農村農貿市場食品安全監管困境和對策探討

郝小霞

山西省呂梁市柳林縣市場監督管理局

農貿市場是農產品流通的關鍵環節之一，是各種農副產品比較密集的獨特場所，也是顧客關鍵選購食品的場所。多渠道多樣化的食品來源、食品銷售的泛濫和波動性以及參與者的復雜性和多層次性，使得農貿市場的食品安全問題尤為重要，保障人們的食品安全，已成為亟待解決的社會公共問題。

一、農村農貿市場食品安全監管的理論基礎

(一)農村農貿市場食品安全監管內涵

“食用農產品市場銷售是指根據集中化交易市場、大型商場、商場、便利店等銷售食用農產品的活動。在其中常說的集中化交易市場，是指銷售食用農產品的市場批發和零售銷售市場（包含農貿市場）”。相比于鄉村農貿市場，很多話題不明確，重點是食品安全監管問題，導致各種專項整治和食品安全跟蹤作用的貫徹落實做起來很困難，變成食用農產品市場監管中的一大難題。

(二)農貿市場食品安全監管的經濟學原理

農村食品安全監管是政府部門監管部門、食品生產加工、商品流通公司、行業協會等社會團體、顧客等眾多行為主體互動交流、參加、共享、共治的全過程。政府職能部門行使監督管理職能，確保食品類生產經營公司的食品安全，稱為食品安全監管。食品安全監管鼓勵政府及其他食品相關部門采取規劃、組織、領導和控制等方式，整合合理資源，激發有關工作人員，處理食品類、食品工業、運送、銷售等環節的要求。根據原料和食用添加劑購置、食品生產、派送、銷售、交易等環節的合理協調和整合，保障銷售市場食品經營活動健康合理發展，保障群眾安全健康。

(三)農村的農貿市場與產權關系

農貿市場舉辦方是管理方法農貿市場的公司法人，依照相關法律法規的要求，當作農貿市場食品安全第一責任人。市場舉辦方根據公布、公平的市場攤位招標會，依照市場管理規定與經營者簽署攤位房屋租賃協議及食品安全保證書、進場經營人保證書等，確立彼此在食品安全層面的責任和義務，為市場經營戶提供公平競爭的市場經營環境。

二、農村農貿市場的監管現狀

(一)市場開辦者“第一責任”難落實

市場組織者作為市場運作的管理者，關鍵承擔市場資產管理、產品質量、買賣紀律、清理和消費者投訴。但是，當下眾多的農貿市場的開辦主體不確立。原因是這種市場大多數在產生之初就與地方政府或村民委員會聯絡在一起。由農村基層自治組織在市場上出售，并收取少量費用以保持市場衛生。

(二)銷售行為難監管

一是農村食品經營主體復雜。食品生產流通企業、分包商、農戶等食品企業規模大，地域分散，管理相對落后，食有失道義，食品安全管理意識不強。個別營利性企業個人行為，在食品供應鏈管理的各個環節生產制造假冒偽劣商品、亂用添加物、農飼料等不法投入品，引起農村食品安全風險事情。二是農村食品零售商和食品類型的多元性。農村食品市場銷售以市場零售攤位和中小學校周邊的臨時性攤位為主導，食品零售店經營規模小、流通性大、許可證辦理不全，攪亂了農村食品銷售市場。除此之外，農村地域的食物種類非常豐富，魚龍混雜，存在眾多三無食品和自制食物，缺乏食用安全保障?？梢?，農村食品安全監管對象眾多且分散，監管面臨廣泛、困難和代價高昂的困境。

(三)食品安全信息無法追溯

因為農貿市場銷售人員流動性大，市場基本建設等責任主體管理方法不立即，農業產品銷售者維持著傳統式初始的市場銷售習慣。戶外、食品衛生條件難以保證，工作場所衛生條件差、抽查等常規監督管理方法難以落實，再就是賣家索證索票意識不足等。這一系列困難給農村農貿市場的監管帶來了重重挑戰，一旦發現問題，就很難追蹤食品安全責任。加之基層執法機關監管工作難度大，監管力度顯著不夠，導致許多農村農貿市場的日常監管力度被大大削弱。

(四)現實監管模式存在角色缺失，需市場彌補

一些地方對食品安全工作不夠重視，未能健全公安機關、畜牧、農牧業等單位和食品監管辦案體制。在缺乏人力和設備的情況下，一線執法力量往往部署在制造企業、超市和商場，因此對制造企業、超市和商場的監管相對嚴厲，但農貿市場是長期存在的監管盲點，執法部門往往側重突發性、漸進式專項整治，對農貿市場的監管缺乏高效性。而且，伴隨著責任的提升，執法的風險也隨之增加，日常管理和整治流于形式，食品安全問題屢禁不止。

