生態(tài)文明背景下礦產(chǎn)資源差別化管理政策研究

張 博 利廣杰

(1.中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 101149；2.北京中環(huán)格億技術(shù)咨詢有限公司，北京 100012)

黨的十八大提出大力推進生態(tài)文明建設(shè)，礦產(chǎn)資源保護和合理利用是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。妥善處理生態(tài)環(huán)境敏感地區(qū)環(huán)境保護與礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的關(guān)系，是今后一段時期礦產(chǎn)資源管理領(lǐng)域的重點課題。本文旨在通過對比國內(nèi)外在國家公園、自然保護區(qū)等生態(tài)環(huán)境敏感地區(qū)對礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)活動的差別化管理制度，提出進一步完善礦產(chǎn)資源差別化管理政策的意見建議，為繼續(xù)推進礦產(chǎn)資源領(lǐng)域生態(tài)文明建設(shè)提供參考。

1 礦產(chǎn)資源差別化管理簡述

近年來，土地資源的差別化管理在部委出臺的文件中頻繁出現(xiàn)，通過近幾年的探索和實踐，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展變化、地區(qū)、產(chǎn)業(yè)的不同情況，形成了包括土地用途管制、土地報批審核和管理監(jiān)督等方面的差別化管理政策，避免了調(diào)控政策對不同地區(qū)、產(chǎn)業(yè)的“一刀切”。礦產(chǎn)資源的管理是自然資源管理的重要組成部分，在當(dāng)前各領(lǐng)域推進生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵時期，需要借鑒土地資源差別化管理的經(jīng)驗，探索礦產(chǎn)資源差別化的管理政策。

參考土地資源差別化管理政策，礦產(chǎn)資源差別化管理的基本邏輯大致如下：我國礦產(chǎn)資源分布和開發(fā)利用程度各有特點，各個地方的實際發(fā)展情況不同，區(qū)域?qū)嶋H資源稀缺程度也不相同，所以需要差別化的礦產(chǎn)資源管理政策，針對不同礦種、不同地區(qū)、不同開發(fā)利用情況制定符合區(qū)域性發(fā)展的相關(guān)管理政策，以及各自的資源利用規(guī)劃方案，進而將礦產(chǎn)資源進行更合理科學(xué)的開發(fā)利用。

2 國外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)差別化管理政策

按照國外礦產(chǎn)資源的法律法規(guī)、管理機構(gòu)方面的特殊要求，國外礦產(chǎn)資源差別化管理政策主要體現(xiàn)在區(qū)域差別化管理、礦種的差別化管理和開發(fā)利用方式的差別化管理等方面。

2.1 區(qū)域差別化管理

美國國家公園管理局2006年政策匯編中闡明，除國會明確授權(quán)的三個國家休閑游樂區(qū)外(即米德湖國家休閑區(qū)、威士基鎮(zhèn)國家休閑區(qū)和格倫峽谷國家游樂區(qū))部分區(qū)域符合規(guī)定，具有聯(lián)邦礦產(chǎn)租賃資格，其他所有國家公園均不得簽訂新的聯(lián)邦礦產(chǎn)租約。

澳大利亞聯(lián)邦政府為合理解決新建保護地和已有礦業(yè)權(quán)重疊的矛盾沖突，采取了調(diào)整保護地等級和邊界位置的方式予以解決。昆士蘭州《環(huán)境保護法》(2008年)規(guī)定按照《自然保護法》(1992年)劃分的國家公園、森林儲備區(qū)、濕熱帶遺產(chǎn)保護區(qū)、沿海大堡礁保護區(qū)以及海洋公園等A類生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)不允許進行礦業(yè)活動；自然荒野區(qū)、世界遺產(chǎn)管理區(qū)、生態(tài)系統(tǒng)瀕危區(qū)、文化遺跡保護區(qū)等區(qū)域需在土地所有人同意或通過協(xié)商仲裁后，可進行礦業(yè)活動。南澳大利亞州《荒野保護法》(1992年)規(guī)定保護地在兩種情形下允許采礦，一是保護地在設(shè)立之前已設(shè)置了采礦權(quán)，政府或者相關(guān)管理部門應(yīng)向采礦權(quán)人告知設(shè)立保護地的情況，并要求采礦權(quán)人實施采礦作業(yè)時不得破壞周邊環(huán)境，否則依法停止采礦；二是保護地已經(jīng)設(shè)立，若需設(shè)置采礦權(quán)，采礦權(quán)人需要嚴(yán)格按照法律程序獲得采礦權(quán)，并承諾開采過程中不破壞周邊環(huán)境。不同于其他國家對國家公園內(nèi)的人類活動采取較高限制，英國立法機構(gòu)在制定國家公園相關(guān)法律是考慮當(dāng)?shù)鼐用竦睦妫诒ＷC生態(tài)環(huán)境不受影響的前提下，允許在保護地內(nèi)開采礦產(chǎn)資源。

