關(guān)于農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)登記發(fā)證工作的思考
——以濮陽市為例

□ 柴紅杰 張士強 石志紅 李剛

農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)登記（以下簡稱農(nóng)房不動產(chǎn)登記）是促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的內(nèi)在要求和有力支撐，是推進農(nóng)村社會治理不可缺少的內(nèi)容，事關(guān)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的大局。近年來，濮陽市自然資源和規(guī)劃局積極推進農(nóng)房不動產(chǎn)登記工作，通過農(nóng)房不動產(chǎn)確權(quán)登記發(fā)證，依法確認和保障農(nóng)村村民的宅基地及房屋物權(quán)，為加快實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，有序推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革奠定了堅實基礎(chǔ)。

工作現(xiàn)狀

濮陽市農(nóng)房不動產(chǎn)登記工作于2017年底啟動，作為深化“放管服”改革、助推脫貧攻堅、服務(wù)鄉(xiāng)村振興和推進宅基地“三權(quán)分置”改革試點的重要組成部分，濮陽市成立工作領(lǐng)導小組，制定實施方案，并于2020 年12月初完成全市農(nóng)村房屋不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查。

2020 年底，在完成權(quán)籍調(diào)查基礎(chǔ)上，濮陽市全面開展發(fā)證試點工作，全市調(diào)查確定的928618 宗宅基地使用權(quán)中，符合登記條件（應(yīng)登記發(fā)證）的宅基地總數(shù)為436313 宗，已完成使用權(quán)登記的413097 宗，登記率95%。

工作中的難點及原因分析

多年來，農(nóng)村宅基地管理基本處于失控狀態(tài)，多占亂建、“一戶多宅”、宅基地糾紛等問題嚴重，部分宅基地與土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃不符，造成農(nóng)房不動產(chǎn)登記困難。據(jù)統(tǒng)計，全市“一戶多宅”問題有74545 宗，存在權(quán)屬爭議的有46375 宗，空閑宅基地有38719 宗。這些問題的出現(xiàn)既有農(nóng)村土地所有制變革、土地管理制度變更等歷史原因，也有以下兩方面的現(xiàn)實制約：一是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺失。長期以來，因地方政府對能夠帶來國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）和財政收入的工業(yè)、房地產(chǎn)等項目用地比較重視，對宅基地審批登記和農(nóng)房建設(shè)管理重視不足，導致很多地方十余年沒有批過宅基地，地籍調(diào)查等基礎(chǔ)工作比較薄弱，導致農(nóng)村房屋基礎(chǔ)數(shù)據(jù)嚴重缺失。新一輪機構(gòu)改革前，農(nóng)村規(guī)劃管理比較薄弱，規(guī)劃建設(shè)許可及房屋登記很少覆蓋農(nóng)村。二是違法建筑較多。由于宅基地審批比較少，申請審批和規(guī)劃許可等手續(xù)繁瑣，農(nóng)民抱著法不責眾的思想，不去申請，私下買賣宅基地建房。由于宅基地違法點多面廣，基層執(zhí)法力量不足，執(zhí)法隊伍力量不斷被弱化，執(zhí)法難度較大。

有關(guān)意見建議

依規(guī)辦理地上房屋規(guī)劃手續(xù)方面，2008 年1月1日，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施前，開始建設(shè)的且位于原城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的房屋，由自然資源主管部門出具規(guī)劃意見后，作為地上房屋不動產(chǎn)首次登記所需的符合規(guī)劃的材料；開始建設(shè)的且位于原城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的房屋，辦理不動產(chǎn)登記時，可不提交符合規(guī)劃或者建設(shè)的相關(guān)材料。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施后，開始建設(shè)的宅基地上的房屋，由村民委員會在村內(nèi)對建設(shè)情況公告15 天，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府審核后，按照審核結(jié)果辦理宅基地上房屋不動產(chǎn)登記。

權(quán)屬證書繼續(xù)有效方面，2012 年12月31日前，已發(fā)至權(quán)利人的并加蓋合法的政府土地登記專用章的宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)證書繼續(xù)有效；2013年1月1日至2016 年12月31日，已發(fā)至權(quán)利人的宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)土地證書，未列入亂占耕地建房專項整治范圍的繼續(xù)有效。有房地一體不動產(chǎn)登記需要或者統(tǒng)一辦理房地一體宅基地使用權(quán)登記發(fā)證的，將繼續(xù)有效的權(quán)利證書作為房地一體宅基地使用權(quán)或集體建設(shè)用地使用權(quán)登記過錄依據(jù)，原宅基地使用權(quán)或集體建設(shè)用地使用權(quán)證書應(yīng)當收回，不得出現(xiàn)一個不動產(chǎn)單元上頒發(fā)多本證書的情況。

