讓村莊擁有“城市品質、鄉村味道”
——《河南省村莊規劃編制和實施規定》解讀

□ 本刊編輯部

日前，河南省政府印發《河南省村莊規劃編制和實施規定》（以下簡稱《規定》），并于今年10 月1日施行，旨在全方位規范全省村莊建設，提升鄉村宜居宜業水平，深入實施鄉村振興戰略，推動高質量發展。

《規定》有什么特點？主要內容是什么？對村莊規劃編制的內容、程序有什么新要求？如何保證規劃落地實施？……9月28日，河南省政府新聞辦召開新聞發布會，省自然資源廳、省司法廳有關負責人介紹和解讀《規定》的主要內容、特點和村莊規劃編制情況，并回答記者提問。

《規定》具有四大特點

河南省司法廳高級法律專務梁增杰說，《規定》共六章27條，包括總則、規劃編制、規劃實施、監督管理、法律責任、附則，主要從科學編制規劃、倡導村民參與、規范村莊建設、加強監督管理等方面完善落實村莊規劃編制和實施的體制機制。《規定》主要有以下四個特點。

明確編制原則要求，提高村莊規劃的科學性。《規定》第二章對編制村莊規劃的要求、內容、程序等作出具體規定；特別在第五條明確編制村莊規劃應當堅持保護優先、節約集約、因地制宜、“多規合一”、簡明實用的原則，依實際定特色，依特色定產業，依產業定路徑，依路徑定規劃，為編制村莊規劃提供明確、科學指引。

多措并舉，突破資金瓶頸。目前，河南省村莊規劃編制平均費用為5萬～10 萬元，村莊數量多、規劃編制任務重、對資金需求大的現象普遍存在，不少鄉（鎮）人民政府難以承擔。為有效保障村莊規劃編制工作開展，《規定》第四條明確了編制經費的來源和“本級財政無法保障的，由上一級人民政府負責落實保障”的“兜底”責任，并吸收實踐中一些地方“以獎代補”的措施拓寬資金來源渠道，破解編制資金保障不到位問題。

鼓勵產業發展，激發鄉村活力。為實現鄉村美、農民富的美好愿望，《規定》第五條規定，鼓勵在村莊規劃產業布局中明確促進產業發展的“三變”改革（資源變資產、資金變股金、農民變股東）、返鄉創業等政策措施。《規定》第十七條規定，鄉（鎮）人民政府應當支持農村集體立足本地資源和生態優勢，利用鄉村特色風貌、優秀傳統文化等，引入鄉村運營主體，發展特色種植、生態農業、鄉村旅游等業態，促進鄉村產業振興。

強化服務管理，建設美麗鄉村。為強化村莊規劃實施的執行力，引導村民有序建設，《規定》第三章對規范村莊建設、免費為村民提供住房設計圖、加強歷史文化資源保護等作出具體規定。同時，第四章規定在常規監管方式外，鄉（鎮）人民政府要利用網格化、智能化手段加強對規劃實施情況的監管，及時發現并依法制止違反村莊規劃的行為，第二十四條還規定了村民委員會的協助職責。

“堅持不挖山、不填湖、不毀林”

“在推進村莊規劃編制過程中，我們堅持要求不挖山、不填湖、不毀林，尊重村莊自然地形地貌。目前，全省所有縣（市）的村莊分類和布局規劃已全部編制完成，1.58 萬個村莊形成了實用性村莊規劃編制成果。”河南省自然資源廳黨組成員、副廳長王鋒介紹。

村莊規劃是實施鄉村振興的基礎性工作，對保護農村地區生態和自然環境，改善農村生產生活條件，引導鄉村有序建設和可持續發展極為重要。近年來，河南省各級自然資源部門認真貫徹落實省委、省政府決策部署，在深入市（縣）鄉村調研基礎上，先后制定印發《河南省縣域村莊分類和布局規劃編制指南》《河南省村莊規劃導則》等技術規范，明確了村莊規劃的內容和深度，特別注重村莊規劃要“接地氣”。

在規劃編制前，明確要求技術人員與村民同吃、同住、同勞動，在村莊實地調研時間一次連續不低于10 天，總體駐村服務時間不得少于30 天，入戶調查率不低于70%，真正了解農民群眾現實訴求和對美好生活的向往，努力編制出有特色、有情懷，實用、好用、管用的村莊規劃。

針對河南省村莊數量多、分布廣、差別大的客觀實際，河南省自然資源廳首先以縣（市）為單元啟動編制縣域村莊分類和布局規劃，將村莊劃分為“集聚提升類”“城郊融合類”“特色保護類”“搬遷撤并類”“整治改善類”等五種類型，提出不同的規劃策略，統籌縣（市）域村莊基礎設施、公共服務設施布局。同時，在全省開展“鄉村規劃千村試點”行動，及時總結推廣嵩縣三合村、信陽市辛集村等一大批先行試點村莊規劃編制和管理的經驗做法，起到了良好的示范效應。

