(qū)的市轄區(qū)內(nèi)的治安管理、警務(wù)綜治、查禁黃賭毒等事項(xiàng)。其三，地方市場(chǎng)管理領(lǐng)域。具體包括設(shè)區(qū)的市的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、金融投資、貿(mào)易經(jīng)商、市場(chǎng)管理、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等事項(xiàng)，設(shè)區(qū)的市的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)建設(shè)、交通運(yùn)輸、資源能源開發(fā)利用和保護(hù)等事項(xiàng)，設(shè)區(qū)的市的農(nóng)業(yè)、工業(yè)、輕工業(yè)、軟件智能行業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、畜牧業(yè)等事項(xiàng)。其四，地方社會(huì)權(quán)益保障領(lǐng)域。具體包括設(shè)區(qū)的市轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)保障、公共服務(wù)、公共設(shè)施建設(shè)等事項(xiàng)，設(shè)區(qū)的市轄區(qū)內(nèi)的未成年人、婦女、老人、殘疾人、失業(yè)人員的合法權(quán)益保護(hù)等事項(xiàng)。

第三，地方創(chuàng)新性立法目的。從創(chuàng)新性出發(fā)，“等”事項(xiàng)的權(quán)限也可以突破“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”的范圍。地方立法應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)立法創(chuàng)新的責(zé)任，以應(yīng)對(duì)法律的滯后性、不確定性和機(jī)械性情形，在滿足不抵觸和法律保留的強(qiáng)制要求前提下，創(chuàng)造地方立法“先行先試”的模式。因此，設(shè)區(qū)的市完全有權(quán)依照本轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、地理資源優(yōu)勢(shì)、歷史文化特色、法制環(huán)境氛圍、民情風(fēng)俗習(xí)慣的獨(dú)特性，突破“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”的限制，創(chuàng)新地方立法，實(shí)現(xiàn)《立法法》第6條所設(shè)定的“……從實(shí)際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革的要求……”之立法目的。

2. 系統(tǒng)化法律解釋之“等”事項(xiàng)的應(yīng)然釋義

《立法法》第72、82條“等”事項(xiàng)的解讀不應(yīng)僅限于形式主義解釋，應(yīng)該引入實(shí)質(zhì)主義解釋，將“等”事項(xiàng)放置在兩種法律解釋框架內(nèi)才能體悟其精義。據(jù)此，《立法法》第72、82條“等”事項(xiàng)也不能缺少系統(tǒng)化解釋。

系統(tǒng)分析《立法法》與《憲法》序言、總綱和第99、100、104條的規(guī)定，筆者作出如下判斷：

首先，《憲法》第104條規(guī)定，地方縣級(jí)以上（當(dāng)然包括設(shè)區(qū)的市）人大及其常委會(huì)有權(quán)“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)”，此處的“各方面工作”應(yīng)當(dāng)涵蓋地方立法在內(nèi)的各項(xiàng)工作，也就是說，《立法法》第72條第二款“等”事項(xiàng)的權(quán)限范圍依據(jù)《憲法》第104條，應(yīng)當(dāng)不限于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”三方面，可以擴(kuò)展解讀為該行政區(qū)域內(nèi)“各方面”的重大事務(wù)，比如當(dāng)前的新冠疫情防控等。其次，《憲法》序言第七自然段將我國(guó)的根本任務(wù)以規(guī)范性表述予以實(shí)定化，其中“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”是完成我國(guó)根本任務(wù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。再次，筆者體系化觀察《憲法》序言和總綱之后，發(fā)現(xiàn)序言所確定的國(guó)家根本任務(wù)在總綱部分第6、7、8、11、14、15、17、18條得到規(guī)范化，并具體化為“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”體制內(nèi)的法律規(guī)范體系的構(gòu)建。此外，《憲法》序言和總綱部分出現(xiàn)了47處“經(jīng)濟(jì)”一詞，也從形式上輔助注釋了當(dāng)前“經(jīng)濟(jì)”工作在我國(guó)（包括中央和地方）各項(xiàng)工作中的突出地位。也就是說，《憲法》第104條所規(guī)定的“……重大事項(xiàng)”和《立法法》第72、82條的“等”事項(xiàng)可以擴(kuò)大解釋為包含“經(jīng)濟(jì)工作”但不全是“經(jīng)濟(jì)工作”。最后，馬克思主義的經(jīng)典原理“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”在我國(guó)《憲法》文本的總綱得到完整體現(xiàn)——中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的各項(xiàng)要素[21]，比如社會(huì)主義生產(chǎn)資料公有制和按勞分配制（第6條）、全民所有制（第7條）、集體經(jīng)濟(jì)（第8條）、非公有制經(jīng)濟(jì)（第11條）、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)（第15條）等等，在《憲法》總綱占了絕對(duì)權(quán)重，其再次凸顯新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的國(guó)家治理體系包括立法體系對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的高度重視。

