中國共產黨西部大開發重大舉措研究

楊 旭 何山河 黎 巖

（1. 貴州民族大學，貴州·貴陽 550025；2. 中央民族大學，北京 100081）

2020 年，《中共中央國務院關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》指出：“強化舉措推進西部大開發形成新格局，是黨中央、國務院從全局出發，順應中國特色社會主義進入新時代、區域協調發展進入新階段的新要求，統籌國內國際兩個大局作出的重大決策部署。”當前，西部大開發已進入加速發展階段，西部地區也呈現出區域經濟可持續性更加突出、社會空間開放性愈加彰顯、區域規劃逐漸立體化、生態效益考量比重不斷增多等特征。因此，對西部大開發實施的背景、過程、成效及經驗的梳理，對新時代西部區域形成新格局具有重要參考意義。

一、中國共產黨西部大開發重大舉措的提出背景

早在新世紀西部大開發戰略實施之前，我國已在西部地區進行了兩次開發。第一次西部開發在20 世紀50年代，新中國成立不久便面臨東西部區域經濟社會發展不平衡的歷史遺留問題。據1952 年的統計，廣東、福建、浙江、江蘇、山東、河北、遼寧、上海、天津、北京等沿海“七省三市”的工業總產值約占全國的73%，鋼鐵工業80%在沿海地區，而西部地區幾乎沒有重工業基礎。國家通過實施第一個五年計劃，初步改變了西部地區的產業結構，結束了西部地區沒有工業的歷史。第二次西部開發是20世紀60至70年代的“三線建設”，西部地區興建了一批工業基地并初步形成了鐵路交通格局，帶動了攀枝花、六盤水、十堰等一批新興城市的崛起。雖然這兩次西部開發都對西部地區的產業發展產生了作用，但由于依靠的是計劃體制下的投資轉移，這兩次開發對西部地區的發展影響有限。

改革開放以后，東部沿海地區依托良好的發展基礎和國家政策支持，率先發展起來。而西部地區受制于發展環境，與東部地區的發展差距逐漸拉大。因此，縮小區域發展差距，促進東西部各族人民共同富裕便成為亟待解決的重大問題。1978 年以后，鄧小平同志通過對武漢、深圳、廈門、上海等地的大量考察，首次將自己對沿海和內地間的區域關系思考概括為“兩個大局”。而在1992年的南巡講話中，鄧小平同志進一步指出有條件的地方先發展起來，先發展起來的地區帶動后發展的地區，最終達到共同富裕的構想。隨后，社會主義市場體制確立，國民經濟實現了蓬勃發展。基于此，1999年中央提出實施西部大開發戰略。

20 世紀末，我國經濟總量已經達到相當規模，比較完整的工業體系和國民經濟體系已建立，為新世紀西部大開發的實施創造了物質條件：“二十多年的改革開放和發展，使我國的生產力水平邁上了一個大臺階……社會主義市場經濟體制初步建立……全方位對外開放格局基本形成，開放型經濟迅速發展，對外經濟關系發生了重大變化。我們已經實現了現代化建設的前兩步戰略目標，經濟和社會全面發展，人民生活總體上達到了小康水平，開始實施第三步戰略部署。”

二、中國共產黨西部大開發重大舉措的實施過程

根據中央部署，西部大開發戰略分為奠定基礎階段（2001-2010年）、加速發展階段（2010-2030 年） 和全面推進現代化階段（2031-2050年）。

（一） 奠定基礎階段（2001-2010年）

在奠定基礎階段，西部大開發的建設重點主要是夯實發展基礎。為此，黨和國家不斷出臺各類政策文件，為西部大開發提供了政策保障。2000 年，中央提出要加快西部地區改革和擴大對內對外開放步伐，并提出到21世紀中葉建成新西部的目標。在政策上，綜合了相關主管部門的意見，研究決定了相關政策細則和實施舉措。之后，相繼印發了《“十五”西部開發總體規劃》 （2002年）、《國務院關于進一步推進西部大開發的若干意見》 （2004年）、《2005年西部開發工作要點》（2005年）、《關于加強東西互動 深入推進西部大開發的意見》 （2007年） 等文件，批復了《西部大開發“十一五”規劃》 （2007年），從整體上闡述了西部大開發的任務、目的、原則和措施。

