鎮江市生活垃圾分類治理問題與對策研究

張 燕

（鎮江市高等專科學校 江蘇鎮江 212028）

引言

伴隨著加速推進的城鎮化進程以及居民消費能力的提高，城市生活垃圾日益增多。2020 年全國城市生活垃圾清運量已達2.35 億噸，相比2018 年的2.28 億噸增長了3%。全國有2/3 的城市陷入“垃圾圍城”的困境[1]。持續增長的垃圾如果處理不當，不僅會污染土壤和大氣，還會對當地居民的身心健康造成影響。全面推行垃圾分類，能有效減少溫室氣體的排放，促進我國碳達峰碳中和戰略的早日實現，全面推動社會綠色發展轉型[2]。垃圾分類已成為城市治理的重要議題。

我國垃圾分類工作通過逐步啟動試點城市有序推進。2000 年建設部將北京、上海、廣州等8 個城市確定為全國第一批垃圾分類處理試點城市。2017 年出臺的《生活垃圾分類制度實施方案》中，將生活垃圾分類試點擴大至全國46 個重點城市。2019 年在《關于在全國地級及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知》中，又進一步提出到2025 年全國地級及以上城市基本建成生活垃圾分類處理系統的目標。通過“由點到面”城市垃圾分類試點工作推進，我國的垃圾分類在制度建設上取得了積極進展。試點城市暴露出的居民垃圾分類參與率低、垃圾減量化效果不佳等問題，讓眾多學者認識到生活垃圾分類本身并不是一項簡單的工作，而是一項復雜的系統工程[3][4]。不同城市人口密度、發展階段不同，在垃圾分類工作推進過程中面臨的問題也不盡相同，因此需要因地制宜，積極探索適合本地垃圾分類治理辦法。本文通過剖析鎮江市垃圾分類存在的問題，提出垃圾分類管理的對策，以期對相關部門決策提供參考。

1 鎮江市垃圾分類治理的背景

鎮江位于江蘇省西南部，是長三角地區的重要城市。根據鎮江市統計年鑒顯示，鎮江市土地面積3840平方公里，包括有市區、丹陽市、揚中市和句容市。如圖1 所示，2020 年鎮江市總人口為269.25 萬人，比2015 年的271.67 萬人略有降低，但是生活垃圾清運量卻呈現出上升態勢。2020 年城市生活垃圾清運量為102.33 萬噸，相比2015 年的78.89 萬噸增長了29.71%。鎮江市人口數量穩定，降低了城市垃圾分類管理的難度，但不斷攀升的垃圾清運量，也意味著垃圾分類工作的嚴峻。

多年來鎮江一直踐行城市綠色發展之路，建設“精美鎮江”。鎮江政府2005 年發布《鎮江生態市建設規劃》，2009 年將建設“山水花園城市”作為城市的目標定位。鎮江在生態環保上的努力獲得了國家認可。2012 年鎮江成為全國第二批低碳試點城市之一；2014年又成為首批國家生態文明先行示范區。因此，雖然鎮江并不是試行垃圾分類的全國46 個重點城市之一，但由于歷屆市政府在低碳鎮江、綠色發展上的高度重視，“生態立市”已成為共識，具備在全市范圍內推廣垃圾分類的條件。

2 鎮江市生活垃圾治理現狀分析

2.1 生活垃圾處理方式由填埋變為焚燒

2002 年時鎮江市生活垃圾無害化處理率達100%，在全國處于領先水平。但此時生活垃圾處理還是傳統的填埋方式。由于需要占用大量的土地資源，而且會對當地的水資源帶來污染，填埋并不是垃圾處理的最優方式。在2008 年時，鎮江市修編《鎮江生態市建設規劃綱要》，提出加快“生態鎮江”的建設。2009年市政府對垃圾無害化方式進行了升級，實施生活垃圾焚燒發電特許經營項目，由原來的衛生填埋改為垃圾焚燒。目前，鎮江共有生活垃圾焚燒發電廠3 座，生活垃圾無害化處理能力達3150 噸/日，超過全市每日生活垃圾產生量，是全省首個實現生活垃圾全量焚燒的城市。鎮江市現有生活垃圾焚燒發電廠垃圾處理量如表1 所示。

表1 鎮江市生活垃圾焚燒發電廠垃圾處理量表

2.2 已基本建成生活垃圾分類配套體系

為了貫徹《江蘇省生活垃圾分類制度實施辦法》，鎮江在2018 年5 月編制《鎮江市城鄉生活垃圾分類和治理三年行動計劃（2018-2020）》，從此加快了垃圾分類體系建設的步伐。