2.2 礦種差別化管理

美國《能源重組法》第5847條規(guī)定，原子能研究中心的現(xiàn)場調(diào)查不應(yīng)包括聯(lián)邦財產(chǎn)的使用和其他為公共財產(chǎn)的使用，但國家公園、國家森林、國家野生自然區(qū)域，以及國家歷史遺跡不在其列。《地?zé)嵴羝ā芬?guī)定對于國家公園和各類保護區(qū)內(nèi)的地?zé)崮荛_發(fā)，要認定地?zé)峥碧交蜷_發(fā)是否對區(qū)域內(nèi)的地?zé)崮墚a(chǎn)生影響后再決定是否批準(zhǔn)租賃。

澳大利亞聯(lián)邦和各州政府在關(guān)注礦山環(huán)境監(jiān)測治理和土地復(fù)墾的情況下，允許在保護地內(nèi)及周邊給予石油、天然氣、鈾礦等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)的空間。澳大利亞北領(lǐng)地卡卡杜國家公園環(huán)繞世界第二大的蘭杰鈾礦允許開發(fā)生產(chǎn)，但政府要求礦山作業(yè)時嚴(yán)格監(jiān)測臨近濕地和河流的核污染情況；為確保石油、天然氣等能源礦產(chǎn)的供應(yīng)，西澳大利亞州允許在海洋公園和海洋保護地的生態(tài)核心區(qū)以外的區(qū)域開展油氣資源的勘探和開發(fā)，同時要求油氣公司實行嚴(yán)格的環(huán)境管理和評估程序，并投入大量資金用于監(jiān)測油氣勘探對近海環(huán)境的影響。

法國、德國和奧地利等國規(guī)定礦泉水的開采只能在水源地保護區(qū)附近按照政府部門劃定的范圍進行礦泉水資源的開采，并嚴(yán)格履行水源地保護義務(wù)，政府部門委托權(quán)威性的科研機構(gòu)對礦泉水資源開發(fā)企業(yè)的環(huán)境保護工作進行監(jiān)督，委托費用由企業(yè)承擔(dān)。

2.3 開發(fā)利用方式的差別化管理

《美國聯(lián)邦法規(guī)》(CFR)第36篇“公園、森林和公共服務(wù)”部分對國家公園內(nèi)礦產(chǎn)勘查開采活動的管理做了詳細規(guī)定，除法律授權(quán)外，公園區(qū)域禁止根據(jù)一般采礦法和礦產(chǎn)租賃法租賃的勘探，禁止開發(fā)礦產(chǎn)資源，但經(jīng)過授權(quán)的礦物或金屬元素探測、磁力計、淺地層剖面等科學(xué)研究、采礦和行政活動等除外。

澳大利亞《環(huán)境保護和生物多樣性法》(1999年)規(guī)定了保護地內(nèi)礦業(yè)活動的準(zhǔn)入條件、礦山環(huán)境評估以及復(fù)墾要求等內(nèi)容，若在禁止礦業(yè)活動的保護地內(nèi)開展礦業(yè)活動，礦山企業(yè)需預(yù)先向聯(lián)邦或州政府相關(guān)主管部門提交申請，經(jīng)審議環(huán)境評估、資源潛力等材料后，聯(lián)邦或州政府相關(guān)主管部門可依法允許或拒絕申請；若在允許礦業(yè)活動的保護地內(nèi)開展礦業(yè)活動，政府或相關(guān)主管部門應(yīng)對礦山企業(yè)和勘查單位提出較高的礦山環(huán)境保護和土地復(fù)墾要求。