在實踐方面，生態環境保護、基礎設施建設、產業結構優化、重點區域規劃、科教文衛發展等內容成為這一階段的靶點，各類舉措均以改善西部地區的發展條件為內容。基于此，黨和國家在西部地區建設了大批基礎性工程項目，如天然林資源保護工程（2000年）、都江堰紫坪鋪水利樞紐工程和青藏鐵路（2001年）、西氣東輸工程（2002年）、實施《退耕還林條例》 （2003年）、溪洛渡電站（2005年）、成都至都江堰鐵路（2008年），等等。2008年以后，西部大開發戰略逐漸從早期的宏觀政策性規劃向具體的區域性規劃過渡，如2009 年國務院正式批準《關中-天水經濟區發展規劃》、2010年國務院批復我國內陸第一個國家級開發開放新區重慶兩江新區等規劃便反映了這種變化，這也意味著西部大開發戰略逐步進入新階段。

（二） 加速發展階段（2010-2030年）

“區域之間在資金、信息、技術、勞務、商品等方面的聯系、交流與滲透，是形成區域經濟聯系的主要動因。”進入加速發展階段以后，西部大開發更加強調區域聯動轉型：一方面，西部地區已具備一定基礎，各類大型工程項目在保障西部經濟社會發展的同時，也激活了當地的產能；另一方面，西部地區更加注重深化開放，以創新、協調、綠色、開放、共享為內容的發展實踐舉措不斷推陳出新，以省域聯動為主要形式、以供需結構改革為內容、以東西部市場互通為驅動的新西部正在形成。隨著西部地區開放格局的深入推進，逐漸形成了成渝地區、關中-天水地區、廣西北部灣地區、呼（和浩特） 包（頭） 銀（川）榆（林）、新疆天山北坡、蘭（州） 西（寧） 格（爾木）、陜甘寧、滇中、黔中、寧夏沿黃地區等新興經濟區，西部地區與京津冀、長江經濟帶、粵港澳大灣區的一體化進程也隨之加快。

如果說新世紀頭10年西部大開發的重點是改善西部地區發展條件的話，那么，加速發展階段的西部大開發既注重區域差距的縮小，更注重西部各省區間的協作。隨著我國成為世界第二大經濟體，西部地區迫切需要加快沿邊區域開放、促進各類生產要素流通、激發西部地區發展活力。2014 年，我國經濟進入新常態，但西部地區發展中的不平衡、不協調、不可持續、產業創新能力不足、農業基礎薄弱、城鄉差距較大等問題依然存在。因此，培育區域經濟實力，推進西部各地的開放進程成為西部大開發的突破點，如國務院對貴州提出按照“黔中帶動、黔北提升、兩翼跨越、協調推進”的原則，構建區域協調發展新格局；2012年9月，寧夏設立內陸開放型經濟實驗區，這是內陸地區第一個對外開放試驗區，也是全國首個以省域為單位的內陸試驗區；2014年，國務院批復陜西設立西咸新區、批復貴州成立貴安新區；2016年8月，國務院發布同意設立貴州內陸開放型經濟試驗區的批復。

