審計監(jiān)督與競爭審查的互動關(guān)系研究

盛鈞俁

（安徽省社會科學(xué)院 法學(xué)研究所區(qū)域現(xiàn)代化研究院， 安徽 合肥 230053）

審計監(jiān)督與國家治理從社會、經(jīng)濟、政治等方面來看趨同性較高。審計監(jiān)督加大了對貪污腐敗的懲治力度，提升了政府信息公開透明度，增強了公眾的政治信任，使善治得以實現(xiàn)。政府制定限制性政策措施、緩解競爭問題所進(jìn)行的自我矯正，是公平競爭審查的本質(zhì)，必須通過充分的“外部制約”對“自我矯正”予以正確的規(guī)范及約束，使公平競爭審查制度實施工作的有效性得到保證的同時，也避免了權(quán)力的濫用，進(jìn)一步維護了市場秩序的穩(wěn)定。

一、審計監(jiān)督全面覆蓋體現(xiàn)競爭審查公平性

首先，審計全面覆蓋，該概念既要全面覆蓋審計的對象，也要做到橫向與縱向的立體式、全方位地覆蓋。就橫向而言，審計全面覆蓋包括既定審計對象下審計范圍、審計對象、客體等方面的全面覆蓋；就縱向方面而言，審計全面覆蓋包括審計深度、多層次審計目標(biāo)的全面覆蓋。

其次，從動態(tài)角度出發(fā)，審計邊界會隨著國家治理水平的提升而發(fā)展，由此可見，審計全面覆蓋的內(nèi)涵也在不斷地變化和發(fā)展著。實際而言，審計全面覆蓋是基于國家治理客觀要求對國家審計對象的范疇做進(jìn)一步拓展、以及審計環(huán)境的不斷發(fā)展和變化而提出的。

最后，要想確保審計監(jiān)督體系的“全面覆蓋”，一方面，設(shè)計制度時應(yīng)當(dāng)對審計邊界予以合理明確，此外，審計機關(guān)要掃除監(jiān)督盲區(qū)，對審計監(jiān)督范圍內(nèi)的所有單位及個人予以嚴(yán)格審計，以此來督促政府部門、各個責(zé)任主體履行好自身職責(zé)。另一方面，審計監(jiān)督范圍內(nèi)的所有單位及個人都應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)法律法規(guī)、自覺接受審計，以此來保障審計機關(guān)審計工作的順利實施。

二、公平競爭審查需要審計監(jiān)督約束

公平競爭審查制度對政府自行糾正政策措施當(dāng)中存在的排除、限制競爭等問題提出了要求，如果審查主體和被審查政策措施之間的利益關(guān)系較為密切，則會直接影響到公平競爭審查工作的成效。尤其是政策制定主體及其上級機關(guān)在進(jìn)行自我審查時，在個別市場主體或其自身利益的影響下，造成公平競爭審查權(quán)行使不當(dāng)或是權(quán)力濫用等問題，極易引發(fā)相關(guān)風(fēng)險。而審計監(jiān)督可以很好地杜絕濫用權(quán)力。將審計監(jiān)督和公平競爭審查進(jìn)行有機結(jié)合，對公平競爭審查權(quán)起到有效的約束作用，為審查主體合理行使公平競爭審查權(quán)提供了充分的保障。

從審計主體角度來看，在沒有任何外部因素對審查主體所掌握的公平競爭審查權(quán)進(jìn)行約束的情況下，如果公平競爭審查權(quán)可以為審查主體帶來一定的“好處”或是經(jīng)濟利益，則會大大提高公平競爭審查權(quán)異化風(fēng)險發(fā)生的概率，最終導(dǎo)致公平競爭審查權(quán)行使嚴(yán)重背離了公平競爭審查制度在建立初期所設(shè)立的基本目標(biāo)。綜上所述，公平競爭審查權(quán)具備的特點包括擴張性和易腐性，由于與政策措施存在利益關(guān)系的政策制定主體及其上級機關(guān)負(fù)責(zé)我國公平競爭審查制度中的“自我審查”，這更加凸顯了審核主體公平競爭審查權(quán)行使不當(dāng)?shù)膯栴}，因此，在公平競爭審查的過程中，應(yīng)高度重視審計監(jiān)督工作的重要性，建立健全審計監(jiān)督機制，對公平競爭審查權(quán)起到有效制約作用，避免公平競爭審查權(quán)異化，從而盡快實現(xiàn)公平競爭審查制度建立初期的目標(biāo)。

