自然保護區旅游生態補償運作機理與實現路徑探索

趙 芳

(湖南省東江湖風景名勝區管理處，湖南 資興 423400)

1 理論基礎

1.1 旅游生態補償的基本特征

第一，利益驅動型。旅游生態在進行開發和利用這一過程中，會涉及很多的利益，同時，其自身的經濟是整個旅游資源的最大特征，所以，出于經濟性的價值，應該減少對生態的破壞性。因此，要進行旅游生態的補償，以經濟化的手段來驅動經濟主體進行旅游資源的開發利用，能夠將生態環境的成本考慮到日常的經營決策之中，不斷激勵其保護生態環境的行為，更好地約束其破壞生態旅游資源環境的現象。

第二，激勵性。之所以進行經濟補償，其主要的目的就是通過這種方式激勵人們進行環境與資源的保護，對于保護作出一定的補償力度。

第三，協調性。旅游生態補償是利益協調與環境協調相統一的。利益協調主要是對他人的一種經濟性補償，主要包含對于生態環境保護、建設以及生態服務的可持續性發展的一種補償，以更好地保護生態的平衡。

1.2 旅游生態補償的運作效應

生態保護的根本就是生態補償，它是對進行生態環境破壞行為而產生的一種經濟利益關系的安排，為了能夠公平分配環境所帶來的利益，而產生了生態補償這一問題。生態補償金的主要來源有政府轉移支付和補貼、國際組織援助和受益者支付。其中，前者主要是國家財政部門和當地的上級政府進行的款項支付，后者主要是政府向國際組織或者非政府組織所提供的捐獻資金。通常情況下，生態補償的運作模式主要是通過政府和市場進行主導來實現的，不管是在發達國家還是發展中國家。

1.3 生態補償的內涵及實現

在進行生態旅游資源的開發過程之中，難免會出現一些市場失靈的現象，為了及時的回復這一現象，更好地保護旅游區內的生態系統，就會采取這一生態補償的經濟手段。所謂經濟手段就是指生態旅游資源的真正受益者或者開發利用者在進行利用這一生態價值的時候，能夠對生態旅游發展過程中受到損失的人給予一定的補償，以更好地對生態旅游資源進行保護。

2 自然保護區旅游生態補償運作機理研究

2.1 影響自然保護區旅游生態補償運作的主要因素

在我國，進行自然保護區旅游生態補償主要起源于我國的森林生態保護政策。國家隨之出臺一系列政策和措施來建立和完善我國的生態補償制度，但是現在對于自然保護區旅游生態的補助措施，國家在后續的補助措施上，還存在著一定的不穩定性。總之，即使生態補償機制在現實生活實踐中受到了很多的應用，并取得了很好的政策性效果，但是，由于在補償的主體、方式、標準以及對象等方面的問題上，法律制度還是比較欠缺的，進而大大降低了生態保護者的積極性，嚴重影響了整個生態補償機制的最終效果，最后對自然保護區旅游生態補償運作造成了影響。

2.2 自然保護區旅游生態補償對濕地的影響

第一，有利于減少資金緊缺的難題。在自然保護區發展的過程之中，通常會出現保護經費不足的現象，資金方面的短缺已經成為阻礙我國自然保護區濕地發展的一項重要的難題。因為面臨如此大的經濟上的壓力，有很多保護區已經開始逐漸進行探索創造，目前，在國內有80%的保護區都在不同程度上有著創收，主要收入來源有養殖業、種植業等。在濕地可以開展旅游項目，當地的生態環境和資源能夠產生很好的經濟效益，不僅能夠實現生態效益，還能夠產生經濟效益。

第二，有助于對自然保護區的融資渠道進行整合。目前，自然保護區的投資渠道主要是中央主管部門、地方以及社會。很多保護區都是政府提供的公共產品，但是最終的結果是保護區過度依賴政府的公共性投資，缺少對私有產品的價值發揮。對于政府部門而言，應該繼續為生態補償者提供資金，而生態主體，應該綜合考量，有效整合各種的資金渠道，不斷完善生態的補償機制。

2.3 自然保護區旅游生態補償運作途徑

在建設自然保護區的建設過程中，需要征集社區集體和居民的土地，應該對征集的土地給予一定的補償。在進行生態運作的基礎之上，應該根據實際情況，結合當地的實際需求進行正確有效地生態補償，不僅有利于補償的順利進行，還能夠充分地調動社區居民的積極性。就社區的集體性補償而言，一方面，為了豐富集體經濟，可以發展集體基金，其中的部分股金可以作為生態旅游項目；另一方面，培訓基金，可以用來提升農民的文化素質和勞動技能，以更好地適應今后的旅游開發和經營性的需要。