此外，西部地區還通過“一帶一路”加強與世界各國的互動。2013年以來，“一帶一路”的提出進一步提升了西部地區在空間、產業、資源等方面的價值，西部地區逐漸成為世界經濟發展的新興增長極。在此背景下，國家相繼出臺各類規劃支持西部各地融入“一帶一路”經濟圈，如《西部大開發“十三五”規劃》 （2017年） 提出促進西部大開發與“一帶一路”建設、長江經濟帶發展緊密銜接、相互支撐，打造陸海內外聯動、東西雙向開放的全面開放新格局；2018年，《中共中央國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》提出以西部、東北、中部、東部4大板塊為基礎，促進區域間相互融通補充的戰略設計；2019年， 《西部陸海新通道總體規劃》提出“加快西部陸海新通道建設，對于充分發揮西部地區連接‘一帶’和‘一路’的紐帶作用，深化陸海雙向開放，強化措施推進西部大開發形成新格局，推動區域經濟高質量發展，具有重大現實意義和深遠歷史意義”；2020年， 《中共中央國務院關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》出臺，要求積極參與和融入“一帶一路”建設、強化開放大通道建設、構建內陸多層次開放平臺、加快沿邊地區開放發展、發展高水平開放型經濟、拓展區際互動合作，明確提出支持新疆、重慶、四川、陜西、甘肅、貴州、青海、內蒙古、云南等省區市的聯動發展。之后，各省區也相繼出臺了各自的實施辦法，如內蒙古出臺《內蒙古自治區黨委自治區人民政府關于新時代推進西部大開發形成新格局的實施意見》；甘肅出臺《中共甘肅省委甘肅省人民政府貫徹落實中央關于新時代推進西部大開發形成新格局決策部署的實施意見》；云南出臺《中共云南省委云南省人民政府關于新時代推進西部大開發形成新格局的實施意見》；廣西、青海、新疆等省區也分別制定了相應的方案和措施。而在2022年，國務院再次針對貴州出臺《國務院關于支持貴州在新時代西部大開發上闖新路的意見》。可見，加速發展階段的西部大開發更加強調各省區的產業結構優化和區域的對外開放，通過加強區域互通合作，切實解決區域內部發展的不平衡、不協調、不可持續問題。

總之，從新世紀初期的奠定基礎到當前的加速發展，西部大開發的內容愈加立體化。當前，我國正處于增長速度換檔期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期的“三期疊加”階段，推進西部新格局，積極融入“一帶一路”經濟圈，加快區域空間整合和產業模式轉型，是新時代西部大開發形成新格局的題中之義。

三、中國共產黨西部大開發重大舉措的實施成效

西部大開發的實施改善了西部地區的硬件環境，各民族廣泛交往、全面交流、深度交融的關系格局進一步形成，經濟條件和發展環境不斷改善，為西部地區的后續發力創造了良好的條件。

（一） 基礎建設不斷完善

西部地區發展環境的復雜性決定了硬件建設相對東部地區需要更多的人力、物力、財力。因此，西部地區的經濟發展必先加強基礎設施建設。相關研究顯示：西部大開發以來，由于基礎設施建設的投入與逐步完善，西部地區的經濟也形成了飛躍式增長。2000年后，青藏鐵路、西氣東輸以及各類水利基礎設施和能源項目工程的建設對東西部區域社會產生了深遠影響：青藏鐵路增強了青藏高原的可進入性，增強了西藏、青海與內陸地區的空間聯動和資源互通，在打破區位封閉的同時，改善了當地各族人民的生活；西氣東輸的建成，加速了東西部地區由煤炭向天然氣的產能轉換升級，盤活了西部地區的能源產業，緩解了東部沿海地區的資源壓力，推動了我國的能源革命；各類水利樞紐、水資源工程、專項水利工程、網絡工程等項目，奠定了東西部各民族在經濟增長、生態環保、社會民生等方面的基礎。