目前鎮江已基本建成生活垃圾分類配套體系。在前端分類投放上，通過開展垃圾分類示范區創建、垃圾分類試點鄉鎮創建等一系列措施提高生活垃圾分類投放設施覆蓋率。截至2021 年11 月全市建成垃圾分類亭265 座，建成7 個“三定一督”智能化垃圾分類示范小區[6]。已完成垃圾分類投放設施覆蓋小區建設1076個，占居民小區總數的98%。在末端治理上，建設與垃圾分類相配套的生活垃圾焚燒、餐廚廢棄物處理、建筑垃圾資源化利用廠等垃圾處理設施，基本滿足分類的需要。

2.3 對餐廚廢棄物的治理成效居于全省前列

鎮江的餐廚廢棄物治理成效顯著。餐廚廢棄物是城市生活垃圾的一種，是指除居民日常生活以外的食品加工、餐飲服務、集體供餐等活動中產生的食物殘余和廢棄食用油脂等廢棄物。由于一些地方出現用餐廚廢棄物提煉“地溝油”的事件，國務院在2010 年出臺《關于地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見》，江蘇省政府在2011 年出臺《江蘇省餐廚廢棄物管理辦法》。鎮江市政府快速響應國家和省政府的要求，在2012 年成立鎮江市餐廚廢棄物管理工作領導小組，加強對全市餐廚廢棄物的管理。2014 年7 月，鎮江市入選國家第四批餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點城市。2016 年出臺《鎮江市區餐廚廢棄物集中收運處置工作實施方案》。2017 年通過《鎮江市餐廚廢棄物處置規劃》。在治理中創造性的采用政府同企業合作，打造“資本+專業化技術平臺”協同合作平臺方式。如和江蘇泓潤生物質能科技有限公司合作，以餐廚廢棄物和污泥為原料，將鎮江原來的垃圾填埋場改造成移動的園林景觀[7]。目前全市餐廚廢棄物日處理能力達到250 噸，餐廚廢棄物及污泥協同處理項目被列為省2020 年度美麗宜居城市建設試點項目，技術水平及處理成效均居全省前列。鎮江餐廚廢棄物管理經驗被湖北荊門、江西九江等地學習借鑒[8]。

3 鎮江市生活垃圾分類存在的問題

3.1 垃圾分類宣傳不全面

鎮江在垃圾分類宣傳上采取的是“示范先行”，如在京口區開展形式多樣的宣傳活動，完成省級垃圾分類達標小區54 個，分類設施投放覆蓋率100%。雖然這些工作在京口區產生積極影響，但是并沒出現擴散效應。就鎮江市而言，整個城市的居民的垃圾分類意識依然不足，積極性也還遠遠不夠。目前鎮江居民垃圾分類的基本類別為有害垃圾、可回收垃圾和其他垃圾。2021 年5 月出臺的《鎮江市生活垃圾分類指導目錄》對這三類垃圾進行了細化，但該政策并沒有在居民中進行有效的傳播。大多數居民家庭不明確或者不知曉，導致無法真正按政策實施。鎮江目前的宣傳方式不夠全面，還停留在社區公告欄、向部分家庭發放垃圾宣傳單等傳統方式上。垃圾分類需要耗費居民一定的時間和精力，如果居民的垃圾分類知識的匱乏、分類意識不足，受傳統習慣的影響，垃圾分類習慣很難養成。

3.2 未制定強制垃圾分類政策

國務院在2017 年出臺的《生活垃圾分類制度實施方案》中要求在部分重點城市先行實施生活垃圾強制分類，鼓勵各省選擇具備條件的城市實施生活垃圾強制分類。鎮江是非強制垃圾分類城市，因此會帶來一些問題。首先，缺乏垃圾分類懲罰政策。在2018 年5月發布的《鎮江市城鄉生活垃圾分類和治理三年行動計劃（2018-2020）》并未規定垃圾分類懲罰政策。同年9 月，鎮江市人民政府出臺《鎮江市城市生活垃圾處理收費管理辦法》中，認定城市生活垃圾處理費是行政事業性收費，對個人是按戶計收的，每戶每月五元。其次，生活垃圾的處理需要大量的資金支持，否則難以調動各利益方力量共同執行垃圾分類。目前，鎮江政府在垃圾分類工作上投入了大量的資源和精力，但是企業、社區等其他利益相關體投入不夠、缺乏積極性。政府在垃圾分類中既是管理者，也是執行者和監督者，這造成政府的管理成本高昂。居民垃圾分類習慣的養成不是一朝一夕的事情，如果垃圾分類單靠政府進行執行和監督，也缺乏可持續性。