3 自然保護區旅游生態補償運作案例分析

3.1 自然保護區旅游生態補償運作發展狀況

東江湖，因國家修建“七五”重點水利工程——東江水電站，于1986年關閘蓄水正式形成。1991年被湖南省人民政府批準為省級風景名勝區，2009年被國務院批準為第七批國家級風景名勝區。近年來，獲國家濕地公園、首批國家生態旅游示范區、國家5A級旅游景區、國家水利風景區、湖南省文明風景旅游區、湖南省十大文旅地標等稱號。東江湖風景名勝區總面積290平方公里，涉及5個鄉鎮1個街道49個行政村，陸域面積133平方公里，水域面積157平方公里，分三級區域保護，其中核心區(一級保護區)92.7平方公里。東江湖風景名勝區規劃開發的主要景區有小東江(含大壩)景區、兜率島景區、東京寨景區、擁翠峽景區、黃草景區等五大景區。東江湖風景名勝區現有兩家A級旅游景區：一是東江湖5A級旅游景區；二是東江湖“五島一村”鳳凰島3A級旅游景區。

3.2 自然保護區旅游生態補償政策支持

2016年以來，東江湖風景名勝區管理處以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，在市委市政府的堅強領導下，圍繞中心，服務大局，履職盡責，積極推進各項工作。東江湖生態保護、旅游工作繼續發揮龍頭帶動作用，助力郴州市獲國務院批準建設“國家可持續發展議程創新示范區”，助力資興市成功創建全國全域旅游示范區、國家“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地等。

一方面，積極編制東江湖風景名勝區規劃。結合東江湖實際，組織編制了東江湖風景名勝區的總體規劃(2016-2030年)、兜率島控制性詳細規劃(2018-2030年)、民宅風貌管控規劃等，與郴州市生態環境局資興分局聯合編制了《環東江餐飲住宿業控制性發展規劃(2018-2022年)》。

另一方面，從嚴審核東江湖風景名勝區內建設活動。嚴格落實重大項目選址核準制度，組織審核并上報上級主管部門核準東江湖風景名勝區內建設項目13個，主要包括長盈頭綜合港、東江引水工程、清滁公路等重大基礎設施工程。除此之外，健全完善東江湖風景名勝區管理制度。先后牽頭或配合起草，并以市政府(或市政府辦)名義出臺了《關于規范和整頓東江湖風景名勝區管理秩序的通告》《關于進一步規范小東江東岸線景區管理的通告》等規范性文件和管理制度。

3.3 自然保護區旅游生態補償運作效果評價

第一，強化了系統修復，補償機制，擴寬了渠道，爭取到了更多的資金。資興市先后爭取可持續發展專項資金、向亞洲開發銀行貸款、本級財政安排專項建設資金，統籌實施了生態補償、流域水系綜合治理、山地林草生境恢復、生態環境監測監察能力建設。一是補償到位。對征收部分居民財產清苗補償、種植養殖補償、土地補償、生態林補助、搬遷安置、就業、培訓及鼓勵創新創業獎勵補償近2億元。二是鐵腕治理。投資近2.5億元對東江湖系統流域實施退漁禁捕、畜禽退養、森林禁伐治理，否決污染項目17個，投資額近600億元。三是系統修復。投資8億元，進行河道治理、造林護林、修復生態，修建濕地、實施農業污染面源、病蟲害防治、綠化恢復等。四是完善基礎設施。投資近4億元完善污水、垃圾、監測平臺以及城鄉供水一體化。五是推進旅游高質量發展。2015年創建國家AAAAA級旅游景區以來，完善了東江湖風景名勝區內交通、旅游、安全防護等方面基礎設施。

第二，健全了東江湖風景名勝區的執法機制。針對鄉鎮出現的多人執法且職責不明確等問題，市委政法進一步明確了部門的執法權限，嚴格落實了各項執法事項，落實了鄉鎮、村落的巡查責任，能夠及時地發現問題并解決問題，及時地向東江湖風景名勝區管理處報告，爭取能夠現場解決就現場及時解決，絕不拖沓。鄉鎮(村)的巡查責任也得到了落實，能夠及時處理所出現的問題，東江湖風景名勝區管理處依據執法權限，通知執法牽頭部門依法依規迅速處理，確需部門聯合執法的，東江湖風景名勝區管理處和執法牽頭部門共同參與執行。與此同時，明確建立了責任追究制度，對那些執法不嚴、不作為、亂作為的單位和個人給予嚴肅的處理和問責。