規劃編制過程中，堅持不挖山、不填湖、不毀林，尊重村莊自然地形地貌、居住習慣、地域文化、村莊建設脈絡和街巷格局；在村莊規劃確定的村莊建設邊界內，合理確定村莊用地規模、開發強度、建筑風貌等管控要求，保護歷史文化和鄉村風貌。運用鄉村設計手段，提出在豫南、豫西、豫北山地丘陵地區打造“山鄉風貌”鄉村；在黃淮海平原、南陽盆地傳統農區，打造“平原田園”鄉村；同時，在沿淮地區打造“河鄉韻味”鄉村。堅持全域全要素編制規劃，對鄉域、村域內生態、生活、生產等各類空間作出全面合理安排，保證規劃質量。

針對過去村莊規劃長期無人管、農村土地利用管理粗放、鄉村風貌雜亂等問題，全省自然資源系統科學指導各地建立了由鄉（鎮）黨委、政府主要領導牽頭，鄉（鎮）相關職能部門負責人、村莊規劃師、村委干部、鄉賢人士、群眾代表等共同組成的鄉村規劃委員會，制定和完善符合本地實際的鄉村規劃委員會運行管理制度，全面實施鄉村建設規劃許可制度，強化農村自建房及其他鄉村建設活動規劃用地管理，促進了鄉村各項建設依規有序開展。

鄉村新貌 攝影/張獻偉

“讓村莊具有‘城市品質、鄉村味道’”

如何通過村莊規劃編制，為鄉村高質量發展提供保障，為鄉村振興提供支撐？河南省自然資源廳國土空間規劃局副局長許寧在回答記者提問時指出，村莊規劃編制在注重城鄉統籌基礎上，按照“城市品質、鄉村味道”，促進城市基礎設施向鄉村覆蓋。

注重城鄉統籌。工作中，堅持把城市和鄉村整體規劃，促進城市基礎設施向農村覆蓋、公共服務向農村延伸，實現城鄉基礎設施互聯互通、公共服務共建共享。

注重分類指導。對條件較好的集聚提升類村莊，作為鄉村基本服務單元的中心，重點提升村莊公共設施和基礎設施服務能力，推進一二三產業融合發展；對離城區較近的城郊融合類村莊，按照社區標準規劃建設，節約集約用地，提升治理水平；對歷史人文和自然資源豐富的特色保護類村莊，突出特色資源保護和活化利用，完善旅游配套，提升旅游服務能力；對整治改善類村莊，圍繞改善人居環境、完善公共服務，滿足村民基本生活需求；對生存條件惡劣或人口流失特別嚴重的村莊，引導異地搬遷，改善生產生活條件。

提高編制質量。按照“城市品質、鄉村味道”，編制實用性村莊規劃。建設鄉村生活圈，補齊鄉村基礎設施和公共服務設施短板，改善農村人居環境品質。堅持因地制宜，尊重村莊的自然地形地貌，保留村莊特有的民居風貌、農業景觀、鄉土文化，避免“村莊改造大拆大建，村莊規劃千篇一律，村莊建設千村一面”。

多渠道保證鄉村用地空間。在編制規劃時合理布局鄉村產業發展用地，在縣、鄉級國土空間規劃中安排不少于10%的建設用地指標，重點保障鄉村產業發展用地，促進農村一二三產業融合發展。嚴格落實“一戶一宅”，引導農村宅基地集中布局。以鄉（鎮）或村莊為單位開展全域土地綜合整治，盤活農村存量建設用地，為鄉村發展提供空間保障。

“規劃編制突出管用、好用”

“不少村莊規劃存在紙上畫畫、墻上掛掛的問題，得不到很好的落實。規劃的生命力在于實施，只有落地實施的規劃才是一個管用、好用的實用性規劃。”河南省自然資源廳法規處處長張軍介紹，省自然資源廳將從三方面保障村莊規劃有效實施。

一是健全鄉（鎮）、村規劃委員會運行機制和工作規則，完善規劃委員會參與規劃編制、審查、實施的工作流程和議事規則，加強對鄉村各類建設活動的管理。在村莊規劃實施過程中，充分發揮鄉村規劃委員會的平臺作用，廣泛征詢并聽取鄉（鎮）人民政府、村委會意見和村民想法，嚴格禁止隨意撤并村莊搞大社區、違背農民意愿大拆大建，維護規劃的嚴肅性，確保規劃嚴格實施。

二是貫徹落實《河南省村莊規劃編制和實施規定》，全面實行鄉村建設規劃許可制度，強化鄉村建設活動的用地管理。對不符合村莊規劃要求、未取得鄉村建設規劃許可證的鄉村建設項目，不得開工建設，確保各項建設依規有序開展。

美麗鄉村——盧氏縣新坪村 供圖/盧氏縣林業局

三是加大規劃實施監督和執法力度，將違反規劃實施的鄉村建設行為納入自然資源綜合執法體系，將村莊規劃實施監督檢查情況和處理結果依法公開，供公眾查閱和監督。暢通投訴舉報渠道，對群眾反映事項逐個調查、逐項核實，做到事事有反饋、件件有回響，堅決杜絕違反規劃的建設行為。