3.3 智能化設施投放缺乏人性化設計

目前鎮江政府委托第三方軟件公司開發垃圾分類信息化監管平臺，在主要小區都投放了智能化垃圾分類設施，走出了城市精細化管理的重要一步。雖然智能化垃圾分類設施在小區進行了投放，但由于缺乏人性化設計，使用率并不高。首先，大多數的智能化垃圾分類設施安裝在小區的入口處，這使得在一些占地面積大的小區，智能垃圾分類設施實際服務人群非常有限。其次，雖然采取了“三定一督”政策，即對垃圾箱實行定時、定點、定人管理，但沒有對這項工作的具體實施細則做明確規定。最后，智能化垃圾分類設置操作無人長期指導。如果家庭中是由老人承擔垃圾分類和投放，老人在具體使用智能化垃圾分類設施時會存在操作困難。

4 鎮江市生活垃圾分類存在問題的原因

鎮江在生活垃圾上存在的種種問題，其背后原因主要是以下三點。

4.1 垃圾分類全產業鏈治理不足

垃圾分類工作是一項系統工程。一個完整的全產業鏈垃圾治理過程一般分為三個方面，即前端的源頭分類、中端的二次精細分揀、末端的無害化處置及資源化利用[9]。鎮江在垃圾治理過程的三個環節都需要進一步完善。首先，垃圾源頭減量還遠遠不夠。鎮江城市人口數穩定，但城市垃圾清運量卻在不斷攀升的現實說明大多數居民在日常生活中并沒有做到減少垃圾的產生量。社區沒有充分發揮基層治理作用。即使是在建成的垃圾分類示范小區，由于缺乏長期的引導機制而導致居民垃圾分類行為缺乏長期性。其次，中端二次精細分揀不足。目前鎮江在餐廚廢棄物、建筑垃圾上實現全程有效管理，但這種精細分揀并沒有拓展到“全品類”中。城市社區中存在一些“拾荒者”，會對高價值廢棄物收集并賣到廢品交易市場，間接完成精細分揀。但對一些低價值廢棄物，因為默認沒有“市場價值”，而被丟棄。最后，末端資源再循環不足。在末端無害化處置及資源利用上，鎮江通過生活垃圾焚燒發電廠的建設，完成末端無害化處理。但是循環經濟需要遵循再利用、再循環，顯然鎮江在廢棄物經過加工處理后變成資源，并再次進入循環消費的工作并不完善。

4.2 垃圾分類責任不明，缺乏考核機制

目前鎮江垃圾治理參與部門眾多，但責任并不明確。2017 年鎮江市人民政府辦公室頒布的《關于建立鎮江市城鄉生活垃圾分類和治理工作聯席會議制度的通知》，聯席會議涉及約27 個單位和部門；2020 年《鎮江市城市生活垃圾分類收集和處置實施方案》 則是由鎮江市城管局、環保局、經貿委、公安局、供銷社、鎮江工商局六個部門共同制定。這些文件雖然確定城管局作為主要負責生活垃圾分類工作的規劃、指導、檢查、督促和協調的部門，但并未確定城管局對其他部門在垃圾分類工作上的考核權力。其他部門的責任也多是常規性任務，真正涉及垃圾分類的并不多，且非強制。垃圾分類責任不明、考核機制缺乏導致了垃圾分類陷入“運動”式的怪圈，一些需要長期投入的工作被忽視。

4.3 垃圾分類政策重視硬目標，輕軟目標

鎮江在制定《鎮江市城鄉生活垃圾分類和治理三年行動計劃（2018－2020）》后，在垃圾分類上取得的成績集中在硬件投入上，比如垃圾焚燒電廠的建設、固定式垃圾房實施的建設和改造、垃圾分類運輸車輛的配置等等。從政策制定上看制度保障等“軟”目標的制定略顯不足。沒有制定垃圾分類考核評分方法；在開展垃圾分類示范區創建時未對示范區的建設標準、運營機制等做細化；對居民垃圾分類的獎懲制度設計也趨于表面和疏于維護。政策軟目標的不足一定程度上會影響政策的實施效果。如鎮江一些社區的智能化垃圾分類設施因維護不足，出現設施里的供居民積分兌換的飲料在陽光照射下產生變色的情況。