(五)單純加強執法力度難見成效

上世紀八十年代至今，在我國全國各地都建立了農貿市場，農貿市場的建設和監管慢慢確立了方向。第一，農村農產品市場監管是歷史問題。在其中，涉及到多方面問題，包含主辦單位產權年限是不是確立、消防設備是不是配備得當。政府部門、農牧業、運送、城管等單位協同管理、分工協作、共同治理。總體來看，現行農貿市場食品安全管理存有比較嚴重滯后和顯著漏洞，不可以融入農產品市場發展水平和監管規定，單純加強執法力度無法對農產品進行食品安全監管，也影響了農產品市場的長久發展。

三、農貿市場食品安全監管存在的主要問題

(一)監管機構不健全

作為食品安全第一責任人，地方政府的義務沒有獲得充足確立，地方政府在食品安全事故產生后追責不到位。一部分地方政府未履行監管職責，未及時組織協調食品安全事故處理。不重視食品安全執法的保障，除人工成本外的監管、檢驗等工作成本不計入評級財政預算。監管機構不完善，底層監管執法隊伍人手不足、基礎設施、檢驗檢測設備等不完備。

(二)食品安全監管法律體系不完善

現階段，我國針對農貿市場的食品安全管理規定不完善，僅適用《食品安全法》和《中華人民共和國產品質量法》對農貿市場的食品安全監管沒有專門的國家法律，只有地方性和區域性法規。食品安全監管條例原則上應當針對農貿市場食品安全監管過程中因地區差異、食品行業差異而制訂對應的法律法規，立即修定《農產品質量安全法》等相關法律法規，適用創建監管體系，擴張追溯目標，貫徹落實追溯目標，確立追溯根據，保證嚴格法律依據，加強對農產品市場食品生產、銷售、儲存的全過程監管。

(三)食品安全防范意識欠缺

一是市場開設行為主體和食品經營戶欠缺食品安全性擔當意識，對與食品安全性有關的相關法律法規、現行政策了解很少，不知道法、不懂法、不遵紀守法。銷售市場開設行為主體不能夠認真履行食品管控崗位職責用心核查進場食品經營戶的資質，對看到的食品經營戶的違規行為不能夠立即向食品監督機構匯報，乃至置若罔聞。一部分食品經營戶盲目跟風追求完美個人利益，缺乏責任意識，拿貨來路不明的食品和銷售不過關食品的個人行為經常發生，乃至一些熟食小型加工廠只圖個人利益不法購入和應用偽劣原材料制造不過關熟食產品，超范圍、超使用量應用食品添加物。此外銷售市場上銷售的食品多在室外放置，缺乏必需的防鼠、防污、防蛀設備，有的食品經營戶銷售食品時不應用常用工具銷售，應用的計量檢定和食品周轉材料都不衛生。

二是消費者欠缺食品安全性安全意識。有一些鄉村消費者因為經濟發展上的艱難，明知道某類食品過期仍貪便宜選購。有的外來人員、老人、少年兒童對食品安全常識掌握很少，在食品購買環節中注重的僅僅食品的價錢、顏色、總數等，對選購的食品是不是靠譜公司生產制造，是不是過多應用黑色素、添加劑、生長激素等，是不是合乎食品安全性有關強制規范等，通常不高度重視或是不清楚去如何辨別。消費者法紀意識淡薄，在本身利益遭受影響時，不能夠積極主動投訴處理，使不法行為者壯了膽，得了利。

(四)監管主體不確立

農貿市場的組織者未能很好地履行其責任，對日常食品安全管理任務管控不到位。尤其是1998 年市場推行“管辦分離”后，一部分市場已由個人承包，致使農村農貿市場監管主體不明確。食品安全監管還存在盲點。此外，還有農貿市場人員流動性強，存在大多空缺崗位，再就是執法設備陳舊，導致執法率不高。

(五)檢測人員素質不高且缺乏專業性人才

一方面，市場監管人員大都是原鄉鎮事業人員，監測技術、監管能力、監管設備的構成不符合監管職責的要求。另一方面，基層監管人員日常形形色色的報表繁雜，無心鉆研執法業務和檢驗工作。有些業務只是通過臨時短期培訓就實踐操作，未能充分了解和掌握食品檢驗工作的知識，因此無法真正發現和解決監管問題。最后，他們普遍缺乏檢驗能力。在食品檢驗的情況下，只能在縣級進行快速檢驗，而且快速檢驗只能作為初步檢驗方法，不能作為判斷依據，因為結果不穩定。如果產品預檢不合格，抽檢后只能送市檢驗，周期長，成本高，也不利于不合格食品的監管。

(六)行政執法力度不強

一些當地政府對食品衛生安全工作中不高度重視，不充分運用食安委的協調工作職責，健全公安機關、牧畜、農牧業等單位與食品類監管單位的審理案件方案，造成農貿市場變亂。因為遭受工作人員、武器裝備不夠的影響，一線執法能量通常都放到生產企業、商場、大型商場上，使生產企業、商場、大型商場等的監管相對處在高壓態勢，而農貿市場卻發生了監管盲點，違規行為長時間存在，無法得到應有的懲罰。監管執法時通常偏重于突擊性，分階段的專項整治，時緊時松，對農貿市場的監管欠缺高效性。此外伴隨著崗位職責提升，執法風險性增加，極少數執法工作人員造成了畏難情緒膽怯心態和消沉懶散觀念，習慣“等、靠、拖”，日常監管、專項整治存有走過場的狀況，導致一樣的食品類問題不斷產生。