綜上，《立法法》第72、82條設(shè)區(qū)的市的“等”事項(xiàng)可以超出“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”三方面事項(xiàng)范圍，尤其是當(dāng)前的“動(dòng)態(tài)清零”新冠防控工作與本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長(zhǎng)等領(lǐng)域的“重大事項(xiàng)”可以納入其中。

系統(tǒng)分析《立法法》與同級(jí)位階的《地方組織法》第7、8、44條的規(guī)定，筆者得出以下判斷：

首先，依據(jù)《地方組織法》第8條第三項(xiàng)和第44條第四項(xiàng)的規(guī)定可知，縣級(jí)以上（當(dāng)然包括設(shè)區(qū)的市）地方人大及其常委會(huì)有權(quán)“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”，相比《立法法》第72條第二款的“可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”的規(guī)定，顯然《地方組織法》賦予設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)的權(quán)限要大于《立法法》的規(guī)定。其次，《地方組織法》第8條第三項(xiàng)和第44條第四項(xiàng)在賦權(quán)時(shí)使用的法律詞語是“討論、決定”，并沒有直接使用“立法”字眼的原因可以解釋為：其一，設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)的本職工作就是“立法”，它履行本職工作的主要形式就是“討論、決定”本區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)，并且從語法上考量，立法機(jī)關(guān)職權(quán)再次使用“立法”的表述，屬于循環(huán)定義，因此，不能使用“立法”一詞重復(fù)人大及其常委會(huì)的“立法”職權(quán)。其二，國(guó)家機(jī)關(guān)的公權(quán)力大致分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)。我國(guó)的政體就是全國(guó)人民代表大會(huì)制度，它決定了立法權(quán)在國(guó)家權(quán)力體系中的最高地位。據(jù)此，在設(shè)區(qū)的市的范圍內(nèi)最重大的事項(xiàng)也就應(yīng)當(dāng)由地方權(quán)力地位最高的人大及其常委會(huì)來“討論、決定”。在此處，“討論、決定”的權(quán)限范圍覆蓋（≥）“立法”，因此，《地方組織法》第8條第三項(xiàng)和第44條第四項(xiàng)使用“討論、決定”而不是“立法”的表述。最后，《立法法》第72條第二款設(shè)置了法律保留條款，即“……法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。據(jù)此，同級(jí)法律位階的《地方組織法》第8條第三項(xiàng)和第44條第四項(xiàng)規(guī)定了更廣泛的地方人大及其常委會(huì)的職權(quán)，可以解讀為《立法法》所說的“另有規(guī)定”。那么，《立法法》第72條第二款的“等”事項(xiàng)的解釋就應(yīng)當(dāng)“從其規(guī)定”，適用《地方組織法》第8條第三項(xiàng)和第44條第四項(xiàng)的規(guī)定——“……本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”，也就是說，《立法法》第72條第二款的“等”事項(xiàng)不應(yīng)限制在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”的范圍內(nèi)，還應(yīng)當(dāng)包含“……本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”。