“讓村民做‘參與人’‘知情人’‘審議人’”

“立法要堅持以人民為中心的立場，貫徹立法為民的宗旨，我們對村莊規劃進行立法，就是要立足村民利益，符合村民意愿，引領村民保留自己的鄉愁，住上美麗鄉村，過上富裕生活。”河南省司法廳經濟生態立法處處長李大可介紹。

為了編制讓老百姓看得懂、符合村民意愿的規劃，改變過去規劃中“政府干村民看”“只規劃不實施”的現象，《規定》對保障村民參與、體現村民意愿做了詳細規定。

明確編制程序，讓村民做“參與人”。為保障村民能夠全流程參與規劃編制，《規定》對邀請村民參與和征求村民意見的途徑、時間、方式等予以明確。從形成村莊規劃草案初稿到規劃草案審議表決前至少要經過兩次征求村民意見。

《規定》第十一條第二款明確，第一次征求意見的要求是“村莊規劃草案初稿應當通過村內公示、郵遞、電話、傳真、數據傳輸等方式征求村民或者村民代表意見”。《規定》第十一條第三款明確了第二次征求意見的要求，即“村莊規劃草案編制完成后，鄉（鎮）人民政府應當在村內公共場所公告不少于30日，并采取座談會、問卷調查等多種形式征求和聽取村民的意見”。《規定》第十三條還明確了“報送審批的材料中應當附征求意見采納情況、村民委員會審議意見以及村民會議或者村民代表會議決議”。通過多次征求村民意見建議，更有效地引導村民充分參與到規劃編制中來。

推行公開公示，讓村民做“知情人”。公開是最好的防腐劑，群眾是最敏銳的監督眼。為積極引導村民主動參與村莊規劃編制和實施，《規定》借鑒吸收各地在村莊規劃實踐中探索的圖文并茂、簡單明了的“一圖、一表、一說明”經驗做法，在第十四條明確“經依法批準的村莊規劃應當以村莊規劃總圖、近期建設項目表和建設要點說明書等形式在村內公示村莊規劃成果，供村民免費查閱使用”。通過公開公示，以免費查閱的方式廣泛推廣村莊規劃，讓每個村民都成為村莊規劃的“知情人”。

堅持規劃為民，讓村民做“審議人”。為保證村莊規劃能夠真實地體現村民意愿、代表村民心聲，《規定》對村莊規劃草案的審議表決和修改程序做了嚴格規定。其中，第十二條明確“村民委員會對公告后的村莊規劃草案進行審議，形成審議意見。村民會議或者村民代表會議對村莊規劃草案及村民委員會審議意見討論，并應當經到會村民或者村民代表過半數同意后形成決議”。第十五條明確“經依法批準的村莊規劃不得隨意修改，根據經濟社會發展需要確需修改的，按照原審批程序報批”。通過嚴格審議和修改程序，進一步強化了村莊規劃的嚴肅性、權威性，讓村民“當家做主”，真正成為村莊規劃的“審議人”，也促進更好地實現規劃結果使村民滿意，規劃成效使村民受益之目的。

“注重支持農村產業發展”

產業興旺是鄉村振興的關鍵。《規定》對促進農村產業發展有哪些具體規定？李大可介紹，河南省推進村莊規劃編制和實施不僅要改善鄉村人居環境，更要挖掘鄉村多元價值，提升富民產業效益，促進產業振興，使廣大農民群眾的生活更加美好，更好助力鄉村振興。

為了更好地支持農村產業發展，河南省司法廳在《規定》中前瞻性地引入一系列具體政策舉措。如，《規定》第五條明確了“鼓勵在村莊規劃產業布局中明確促進資源變資產、資金變股金、農民變股東、返鄉創業等措施，增加農民收入，激發鄉村發展活力”的要求。

《規定》第十七條明確了“縣級人民政府應當按照一縣一業、一村一品的發展格局，因地制宜，引導農村集體圍繞產業鏈、供應鏈、價值鏈推進一二三產業融合發展，促進產業振興”等原則和要求。

用立法手段，引導村莊和村民結合自身特色，發現比較優勢，發展特色優勢產業；同時，政府發揮有為作用，幫助融入產業鏈。

《規定》第十七條第二款還規定了“鄉（鎮）人民政府應當支持農村集體立足本地資源和生態優勢，利用鄉村特色風貌、優秀傳統文化等，引入鄉村運營主體，發展特色種植、生態農業、鄉村旅游、文化體驗、拓展訓練、健康養老等業態”。

引入鄉村運營主體，切實解決村民缺乏專業運營團隊等問題，利用先進模式，彌補不足短板，牢牢牽住村莊規劃“牛鼻子”，在謀篇布局中大力支持、促進村莊特色經濟發展，全面助力實現農民富裕、產業興旺、鄉村振興。