在公平競爭審查時嚴(yán)格執(zhí)行審計監(jiān)督，可以形成多形式、多角度的控權(quán)機制，有助于避免公平競爭審查控權(quán)失靈問題的發(fā)生，也有助于公平競爭審查制約機制的進(jìn)一步完善。對公平競爭審查進(jìn)行審計監(jiān)督，有利于公平競爭審查權(quán)控權(quán)主體范圍的全面拓展，防止由于控權(quán)主體單一所造成的“內(nèi)部人陷阱”無法被識別的現(xiàn)象，避免審查主體和控權(quán)者形成利益共同體而對公平競爭審查日常工作的開展造成阻礙。除此之外，審計監(jiān)督可以有效防止公平競爭審查權(quán)過度膨脹，避免審查主體為了謀取不正當(dāng)利益而濫用公平競爭審查權(quán)對政策及措施的出臺、實施等做出相關(guān)錯誤決定，也對公平的市場競爭環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。

三、審計監(jiān)督與公平競爭審查互動中存在的障礙

(一)審計監(jiān)督方式傳統(tǒng)聯(lián)動不充分

就審計監(jiān)督的典型性方面而言，各個地區(qū)都有所突破，但仍然采用較為傳統(tǒng)的實現(xiàn)手段；以條塊式、業(yè)務(wù)導(dǎo)向?qū)徲嬆Ｊ綖橹鞯陌ǎ赫顿Y審計、社保資金審計、行政事業(yè)審計、經(jīng)濟責(zé)任審計、財政審計以及農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計等。財政資金的籌集、管理、分配和使用等方面缺乏全面的動態(tài)監(jiān)督，聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)的運用范圍也十分有限。多數(shù)據(jù)、跨行業(yè)精準(zhǔn)定位、綜合分析以及重點核查等缺乏系統(tǒng)性?，F(xiàn)有審計機關(guān)依然按照傳統(tǒng)的方式下達(dá)、分派審計任務(wù)，必須按時進(jìn)點審計，并且及時報送審計報表和審計報告。然而，依然存在以下兩方面的問題：一方面，沒有對上下互動時的審計完整度進(jìn)行全面考慮，即便是實現(xiàn)了“1 拖N”的審計模式，基層審計任務(wù)監(jiān)督缺位、審計結(jié)果沒有充分規(guī)避地方利益等問題依然存在。另一方面，“上審下”的審計模式影響了整體審計結(jié)果的透明度，無法全面反映出基層執(zhí)行過程中存在的問題，過于單一的基層對上層的監(jiān)督反饋渠道也從一定程度上削弱了審計的透明性。另外，缺乏完善的上下分工機制，致使審計計劃不夠合理，而財政資金的條塊、數(shù)據(jù)間的稽查復(fù)核、組織力量的不集中等因素都直接干擾到監(jiān)督全面覆蓋目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

(二)審計監(jiān)督創(chuàng)新性及效率欠缺

目前，依然是在授權(quán)部門的委托下才開始進(jìn)行審計，由于授權(quán)難以實現(xiàn)全覆蓋，所以監(jiān)管盲區(qū)極易出現(xiàn)?，F(xiàn)階段尚未解決監(jiān)督矛盾，審計業(yè)務(wù)條塊也較為突出。與此同時，各地區(qū)之間沒有進(jìn)行有效的溝通和交流，已有工作數(shù)據(jù)和經(jīng)驗缺乏分享意識，審計監(jiān)督合力尚未形成，從一定程度上造成了審計資源的浪費。尚未從根本上消除審計資源匱乏、審計人員壓力過大等問題，資源配置、人才引進(jìn)政策、激勵機制等也缺少創(chuàng)新性。

在審計的過程中，存在尚未建立健全相關(guān)管理體制，各部門之間沒有進(jìn)行明確的職責(zé)分工、信息共享不足、協(xié)作效率不高、缺乏完善的考核機制、責(zé)任追究不到位等情況，同時政府職責(zé)和審計職責(zé)之間也存在矛盾及沖突，例如，河流涉及各省、市測量與資金使用方面的責(zé)任難題，會對審計結(jié)果、效率產(chǎn)生影響。