（二） 經濟增長穩步推進

進入新世紀以后，隨著西部大開發戰略的推進，經濟產業結構不斷調整。一方面，由于東西部市場化的加速，西部地區大、中、小城市的圈層結構以及城鄉關系也在政策導向和經濟發展的作用下不斷調整；另一方面，各類資源要素的流通以及新興產業的崛起又加速了區域增長極的形成，西部地區的經濟增長水平逐漸提升，如貴州將大扶貧、大數據、大生態作為3大戰略行動，地區生產總值從1999年的907億元增長到2019年的16769.34億元，20年間增長了15862.34億元。在西部大開發實施的過程中，經濟增長促進了產業模式和營商環境的升級，加快了西部地區的人力資本聚集。其中，西南地區憑借較高的經濟水平與良好的資源稟賦實現了發展，西北地區通過教育資源的傾斜與醫療水平的提升實現了發展。在經濟生產總值方面，西部地區2000年為16655億元，而2021 年則達到239710億元。各種跡象表明，西部大開發在促進西部區域經濟社會發展方面是有效的。

（三） 生態環境恢復良好

生態質量關系中華民族的長遠未來，是中華民族偉大復興的生態保障。鑒于20世紀我國早期工業化對自然生態造成的影響，西部大開發將生態環境保護作為基礎和重點，通過政策宣傳、封山育林、退耕還林還草、濕地修復、石漠化治理等措施，將生態文明建設落到實處，將“綠水青山就是金山銀山”作為統領，形成“生態+經濟”“生態+政治”“生態+文化”“生態+社會”的發展機制，創新性地走出了中國特色的生態文明之路，在豐富了產業內涵的同時也增強了產業發展的可持續能力。以貴州為例，作為西部地區第一個入選首批國家生態文明試驗區的省份，貴州在西部大開發之初就將生態環境保護和治理作為重點，通過在全國率先出臺首個省級層面的生態文明地方性法規、全國首個省級層面的生態環境損害賠償磋商的規范性文件等舉措，有效改善了貴州生態環境質量。從貴州生態文明建設的成效來看，2021 年全省森林覆蓋率達62.12%，全省98.69%的石漠化地區得到有效治理，9個中心城市空氣質量優良天數占比98%，主要河流出境斷面水質優良率達100%。

（四） 區域開放持續深入

西部大開發以來，西部地區的社會發展水平不斷提升，區位空間逐步從邊緣向中心轉型，在資源流通和場域互嵌中不斷促使區域間形成點、線、面、體的地緣網絡空間。值得注意的是，在西部大開發進程中，“一帶一路”戰略在空間布局上打破了西部地區傳統的內向型發展模式，建設聯通“一帶一路”鄰國及國內沿線省、區、市，實施內外雙循環的市場體系，形成東西聯動發展的新局面。在區域內聯外通的作用下，西部地區戰略重要性愈發彰顯，邊緣封閉的區位劣勢逐步改善，各省、區、市積極融入“一帶一路”經濟圈，西部地區的地緣新格局進一步形成。

（五） 民族關系持續深化

西部地區民族眾多，且西部邊疆地區與鄰國民族在生產生活方面的交往又增加了區域發展的復雜性。在資源方面，西部民族地區是我國的資源富集區、水系源頭區、生態屏障區、文化特色區、邊疆地區、貧困地區，各類資源的發掘利用和民生問題的解決對于提高各民族的生產生活質量，滿足各族人民的獲得感、幸福感、安全感，推進各民族地區繁榮發展，鑄牢中華民族共同體意識具有重要價值。早在“一五”計劃時期，毛澤東同志在《論十大關系》中就曾對我國東西部地區的民族關系有過深刻論述：“我們說中國地大物博，人口眾多，實際上是漢族‘人口眾多’，少數民族‘地大物博’……我們必須搞好漢族和少數民族的關系，鞏固各民族的團結，來共同努力于建設偉大的社會主義祖國。”隨著新世紀以來西部大開發戰略的實施，西部地區各族人民的生產生活水平較之過去有了明顯的提高，為各民族的交往交流交融創造了條件，各民族原有生活空間不斷變動，城鄉一體化建設加快了城鄉人口互動。數據顯示：1999年，我國城鎮人口43748 萬人、農村人口82038萬人，而在2019年，城鎮人口84843萬人，農村人口55162萬人。20年間，我國城鎮人口增加了41095萬人，農村人口減少26876 萬人。目前，東西部各民族已進入跨區域大流動的活躍期，區域間的空間格局、人口構成、民族分布等也隨之出現新特點，區域耦合程度逐漸增強，在經濟生計方式、文化交往互動、區域發展共享、社會空間互通等方面的聯系持續深化。