(七)市場發展建設滯后，設施簡陋，市場布局不合理，改造投入資金缺乏，市場經營環境惡劣

1998 年，依據國務院辦公廳相關“市場管辦分離”文件規定，農貿市場推行“管辦掛鉤”，由政府投資辦市場變為社會發展項目投資辦市場，強有力地轉變了政府機構既是選手也是裁判的狀況，進一步增強了市場經營主體公平井然有序的市場競爭活力，但因為社會發展項目投資辦市場的趨利性，不肯對市場提速增效更新，所收房租非常少用以食品衛生安全基礎設施建設的更新改造及運營環境的健全，農貿市場的發展基本建設進展遠遠地無法達到消費市場的要求。

有的市場銷售服務臺不可以再應用，導致貨攤不夠，無法保證食品經營歸行劃市，熟食類、新鮮類和蔬菜在一起摻雜經營，非常容易導致食材交叉式環境污染；有的市場除市場銷售農業產品外還混合銷售飲食業乃至美發造型運營；有的市場原來公示牌損壞比較嚴重，不可以再應用；有的市場頂棚已徹底損壞，下雨天市場內砂漿遍地；有的市場下水管道損壞比較嚴重，廢水散流；有的市場在建成前期欠缺科學分析論證，市場內防蟲消毒、通風降溫設備、活禽宰殺獨特設備不及時。農貿市場作為食品類流通業關鍵場地，市場經營環境的錯亂必然提升食品類安全風險。

四、農村農貿市場食品安全監管的對策建議

(一)加強領導，進一步理順農貿市場食品安全監管體制。

一是各個食安委進一步探索創建新體系下單位間的協調運行機制，認真履行綜合性協調崗位職責，充分運用食品安全審議協調的功效，不斷完善部門協作的信息內容通告、執法監督、行刑銜接、安全隱患排查、安全事故處理等協調工作機制，避免食品監管發生新的空缺與盲點，產生比較健全的、系統的食品安全日常解決體制；二是各個食品藥品安全辦要進一步完善評定監督體制，調節提升食品科學發展綜合考核評價指標體系，充分發揮考評“方向標”功效，真正將考評結果與地方黨政領導成員和領導干部的功績點評掛鉤，催促地市政府增加對底層管控稽查團隊財務上的支持。改進辦公室標準，配備稽查裝備，提升快速響應能力，提高食品安全確保水準；三是認真落實農貿批發市場食品安全“誰舉行、誰承擔”的負責制。完善的食品安全法規是落實食品安全監管機制依據

我國現行法律法規存在的一個嚴重問題是法律法規體系不夠健全，執法不力。因此，可以借鑒德國將《食品法》作為一項基本法，包括國內法、歐盟法和相關國際法都適用于德國食品安全法律體系。我國可將《食品安全法》作為主要法律，根據各地特點和監管難點，可制定補充地方性法規。形成健全的食品安全監管體系，確保食品監管全面、可操作?？梢愿鶕胤叫苑ㄒ?，整合重組散亂的法律法規，運用專項立法權制定食品安全條例，實現法律的一體化和制度化。

(二)合理構建社會共治的新型格局

一是加強組織支持。鼓勵和支持鄉鎮與龍頭企業合作，優化利潤聯動機制，給予現行政策、資產等資源支持，推進示范點產業基地等基礎建設，推進組織自主創新。二是確定政府部門與組織的關聯。當地政府要簡政放權，緩解食品監管的財政壓力，推動協作，保證組織自立自強。三是確立組織本身精準定位。確立公司農戶食品監管職責分工，健全組織內部合作體制，大力開展專業技術培訓活動，提升組織組員食品安全知識和管控能力。進一步提升“政府監管、企業自律、新聞媒體管控、領域機構管束、公眾參與”的農村食品安全監管互聯網，企業塑造農村食品衛生安全優良生產制造標準，執行社會責任，正確引導恰當的食品安全價值觀[5]，增加鄉村食品生產、流通和消費者的信任方式。公眾加強科學素養，積極參與農村食品安全的治理與共建。

五、結論

農貿市場食品安全監管是一個長期的過程，鄉鎮政府嚴格執行“放心市場”、星級市場等各項要求，市場監督管理局加強對農產品直銷市場的食品安全監管。積極推進城鄉農貿市場升級改造，鄉村農貿市場選址基本建設關鍵從消費環境、食品安全、行政服務、誠實守信等方面對農貿市場進行監管。通過農貿市場整治改造，提高市場經營者的食品安全責任意識，樹立良好的環境衛生觀念，改變市場環境、經營秩序和城市面貌。努力打造市場形象，打造讓消費者放心的菜籃子。