(三)審計監(jiān)督對于外部環(huán)境要求高

首先，擴大的審計監(jiān)督范圍。隨著國家治理進(jìn)程的日漸深入，各個地區(qū)涉及政府財政資金狀況的審計任務(wù)也越來越重，特別是扶貧、安居、社保等領(lǐng)域的重大任務(wù)越發(fā)繁重。此外，從深度、廣度兩個角度對審計事件與審計項目做了進(jìn)一步拓展，強調(diào)對事前、事中、事后的審計監(jiān)督三位一體共同推進(jìn)；同時，投資類、經(jīng)濟責(zé)任類、財務(wù)收支類以及通用類的審計項目內(nèi)容也非常繁雜。審計監(jiān)督在傳統(tǒng)審計方式與審計業(yè)務(wù)模式的局限下面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，隨著各地政府交辦的審計任務(wù)的加重，審計監(jiān)督全覆蓋目標(biāo)的實現(xiàn)也遭遇重重阻礙。其次，復(fù)雜的審計對象。(1)被審計單位具有較強的技術(shù)性、復(fù)雜性以及業(yè)務(wù)創(chuàng)新性。(2)隨著政府改革進(jìn)程的日漸深入，被審計單位也在不斷調(diào)整自身法律規(guī)范及權(quán)責(zé)范圍。(3)被審計單位財政資金使用的多樣性尤為突出，對審計人員而言，聯(lián)網(wǎng)審計、大數(shù)據(jù)、云計算等高技術(shù)、專業(yè)性較強的領(lǐng)域都對其產(chǎn)生很強的沖擊力，致使經(jīng)驗不足的審計人員難以駕馭，無法及時掌握新情況、發(fā)現(xiàn)新問題。最后，更高的審計期望。有效性、及時性是審計工作中必須重點強調(diào)的，然而，期望值最高的審計有效性在我國大部分單位的審計工作中都沒辦法得到有效保證，這也對審計工作造成巨大的壓力。各地在對審計監(jiān)督全覆蓋相關(guān)對策及措施的探索過程過于分散，不管是外部管理方面的人員、技術(shù)、模式，還是內(nèi)部控制方面的動態(tài)監(jiān)控、分析平臺以及數(shù)據(jù)渠道等均沒有按照“廣、深、實、透、準(zhǔn)”的要求做到審計監(jiān)督的全覆蓋。

(四)公平競爭審查監(jiān)管體系不健全

現(xiàn)階段，我國公平競爭審查監(jiān)督機制尚未完善，在與公平競爭審查制度有關(guān)的一系列配套文件中，外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督的依據(jù)分布較為零散，并且當(dāng)前對公平競爭審查體系化監(jiān)督缺乏細(xì)致的規(guī)定，公平競爭審查監(jiān)督機制有關(guān)規(guī)定也更為原則化，監(jiān)督工作路徑及依據(jù)的合理性、可靠性及實際性都得不到有效保障。如果監(jiān)督機制運行受到阻礙將會對我國公平競爭審查制度的深化發(fā)展造成不良影響，無法從外部管理層面對公平競爭的自我審查起到約束作用，最終導(dǎo)致審查主體在公平競爭審查過程中不按照相關(guān)審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，致使公平競爭審查制度的預(yù)期目標(biāo)難以達(dá)成，而成為一張“空頭支票”。

四、審計監(jiān)督與公平競爭審查互動建議

(一)建立健全平臺創(chuàng)新機制及協(xié)同組織聯(lián)動機制

在大財政理念的基礎(chǔ)上，要對審計對象的“動機、機會和壓力”評估工作進(jìn)行重點強調(diào)，建立健全聯(lián)席評估機制，并做好技術(shù)目標(biāo)的定位工作。此外，還必須制定橫向項目輪審制度，審計對象分配應(yīng)遵循“壓力—狀態(tài)—響應(yīng)”的基本原則，在審計監(jiān)督中充分運用好有限的技術(shù)資源，對審計平臺及審計模式進(jìn)行優(yōu)化改革，以促進(jìn)資源的高效運行，不斷創(chuàng)新審計模式，推出“風(fēng)險評估—風(fēng)險控制—風(fēng)險應(yīng)對”的新型審計模式，設(shè)立必要的審計導(dǎo)向程序，推行“1 拖N”的審計模式，從而精準(zhǔn)把握審計工作中的重點、難點問題。