依規(guī)確定宅基地使用權(quán)登記面積方面，原國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室、財政部、原農(nóng)業(yè)部《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》中，不同的歷史階段對超面積的宅基地進行確權(quán)登記發(fā)證的規(guī)定要求確定宅基地使用權(quán)的登記面積。如，1982年，《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施前，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，在《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施后至今未擴大用地面積的，可以按現(xiàn)有實際使用面積進行確權(quán)登記；自1982 年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施起至1987年《土地管理法》實施時止，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，超過當?shù)匾?guī)定的面積標準，村民委員會出具超出部分同意由其使用的書面證明后，可以按實際使用面積進行登記；1987 年，《土地管理法》實施后，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，土地面積按照鄉(xiāng)、村兩級共同出具的審核意見確定。宅基地面積超過當?shù)匾?guī)定的宅基地面積的，應(yīng)在不動產(chǎn)登記簿和不動產(chǎn)權(quán)屬證書附記欄注記當?shù)匾?guī)定的宅基地面積，并注記“按照鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村審核意見登記宅基地面積，其他事項需使用宅基地面積的，應(yīng)按照具體規(guī)定執(zhí)行”。

依規(guī)辦理宅基地使用權(quán)登記方面，按照原河南省國土資源廳、省委農(nóng)辦、省財政廳、省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、原省農(nóng)業(yè)廳、省民政廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于河南省農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證的指導意見》，做好無權(quán)屬來源證明或權(quán)屬來源證明不齊全的宅基地確權(quán)工作的規(guī)定要求，辦理宅基地使用權(quán)登記。如，2009 年12月31日，第二次全國土地調(diào)查結(jié)束之前，已建成使用且在第二次全國土地調(diào)查確定的村莊和建制鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的宅基地，符合土地利用總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的，按照鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村組出具的書面審核意見，辦理宅基地使用權(quán)登記；2012 年12月31日前，建成使用且在年度變更調(diào)查確定的村莊和建制鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的宅基地，參照上述規(guī)定執(zhí)行；2013 年1月1日后建成使用的宅基地，按照亂占耕地建房專項整治的規(guī)定處理后再辦理不動產(chǎn)登記。

“一戶多宅”方面，一是加快完善相關(guān)法律法規(guī)。保障合法、懲處違法。二是加快完善農(nóng)村建房管理辦法，建立健全適合本地區(qū)的農(nóng)村建房審批和管理制度，規(guī)范農(nóng)村建房審批和宅基地管理，逐步化解歷史遺留問題，堅決遏制新增違建。三是充分發(fā)揮村集體經(jīng)濟組織作用。對于建新房未拆除舊房形成的“一戶多宅”，村集體經(jīng)濟組織應(yīng)建立臺賬動態(tài)管理。農(nóng)戶新房建成后自行對舊房進行拆除，如特殊原因（連體房）不能拆除舊房的，由本人填寫申請和承諾，交由村集體經(jīng)濟組織對該老舊房屋進行封存管理，時機成熟再進行拆除，農(nóng)戶不得私自轉(zhuǎn)讓、出租和出售。四是加快完善農(nóng)村宅基地確權(quán)登記。落實“一戶多宅”自然退出機制，因合法的繼承、贈與、買賣取得的農(nóng)村宅基地，承認其合法性，并對其宅基地進行確權(quán)登記，多余的宅基地僅享有房屋的使用權(quán)，房屋滅失自然退出，或因國家建設(shè)需要征地拆遷，按照政策對房屋進行補償，自然退出宅基地。五是建立合理的有償退出機制。集體經(jīng)濟組織可以通過土地整理和補償安置，對農(nóng)戶多余且通過合法程序取得的宅基地，進行一定的補償和置換，調(diào)整出的宅基地可以作為本集體經(jīng)濟組織符合新申請宅基地農(nóng)戶的用地指標，有效緩解宅基地審批用地緊張的局面。

關(guān)于空閑宅基地方面，一要加強頂層設(shè)計。要適時研究出臺相關(guān)政策，制定統(tǒng)一標準、統(tǒng)一步調(diào)，釋放宅基地存量，只有各市、縣政策一致，補償標準一致，才能減少矛盾隱患。二要明確邊界。要對村莊做出科學規(guī)劃，嚴控村莊外延，注重消化存量，是防止土地閑置浪費的必要措施。三要嚴查嚴管。土地執(zhí)法力量、力度不足，超占、違占建設(shè)用地如不能發(fā)現(xiàn)在前、制止在前，只要形成事實，執(zhí)法難度和整改成本相當高，代價相當巨大。強化基層土地執(zhí)法力量、增加巡查頻度，從源頭上防止違法違規(guī)用地也是相當重要的。