以此類推，《地方組織法》第59條第（5）項(xiàng)關(guān)于縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府具體管理職權(quán)的規(guī)定，與《立法法》第82條第3款的對(duì)比，也能推導(dǎo)出設(shè)區(qū)的市的政府制定規(guī)章的權(quán)限也可以突破“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”事項(xiàng)的限制，應(yīng)當(dāng)做擴(kuò)大解釋。

回到《立法法》本身的規(guī)則體系內(nèi)，研習(xí)第72、82條的規(guī)范表述，“……可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)……”，以及“限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”，筆者認(rèn)為，這種“列舉＋概括”的規(guī)范形式實(shí)質(zhì)上包含了“列舉+未列舉”立法權(quán)限問題。首先，設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)限就是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的系統(tǒng)，它目前明文列舉的立法權(quán)限，比如“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”事項(xiàng)，可以視為該行政區(qū)域以現(xiàn)有的政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平已經(jīng)能負(fù)擔(dān)并確保其實(shí)現(xiàn)的實(shí)定化規(guī)范。正如馬克思所說，“權(quán)利決不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約的社會(huì)的文化發(fā)展。”[22]其次，未列舉的地方立法權(quán)限，比如第72、82條的“等外等”情形，這實(shí)際上是給設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)限發(fā)展留下一個(gè)繼續(xù)演繹的空間，也就是說，后續(xù)還會(huì)有新的立法權(quán)限生成并逐步實(shí)定化。最后，第72、82條“列舉+概括”的規(guī)范形式，其實(shí)也在表述邏輯上預(yù)設(shè)了超越“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”范圍的立法事項(xiàng)是存在的，只是在表述時(shí)采用了“等”的概括形式而已。從立法技術(shù)上，這種表述方式展示了設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限是一套開放的、動(dòng)態(tài)的規(guī)范系統(tǒng)，為地方立法的發(fā)展保留了衍生的空間[23]。綜上，筆者認(rèn)為，設(shè)區(qū)的市在滿足不抵觸和法律保留原則前提下，可以在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”事項(xiàng)之外享有自主創(chuàng)新的立法權(quán)。

《立法法》第72、82條“等”事項(xiàng)的釋義爭(zhēng)議仍在持續(xù)，這實(shí)質(zhì)上是形式主義解釋與實(shí)質(zhì)主義解釋的關(guān)系調(diào)適問題。形式主義解釋的確定性和可預(yù)期性，滿足了法定主義的理想化訴求，然而，形式主義的機(jī)械性又招致實(shí)質(zhì)主義解釋的嚴(yán)肅批判，實(shí)質(zhì)主義解釋強(qiáng)烈要求減少形式主義的僵化成分[24]。但事物總是兩面的，實(shí)質(zhì)主義解釋自由裁量的缺陷也一再被嚴(yán)格規(guī)則主義者詬病，兩者的齟齬最終不可避免地在“等”事項(xiàng)的釋義爭(zhēng)議中表現(xiàn)出來。從形式主義和實(shí)質(zhì)主義解釋的邏輯悖論關(guān)系[25]，我們可體會(huì)到，《立法法》第72、82條“等”事項(xiàng)的規(guī)范釋義爭(zhēng)議不能采用非此即彼的思維來解決，兩種解釋路徑可以彼此兼容——形式主義解釋應(yīng)當(dāng)是體現(xiàn)合目的性和系統(tǒng)化實(shí)質(zhì)要求的規(guī)范解釋[26]，而實(shí)質(zhì)主義解釋則是借助于法律文本和規(guī)范結(jié)構(gòu)的釋法者自由裁量的解釋過程[27]。總之，《立法法》第72、82條“等”事項(xiàng)的釋義應(yīng)當(dāng)采用調(diào)適的思維，平衡形式主義解釋和實(shí)質(zhì)主義解釋的沖突，既尊重形式主義法治的規(guī)則確定性和可預(yù)期性，又在文本的基礎(chǔ)上綜合運(yùn)用系統(tǒng)化、合目的性解釋規(guī)則，以避免采用單向思維作出判斷。