加拿大政府充分考慮保護地區(qū)域的礦產(chǎn)潛力，明確符合聯(lián)邦立法和政府政策，及以符合環(huán)境保護和社會發(fā)展為目標(biāo)的前提下，允許保護地區(qū)域的礦產(chǎn)資源勘查開采。加拿大政府提出，若找到可供開采的礦體，且在符合所有法定和監(jiān)管義務(wù)的情況下獲得當(dāng)?shù)卣鷾?zhǔn)，礦業(yè)權(quán)人可進行資源開發(fā)；若保護地的設(shè)立限制了礦業(yè)開發(fā)活動，政府將保護礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，對礦業(yè)權(quán)撤銷和補償政策進行公開。

3 我國礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)差別化管理政策

我國礦產(chǎn)資源管理從法律法規(guī)到部門規(guī)章，在礦種、礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限、生態(tài)保護方面均有差別化的管理政策。近年來，中央及國務(wù)院相關(guān)部委出臺了多份文件，提出了自然保護地、生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、長江流域等區(qū)域?qū)ΦV產(chǎn)資源勘查開發(fā)的差別化管理政策。

3.1 自然保護地、生態(tài)保護紅線內(nèi)的差別化政策

2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》，提出生態(tài)保護紅線、自然保護地范圍內(nèi)的人為活動施行分區(qū)差別化管控的有關(guān)要求，具體的，生態(tài)保護紅線內(nèi)自然保護地核心保護區(qū)原則上禁止人為活動，自然保護地核心區(qū)外的其他區(qū)域禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性的建設(shè)活動，但在符合現(xiàn)行法律法規(guī)的前提下，除重大戰(zhàn)略項目，允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動。例外情形中提及礦產(chǎn)資源的相關(guān)活動為國家重大能源資源安全需要的戰(zhàn)略性能源資源勘查、公益性自然資源調(diào)查和地質(zhì)勘查。

3.2 永久基本農(nóng)田內(nèi)差別化政策

2019年自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于加強和改進永久基本農(nóng)田保護工作的通知》(自然資規(guī)〔2019〕1號)，要求差別化的管理涉及永久基本農(nóng)田的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)，通過區(qū)分油氣和非油氣礦產(chǎn)、探礦和采礦階段、露天和井下開采。具體的，對于戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查，應(yīng)辦理臨時用地，允許油氣戰(zhàn)略性礦產(chǎn)地質(zhì)勘查臨時占用永久基本農(nóng)田進行探井布設(shè)，若試采和取得采礦權(quán)后轉(zhuǎn)為開采井，允許辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，并補劃永久基本農(nóng)田；對于非戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，應(yīng)避讓永久基本農(nóng)田，在不造成永久基本農(nóng)田損毀、塌陷破壞的前提下，地?zé)帷⒌V泉水可新設(shè)探礦權(quán)和采礦權(quán)。

涉及永久基本農(nóng)田的煤炭等非油氣戰(zhàn)略性礦產(chǎn)采礦權(quán)，應(yīng)根據(jù)露天或井下開采方式實行差別化管理，其中露天開采項目應(yīng)符合占用永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項目用地要求，井下開采項目應(yīng)按照礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與生態(tài)保護修復(fù)方案落實保護性開發(fā)措施，配套的地面工業(yè)廣場等設(shè)施應(yīng)符合占用永久基本農(nóng)田重大建設(shè)項目用地要求。