盡快完善內(nèi)部審計、獨立審計以及政府審計中涉及的基本監(jiān)督信息，對信息提供責(zé)任和財政資金審計的重要性做出進(jìn)一步明確。加大對內(nèi)部審計和獨立審計的質(zhì)量監(jiān)督力度，強化協(xié)同意識，提高審計工作質(zhì)效。充分利用工商、社保、稅務(wù)等部門信息系統(tǒng)的作用，鏈接審計各組織部門之間審計要求的信息，確保組織合作的動態(tài)性?；谛畔⒕W(wǎng)絡(luò)建設(shè)，對審計信息驗證節(jié)點的權(quán)責(zé)關(guān)系予以整理和確定，加強部門間的協(xié)作配合，優(yōu)化審計監(jiān)督的組織協(xié)作機制。從微觀角度強化現(xiàn)場審計、數(shù)據(jù)分析和審計制度間的聯(lián)動性，及時評估業(yè)務(wù)的現(xiàn)狀及特點，對審計的難點和重點問題進(jìn)行深入核查。

(二)創(chuàng)新監(jiān)督反饋機制，優(yōu)化各種配置機制

第一，對公告制度的形式及內(nèi)容予以豐富，從而提升審計監(jiān)督全覆蓋的多角度、多領(lǐng)域信息。第二，健全追蹤審計制度。對下屬單位變動情況和公共主體內(nèi)部組織架構(gòu)進(jìn)行深入了解，及時掌握國家財產(chǎn)關(guān)聯(lián)主體的變更動態(tài)，并將其納入審計監(jiān)督全覆蓋的范圍之內(nèi)，防止出現(xiàn)實踐操作的盲區(qū)。第三，完善現(xiàn)有的信息報告制度。構(gòu)建新型國家整體財務(wù)報告框架，其中包括國有資產(chǎn)、國有資源以及公共資金等，并對審計監(jiān)督全覆蓋中的聯(lián)合性信息予以重點突出。第四，健全相關(guān)責(zé)任制度，建立信用檔案。第五，建立責(zé)任處罰機制。

審計資源配置的必備要件就是人、財、物，包括以下六個主要因素：(1)完善與審計相關(guān)的技術(shù)優(yōu)化機制；(2)完善與審計相關(guān)的信息溝通機制和激勵機制；(3)健全審計危機解決機制；(4)健全可持續(xù)審計機制，創(chuàng)新現(xiàn)有的培訓(xùn)制度及內(nèi)容，確保其與審計對象動態(tài)發(fā)展相匹配；(5)建立技術(shù)互動發(fā)展機制，向?qū)徲嬵I(lǐng)域合理引入重要的技術(shù)資源；(6)完善審計資源配置過程中的評估機制[3]。

增強信息溝通的有效性，便于形成有效合力，從而更好地應(yīng)對突發(fā)狀況：第一，明確審計時間、范圍和性質(zhì)，確保審計計劃制定、實施、評價的全程都在透明公開的監(jiān)督環(huán)境下進(jìn)行；第二，完善人才需求信息、特長信息以及流動信息，從人員、組織和技術(shù)等維度建立審計資源配置，使人才得到全面提升，更好地培養(yǎng)審計干部；第三，建立嚴(yán)格的審計責(zé)任制度，強化執(zhí)法依據(jù)，對追責(zé)作出明確界定，針對基層出現(xiàn)的權(quán)責(zé)問題及時提供解決辦法；第四，健全審計公告機制。對審計報告的構(gòu)架和內(nèi)容進(jìn)行改革，使審計報告上下級機關(guān)在審計信息方面更加的系統(tǒng)且全面。