5 完善鎮江市生活垃圾分類對策建議

5.1 健全法律法規，“點”和“面”結合

鎮江垃圾分類政策的出臺基本是對江蘇省政策的回應或者細化。要在垃圾分類工作上爭優創優，需要針對鎮江市的居民特點，進一步在頂層設計上完善垃圾分類的法律法規，保障各項政策的執行。法律法規在制定時不能走“一刀切”，應結合本地區垃圾設施情況和垃圾組成，形成分區域的垃圾分類目標和重點，分區域細化對垃圾示范區的的建設和考核標準。在垃圾分類資金使用、管理考核、監督機制上健全法律法規。真正發揮鎮江市機關部門的帶頭作用，將垃圾分類作為新風尚，在人群中達到“點”到“面”的擴散。垃圾分類示范社區建成后，非示范社區應加強學習，達到在社區中的“點”到“面”的擴散。

5.2 加強垃圾分類的宣傳教育

通過宣傳和教育可以使居民認識到垃圾分類的重要性，了解相關的政策規定，提高垃圾回收率。深入宣傳垃圾分類，需要采取多樣化的宣傳方式。

首先，宣傳要細致化。在上海，垃圾分類宣傳方式有發放宣傳冊、拉橫幅、入戶講解、社區公告欄、社區開會培訓、志愿者現場指導、網絡公共平臺等。在蘇州則開發有當地的垃圾分類APP。鎮江需要加快學習先進國家和城市的經驗，探索本地宣傳方式。如，給每家每戶提供設備的垃圾分類宣傳手冊，方便家庭查找對應的信息。

在目前的網格化管理平臺中，設定專人對居民的垃圾分類問題進行答疑，及時宣傳政府的政策。由于各地目前對于垃圾分類的方式并不統一，鎮江市政府可以根據最新發布的《鎮江市生活垃圾分類管理辦法》的內容，開發鎮江市垃圾分類APP，提供進行二維碼和名稱查詢對應垃圾分類類別、基于地理位置查詢最近的智能化垃圾分類設施等服務。通過細致化的宣傳，解決居民垃圾分類時遇到的難題，為居民提供比較簡單易操作的垃圾分類方式。

其次，宣傳要全面化。覆蓋的人群要全面，不但有黨員也有非黨員，不但有學生也要有老人。對學生群體，可以在校園中開展各項競賽，定期組織垃圾分類講座。對年輕人，可以在企業中開展各項宣傳活動。對老年人，則要依托社區開展。

5.3 建立政府、企業、社區協同治理

協同治理是由協同學理論和治理理論衍生而來，主張實現協同效應和整體效應，將復雜的結構簡單化，整合資源形成合力，從而實現既定目標[10]。對照鎮江的垃圾分類發展，政府一直在其中起到了主導和關鍵的作用。借鑒先進地區的經驗，后續可以充分調動企業、社區等，同政府一起進行良性互動，形成協同治理格局。協同治理的關鍵在于明確各責任主體的權利和責任。政府需要出臺適合的法律規定、進行信息披露、給予其他參與者必要的經濟補貼、技術支持等。企業在生產過程中采用先進技術盡量避免廢棄物的產生，在經營過程中實行“生產者負責”制，即自行收集、運輸或委托具備許可資質的單位進行再生利用和處理，并根據廢棄物類型和數量支付相應費用[11]。社區需要發揮宣傳和監督的作用。社區組織人員指導居民進行“定時定點”投放，引導居民熟練操作智能化垃圾分類設施。社區還應收集居民對垃圾分類的意見建議并如實向政府部門反映。

5.4 精心設計激勵和懲罰機制

激勵和懲罰機制并不適宜一刀切，應該因地制宜，其采取形式應該進行精心設計。社區通過調查可以明確小區的居民年齡結構、學歷結構，從而確定開展的激勵是以物質為主還是精神為主。對于物質激勵為主的小區，要了解綠色賬戶中設置哪些商品更受歡迎。綠色賬戶中垃圾分類積分不能太難獲得，退換商品操作也應簡單方便。對于精神激勵為主的小區，可以采用頒發環保獎章、評比環保家庭的方式進行。

目前鎮江居民還是以激勵為主，懲罰機制并沒有開始。一旦鎮江開始進行垃圾分類試點，政府頒布了垃圾分類強制要求，社區和個人就需要建立監督機制，對亂扔垃圾的個人進行教育和懲罰。鎮江市政府需要充分考慮生活垃圾收費在初期時遇到的阻力，選擇合適的垃圾分類計費方式。

結語

垃圾分類是一項具有挑戰性、長期性的工作，在執行過程中會面臨不小的困難。政府、企業、社區和居民需要共同努力，形成良性互動，真正做到源頭的垃圾減量化、后端的垃圾資源化。通過深入開展垃圾分類工作，實施國家碳達峰碳中和戰略，推進城市精細化治理水平，加快“精美鎮江”的建設。