四、中國共產黨西部大開發重大舉措的實施經驗

當前，西部大開發戰略正處于加速發展階段，西部地區發展不平衡不充分問題依然突出。經濟新常態與發展新形勢要求西部地區深入推進改革開放的力度，在推進新時代西部大開發形成新格局的過程中鑒往知來，繼續前行。

（一） 西部大開發是中華民族偉大復興的重要國家戰略

全球化時代，我國與世界的聯系愈加緊密，國內區域的協調發展和區域發展水平成為我國參與世界經濟的重要前提，堅持走獨立自主的和平發展之路是全球化背景下中華民族偉大復興的關鍵。20 世紀末，正值我國人均國民生產總值達到小康之際，同時，受亞洲金融危機以及世界經濟結構調整的影響，無論是國內市場還是國際市場都面臨如何有效激活需求，推進市場深入發展的問題。通過西部大開發戰略，我國東、中、西部區域的發展不平衡問題得到了改善，保持了國內市場的穩定。事實證明，任何一個現代國家的崛起都離不開區域規劃、資源整合、制度保障等方面的協調統籌。黨和國家對西部地區的戰略設計，改變了西部地區的地緣劣勢，西部地區發展成效顯著，東西部區域市場的協同性和耦合性進一步增強，為我國在風云變幻的國際環境中和平崛起以及中華民族的偉大復興創造了條件。

（二） 西部大開發是我國民族發展、社會穩定、國家安全的戰略舉措

當前，我國社會主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，西部少數民族和民族地區的發展質量關系到西部地區的社會穩定和民生訴求。西部地區的發展不僅關系西部區域經濟社會的現代化，更關系我國各族人民全面建成小康社會。截至2021年2 月，包括西部各省區在內的現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決，消除了絕對貧困。貧困問題的解決增進了社會穩定，而隨著國家對西部邊疆地區的持續投入，作為內陸“橋頭堡”的西部邊疆地區與中心地區的市場聯系不斷增強，直接促進了邊疆國防的鞏固與建設。可見，西部大開發是我國踐行國家安全的必要舉措，推進西部邊疆地區的軍民融合發展有利于民族團結和促進西部產業發展，提升邊疆各族人民的國家認同，鞏固國防安全。總體來看，西部地區地理環境的復雜性和發展內容的多樣性決定了我國區域的、民族的發展不平衡不充分問題必須做好統籌規劃、合理布局、持續發力，而西部大開發也因此成為我國促進民族發展、鞏固社會穩定、保障國家安全、提升抗風險能力的重要戰略實踐。

（三） 國家主導，東西合力，西部奮進是西部大開發的基本路徑

西部大開發戰略是我國和平崛起、中華民族偉大復興的國家戰略的重要組成部分，必須通過國家力量的統籌運作才能保障成效。我國西部地區地廣人稀、資源富集、文化多元，且是連接歐亞大陸的橋梁，在地緣區位上具有重要的戰略優勢。在西部區域經濟社會轉型過程中，西部地區必須乘勢而為，以國家戰略為驅動引領，發揮東西部兩翼驅動的優勢，培育西部地區的“造血”機制。西部地區應堅持激活區域資源要素，發揮好市場和政府的作用，推進新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的縱深發展，將西部地區所形成的制造群聚集區域、物流走廊區域、生態涵養區域等建設成國內經濟發展的戰略支點，使西部地區不斷從點、線、面等方面強化域內結構建設，在區域綜合實力的培育中不斷實現跨越發展。