3.3 長江流域礦產(chǎn)資源差別化管理

2021年3月1日《中華人民共和國長江保護法》正式實施，該法對長江生物保護、污水治理、防洪救災(zāi)、生態(tài)修復(fù)等提出了新要求，其中對礦產(chǎn)資源管理提出了定期調(diào)查、尾礦庫管控、磷礦管理、設(shè)立保護地等方面的要求：一是要定期開展長江流域土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地等自然資源狀況調(diào)查和資源環(huán)境承載能力評價；二是要加強對長江流域船舶、港口、礦山、化工廠、尾礦庫等突發(fā)生態(tài)環(huán)境事件的應(yīng)急管理，長江干流岸線三公里范圍內(nèi)和重要支流岸線一公里范圍內(nèi)禁止新建、改建、擴建尾礦庫(以提升安全、生態(tài)環(huán)境保護水平為目的改建的除外)；三是實行長江流域總磷污染控制，磷礦集中的長江干支流應(yīng)制定更嚴(yán)格的總磷排放管控要求，磷礦開采加工等企業(yè)應(yīng)按排污許可要求控制總磷排放濃度和排放總量；四是長江干流和重要支流源頭設(shè)立國家公園等自然保護地，實行嚴(yán)格保護，與其重疊的礦業(yè)權(quán)應(yīng)有序退出。

4 生態(tài)文明背景下完善礦業(yè)權(quán)差別化管理政策的意見建議

礦產(chǎn)資源勘查開采活動差別化管理的重點是在落實生態(tài)文明建設(shè)的有關(guān)要求下，全面考慮礦產(chǎn)資源勘查開采的特點及在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要作用，考慮從區(qū)分管控區(qū)域、礦種類型、勘查開采狀況等方面研究差別化管理政策。

4.1 統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，劃定管控區(qū)域

統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃和有效地分區(qū)、分類用途管制，是貫徹落實生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的重要抓手。應(yīng)依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃，劃定生態(tài)保護紅線、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源保護區(qū)、國家規(guī)劃礦區(qū)、重點勘查區(qū)、重點開采區(qū)等，不同區(qū)域明確劃定方法、調(diào)整方式、管控要求及對特殊情形的準(zhǔn)入條件。

4.2 依據(jù)礦產(chǎn)資源特點，考慮差別化管理

根據(jù)礦種的不同特點，差別化管理有多種分類方式，如油氣和非油氣礦種、34個重要礦種和非重要礦種、戰(zhàn)略性礦種和非戰(zhàn)略性礦種，固體和非固體礦產(chǎn)等。考慮到生態(tài)文明背景下，礦業(yè)權(quán)管理領(lǐng)域更多聚焦在生態(tài)環(huán)境保護與資源開發(fā)的矛盾，礦種的差別化管理應(yīng)從國家能源資源安全、供需形勢、社會經(jīng)濟發(fā)展的重要程度、對生態(tài)環(huán)境的擾動等多個方面進行分析研究。如從國家能源資源安全方面考慮能源類礦產(chǎn)石油、天然氣、放射性礦產(chǎn)、煤；從供需形勢方面考慮石油、天然氣、鉀鹽、銅等礦產(chǎn)資源國內(nèi)需求量大，且呈持續(xù)攀升狀態(tài)，對外依存度高，部分礦產(chǎn)資源找礦潛力大；從經(jīng)濟社會發(fā)展的重要程度方面考慮能源礦產(chǎn)石油、天然氣、煤，黑色金屬鐵、錳，有色金屬銅、鋁、貴金屬金、非金屬磷等，其在國民經(jīng)濟中占據(jù)重要地位；從對生態(tài)環(huán)境的擾動方面考慮，即是天然熱能，也是清潔能源的能源礦產(chǎn)地?zé)幔V產(chǎn)礦泉水、地下水可通過水循環(huán)進行補給，是可再生資源，均對環(huán)境無污染，取用時對環(huán)境擾動小。

4.3 區(qū)分勘查開采狀況，細化管控要求

礦產(chǎn)資源勘查較開采相比對生態(tài)環(huán)境的擾動偏小，且戰(zhàn)略性能源資源勘查，公益性自然資源調(diào)查和地質(zhì)勘查為生態(tài)保護紅線其他區(qū)域允許的有限人為活動，生態(tài)保護紅線內(nèi)的礦產(chǎn)資源地質(zhì)調(diào)查和勘查活動應(yīng)以綠色勘查標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)范；礦產(chǎn)資源開采活動對生態(tài)環(huán)境的擾動程度與開采方式相關(guān)，地下井巷開采與露天礦山開采相比擾動程度較小，地?zé)帷⒌V泉水資源的開采與固體礦產(chǎn)開采相比，具有清潔能源資源的特殊性，應(yīng)從滿足生態(tài)流量和不造成生態(tài)功能區(qū)破壞方面，提出約束性的要求。