(三)擴大監(jiān)督深度廣度，推行多維度績效審計

在私人經(jīng)濟部門中一般根據(jù)市場需要來確定審計監(jiān)督的對象。而要想審計監(jiān)督更具全面性，就必須保證審計內(nèi)容及對象的普遍性和廣泛性，涉及方方面面，涵蓋到各個領(lǐng)域，貫穿到整個過程。改革審計管理體制的目標(biāo)任務(wù)就是要做到“應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)”，為國家審計機關(guān)依法行使審計監(jiān)督權(quán)提供有力保障，使審計監(jiān)督的全面性得到顯著提升，掃除監(jiān)督盲區(qū)，不斷提高審計監(jiān)督治理效率，確保權(quán)力運行的規(guī)范化，推動廉政建設(shè)走深走實。此外，在審計監(jiān)督模式與審計管理體制不斷改革創(chuàng)新的過程中，通過區(qū)塊鏈、云計算和大數(shù)據(jù)等高新技術(shù)手段，使審計監(jiān)督的深度、廣度得以擴大的同時也進(jìn)一步增強了審計監(jiān)督能力，使審計監(jiān)督職能作用得到充分發(fā)揮。

審計機構(gòu)既要滿足利益攸關(guān)方的需求及期望，也必須保持自身立場的獨立性，兩者間要維持平衡狀態(tài)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是審計事業(yè)發(fā)展的根基，新時代中國特色社會主義背景下的審計監(jiān)督要牢牢把握正確的政治方向，切實保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。與此同時，國家審計機關(guān)應(yīng)大力推行多維績效審計，以適應(yīng)外部環(huán)境的變化，增強政治責(zé)任感，推進(jìn)廉政建設(shè)。隨著國家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，政府行政責(zé)任各項制度中也加入了審計監(jiān)督制度，例如，行政機構(gòu)首長經(jīng)濟責(zé)任審計、行政機構(gòu)績效審計等。因此，只有確保審計監(jiān)督的多維度和全方位，并堅持權(quán)責(zé)對等原則，才能全面履行受托公共責(zé)任，切實保障委托人的利益。

(四)完善公平競爭審查及內(nèi)外部審計監(jiān)督機制

公平競爭審查的內(nèi)部監(jiān)督主要是程序監(jiān)督，一是對公平競爭審查后政策措施的評估時間周期予以確定，要以一定時間內(nèi)的數(shù)據(jù)作為審查后定期評估的主要支撐，如果定期評估時間周期過短，有效數(shù)據(jù)則不足，時間周期過長，則無法清楚地辨別政策措施對市場的影響，綜合考量下，定3 年一次為定期評估周期較為合適。二是確保競爭評估報告的科學(xué)性和可信性，為定期評估提供有效依據(jù)，定期評估工作可以引入第三方評估機構(gòu)，并且明確規(guī)定第三方評估機構(gòu)選擇及確認(rèn)等問題。定期評估政策措施不可以只做表面文章，而是要通過定性和定量有效結(jié)合的評估方式展開深入審查，定期評估結(jié)果應(yīng)由政策制定主體通過書面報告的形式遞交至同級聯(lián)席會議，并及時優(yōu)化調(diào)整相關(guān)政策措施。對政策措施定期評估的過程中，審查主體應(yīng)面向社會公開征求意見，并將評估情況及結(jié)果等信息及時向社會公開。

當(dāng)前，我國公平競爭審查外部監(jiān)督機制存在以下三大問題：社會公眾舉報渠道不暢且效率低下、審查案例文書撰寫缺乏規(guī)范性、審查案例公開不充分。對上述問題進(jìn)行優(yōu)化可以顯著提高外部監(jiān)督機制的運行質(zhì)效，強化公平競爭審查工作的監(jiān)督作用。首先，要在相關(guān)補充文件中進(jìn)一步明確舉報人提供的事實、證據(jù)等基本信息內(nèi)容。還要在舉報信息接收主體內(nèi)部設(shè)立專門處理公平競爭審查舉報信息的機構(gòu)，做到對舉報信息及時接收、審核、傳送、反饋，以保證社會公眾舉報渠道的通暢性和高效性。除此之外，可以建立公平競爭審查信息互動處理平臺，鼓勵公眾廣泛參與，為接收、反饋舉報信息提供助力。通過信息平臺將中央、地方和社會公眾緊密相連，促進(jìn)了信息互動的準(zhǔn)確性和高效性。其次，要及時且全面的向社會公眾公開我國公平競爭審查案例信息，既可以讓社會公眾嚴(yán)格監(jiān)督審查結(jié)果的公正性，還可以讓公眾及時了解政府對審查結(jié)果的回應(yīng)，提高了公平競爭審查案例信息的規(guī)范性和充分性。