（四） 對外對內開放，市場互通，生產要素流動是西部大開發的關鍵條件

西部地區的發展首要前提是市場空間的拓展，在實踐新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的進程中，不斷深化西部地區的開放格局，結合興邊富民、對口支援與“一帶一路”等布局規劃是建立健全西部市場體系的關鍵。西部地區長期處于邊緣地帶，開放程度不深，產業結構不合理且效率不高，資本積累速度緩慢，產業發展滯后。因此，擴大市場格局，持續推進商品、資金、技術、人員等生產要素的流通是西部地區形成發展新格局的關鍵。在理論上，西部大開發不僅是對改革開放東西部“兩個大局”的體現，同時也是對中國特色社會主義道路的有力詮釋；在實踐中，以國家為主導的區域發展戰略推動了東、中、西部區域互動與聯通，使西部地區從邊緣向中心轉型。特別是進入新時代以后，我國大力推進陸海內外聯動、東西雙向互濟的新格局，進一步釋放西部地區的發展潛能。因此，以市場為引領，深化東西部地區的互通與協作，積極融入“一帶一路”區域經濟圈，打造西部地區產業集群，踐行共商、共建、共享的發展機制是新時代我國深入推進西部地區開新局、闖新路、創新績的關鍵之舉。

（五） 基礎設施建設和生態環境建設是西部大開發的重要目標

西部大開發戰略環境建設可分為硬環境和軟環境兩個方面。其中，硬環境表現為各類基礎設施的投入和建設。進入新世紀以來，以青藏鐵路、西氣東輸、西電東送等大型項目工程為抓手，各地興建了各種基礎性工程項目，形成了區域、省、州（市）、縣、鄉、村的基建網絡，這些項目在改善西部地區經濟社會發展條件的同時，也加快了東西部的互聯互通。而軟環境則主要是以區域發展環境的提升為主，從2000年《國務院關于實施西部大開發若干政策措施的通知》提出改善投資的軟環境至今，中央一直將“促進西部地區經濟發展與人口、資源、環境相協調”作為西部地區軟環境建設的重要內容。因為我國早期發展的前車之鑒，西部地區更加注重生態環境、營商環境、開放環境、創新環境的營建。今天，生態文明建設已成為我國國家發展的重要內容，將生態文明融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設，以創新、協調、綠色、開放、共享為導向，避免以犧牲環境為代價的破壞式開發，為新時代東西部區域協同發展的生態治理實踐積累了寶貴經驗。

（六） 優化政策組合是西部大開發戰略實踐的重要保障

西部大開發涉及東西部地區的協調發展問題，在實踐中離不開各種政策的優化和組合。進入新世紀以來，西部地區以其巨大發展潛力和區位優勢，成為我國區域協調發展的新興增長極，但區域發展環境的復雜性決定了西部地區在持續推進發展格局的過程中必然還將面臨各種風險和困境，這些問題的解決必須通過政策的優化和組合來實現。西部大開發戰略實施伊始，國家計委、國家經貿委、教育部、科技部、國防科工委、國家民委、財政部、國土資源部、鐵道部、交通部、信息產業部、水利部、農業部、文化部、國家林業局等多家部門便參與其中，各部門基于各自的專業職能出臺了各類政策，這些政策相互耦合，對西部大開發形成了有力支撐，保障了西部大開發的實踐。西部大開發的實踐表明，以國家為主導的政策優化和組合是西部大開發戰略持續推進的政策動力。

五、結語

西部大開發戰略是我國進入新世紀以來的一項重要的歷史性工程。回首西部大開發戰略實施以來的舉措經驗，它改善了西部地區的發展環境，夯實了西部地區的發展基礎，推進了東西部區域經濟社會的耦合互嵌，為我國區域社會的發展和統一市場的建設創造了良好條件。新時代，東西部區域間還存在一定差距，發展的不平衡不充分問題依然不同程度存在，西部地區仍需以深入推進高質量發展為目標，強化地方、區域、國家的互動互促，不斷推進西部大開發形成新格局、再創新佳績，助力中華民族偉大復興。