第三，壯大綠色了東江湖的“水經濟”。一是用“冷水”做強大數據產業。立足于東江灣特有的冷水資源優勢，規劃建設了占地面積5000畝、總投資500億元的東江湖大數據產業園，可容納20萬個機架、500萬臺服務器規模的數據中心和1000家以上大數據產業鏈企業，東江湖大數據中心榮獲“國家綠色數據中心”稱號。二是用“秀水”拓展全域旅游。全面實施“旅游+”和“+旅游”工程，持續發展以“水”生態文明為特色的全域旅游，探索水資源可持續利用和綠色發展的經驗模式。三是用“優水”發展高端食品。通過政企聯動，加快水產品開發利用，實現東江湖優質水資源的高效利用，讓水變成實實在在的經濟效益。引入了青島啤酒郴州公司、浩源食品公司、東江魚公司、斯美特公司以及東江引水工程，為郴州城區和郴資桂城鎮群200萬居民提供優質飲用水。四是用“凈水”培育生態農業。大力發展無公害、綠色、有機生態農業，引潔凈的東江湖水灌溉。推行標準化生產，建立農業標準化生產示范基地26個75萬畝，強力推進“一園四鎮”項目建設。

第四，授權東江湖旅游發展有限公司經營管理權。據調查顯示，市委、市政府同意東江湖風景名勝區管理處將東江湖旅游區的經營管理權授權給東江湖旅游發展有限公司獨家經營管理(除鳳凰島景區)，以規范東江湖旅游區的管理和運營，助力東江湖5A景區的發展。另外，加快推動了接下來東江湖的轉型發展。市委市政府成立了專門的工作領導班子，深入研究東江湖的保護與發展問題，尤其是如何維護當地群眾利益、保障基本民生、促進當地產業可持續發展等問題上，充分征求民意，統籌好東江湖保護與民生發展的關系。

4 自然保護區旅游生態補償運作路徑

4.1 自然保護區旅游生態補償運作機制

在自然保護區內建立高效的監管機制，尤其是建立并保持政府主導、部門主動、企業主體的“三位一體”機制，成立景區管委會，“統一規劃、統一建設、統一管理、統一宣傳、統一運營”，解決資源分割、職能交叉、管理脫節、運行阻滯等現行管理體制存在的問題，特別是在可持續利用方面，要注重規劃引領，在確保環境容量、資源可持續利用和效益最大化的前提下進行精準規劃，科學布局，明晰標準和路徑，規范有序發展，規避無效開發，利于自然保護區旅游生態補償機制的正常運行，眾多機構之間相互協調配合，能夠使保護區的管理更加的透明、公平。環境資源及其價值評估的理論與方法為依據，加強對生態資源環境服務價值的認識和研究，有利于維護旅游業持續健康發展的物質基礎，也利于建立反映自然保護區環境資源市場價值及其涉及利益關系特征的旅游生態補償機制。自然保護區生態資源環境不僅能提供人類賴從生存和發展的多種服務，也是其旅游業健康持續發展的重要資源基礎。

4.2 自然保護區旅游生態補償管理

科學的國土空間規劃和相關適用法律條例保障是進行自然保護區生態補償管理的重中之重，一方面科學編制國土空間規劃，科學勘界“三區三線”，合理界定建設用地、農業用地、生態用地，為實現自然資源的開發與保護雙贏打好基礎，完善《濕地法》《自然保護區條例》有關生態補償政策標準，資金來源；另一方面是根據當地的實際情況制定條例來細化國家的法律法規。此外，探索海綿城市補償利用政策，基于水權、林權、碳排放權等生態產品抵押、貸款等綠色金融支撐制度，試點生態彩票、生態債券、生態損害保險等資金籌集方式，拓展支撐生態補償。加快構建綠色產業體系，推動生態價值轉化，實現資源變資產，使生態紅利與經濟效益雙提升。

4.3 自然保護區旅游生態補償運作對策

一方面，政府實施旅游生態公共支付，主要通過直接購買或者財政轉移支付等形式，對要保護的自然保護區給予一定的報酬支付，對因保護生態環境而做出犧牲的人也要給予對應的補償。其中，黨的十九大對生態環境實行嚴格保護政策，出臺了系列的保護措施，實施長江流域的嚴格保護，對生態補償支付將有政策支持。這種生態補償的方式在許多國家都得到了實施，退耕還林、退牧還草等生態保護工作都起到了實踐作用。

另一方面，建立有效地市場運作機制，在現有的條件之下，通過市場交易或者自愿協商的方式來代替政府采取公共支付或者水費支付，有效緩解政府財政支付的強大壓力，補償管理的成本。

5 結論

通過對東江湖風景名勝區這一案例的分析，對自然保護區旅游生態補償的基本內涵進行了分析，深入探討了有關自然保護區旅游生態機理的運作原理，在這樣的基礎上對自然保護區旅游生態補償的路徑進行了分析，進而探索出實現生態保護區旅游生態補償的路徑。以此為基礎，進行了自然保護區旅游生態補償路徑的理論研究，研究結果對于理論而言還處于探索階段，希望能夠起到開創意義，與此同時，也能夠推動自然保護區旅游的可持續性發展。