地方政府專項債券在公共基礎設施建設中的應用研究

曹建偉

(連城縣發展和改革局，福建 龍巖 366299)

1 地方政府專項債券理論分析

1.1 地方政府專項債券的概念與界定

隨著我國《預算法》的修訂，進一步的規范了地方政府債券發行的方式。在相關的政策中明確指出地方政府對于舉債權限以及舉債融資的機制需要進行依法適度和建立規范，需要對其進行嚴格的控制以及管理。將地方政府債券以償債資金來源劃分，主要為專項債券以及一般證券。一般證券指的是無收益的公益性事業，其中償還是以公共預算收入；專業證券指的是有收益的公益性事業，償還是以專項收入或者基金。地方政府債券是經省級政府批準的自辦債券發行的計劃單列市政府，如省、自治區、直轄市等政府單位，以公益性項目發行以及約定的公共預算收入、專項收入、基金的政府債券。將其按照用途劃分，則為新增債券、置換債券、再融資債券，置換債券以及再融資債券可用新換舊，主要的用途為償還以前的地方政府債券，其在公共基礎設施的建設中無太大的意義。

1.2 地方政府專項債券的分類與構成

地方政府的專項債券分為普通專項債券以及項目收益專項債券。項目收益專項證券是項目收益與融資自求平衡的地方政府專項證券，代指其在法定額度內以地方政府性基金收入項目分類發行的專項證券。項目收益專項證券能夠反映政府性基金收入以及專項收入的具體狀況，并且能夠覆蓋專項證券還本息的規模。項目收益證券在往下劃分還可分為財政部試點品種、其他非標準化品種，其中財政部試點品種又細分為土地儲備、收費公路、棚戶區改造；其他非標準化品種又細劃分為軌道交通、醫療衛生、高等教育、其他品種。項目收益專項證券的宗旨是從我國實際國情考慮的地方政府“市政項目收益債”。

2 地方政府專項債券的運用價值

2.1 彌補空缺，提供保障

隨著中央政府對財政收入分配的提升，導致地方政府對財政的支配進一步減少，占財政總收入的比重也在不斷下降，然而地方政府并未對其做出相應的調整，進而影響了公共基礎設施的建設資金，使得公共基礎設施建設的資金出現大量缺口。盡管中央已經在盡最大程度地做出調整，但也無法改變資金匱乏的事實，并且隨稅收的減少，地方財政收入和支出之間也存在著較大的矛盾。在多方面的壓力下，地方財政的收入早已無法解決。因此需要尋找合適的解決方法，來緩解地方政府的財政壓力，根據國家法律的以及政策的依據，大范圍的地方政府專項證券應用，能夠緩解一定程度的地方政府公共基礎設施建設資金匱乏的局面。隨著發行規模的不斷擴張，其呈現出持續擴大的趨勢，并且在未來還會繼續增加發行規模，在增加地方政府可用資金的同時，也彌補了公共基礎設施建設資金匱乏的局面。

2.2 控制風險，規范渠道

自債券融資發行以來，公共基礎設施的建設需求也在不斷地擴大，對資金的需求也在不斷地提升。但地方政府和基建融資模式合作，本身便存在著許多的潛在風險和隱患，這些債券融資平臺缺乏有效的監管，質量參差不齊，以及何種不穩定因素的原因，進而在無形中加重了地方財政的壓力。從國家提出建議以來，發行專項債券的重要性便更加的突出。地方政府專項債券的推行，在一定程度上對于平臺公司的融資模式有著較好的掛辦理效果，封閉式的運營能夠有效地減少風險以及排除隱患，資金運轉的可見度更高，對其管理和應用提供了極大的保障，在可控風險下進一步的加強公共基礎設施的建設，所以地方政府專項債券已經逐漸成為規范政府融資渠道的首要選擇。

2.3 降低成本，增加效應

在實施《預算法》之前，地方政府融資具有較高的成本，但地方政府專項債券能夠將項目融資、收益、償債能力進項關聯起來，用政府的信用進行發行、計劃、收支等，且均有政府自行負責，除開一些必要的費用外，無其他成本消費，能夠有效地降低其融資成本。地方政府專項債券對于地方經濟的發展有著相對穩定的作用，能夠促進基建托底的經濟水平增長。將匯攏的資金通過項目建設的方式，再次投放，能夠有效地帶動地方經濟水平的發展，在經濟調節中起到了至關重要的作用。同時在政策的支持下，地方政府專項債券也在逐漸的密閉公共基礎設施建設中資金匱乏的短板，并且對于地方財政的收入產生了無比深遠的積極影響，多方面地推動了地方經濟的穩步發展。

3 地方政府專項債券在公共基礎設施建設中存在的問題及原因

3.1 地方政府專項債券在公共基礎設施建設中存在的問題

地方政府專項債券在公共基礎設施建設中仍然存在著許多的問題，并非事事都是絕對毫無風險可言。由于地方政府專項債券的特殊性，其應運用于公共基礎設施的建設中，容易出現以下幾個問題：①地方政府債券的償債收益來源較少渠道過于狹窄，并且公共基礎設施建設的品種較少過于匱乏；②因債券的額度分配難以平衡，無法規模化以及起到代替的作用；③債券項目的信息質量較低，其信用評判機制不完善；④公共基礎設施的建設投資存在著交錯性，容易導致其他模式被擠出；⑤項目收益沒有達到預期的要求，償債能力與意識較差；⑥管理規則不完善，資金的使用效率無法最大化。

3.2 地方政府專項債券在公共基礎設施建設中存在問題的原因

3.2.1 品種匱乏、渠道狹窄

我國大部分的地方政府專項債券的發行以棚戶區改造、土地儲備、普通類為主，整體發行的項目普遍集中，但用于公共基礎設施建設的項目十分稀少，該類的債券品種十分匱乏。除了這三種債券外，其他債券的收益來源更加少有。盡管后續中央對創新專項債券的發行作出了極大的推廣，單曲的效果一直都不太理想。雖然發行的專項債券符合要求，但其本身的經營性和發展前景并不穩定，致使其在償債的過程中還是會依賴土地出讓的一部分盈利收益。并且隨著社會水平的發展，可利用的土地資源越來越少，但其專項債券的發行規模卻越來越大，當未來有一天土地收益無法達到期望值時，整個償債資金鏈都將有巨大的斷裂風險。

3.2.2 額度不足，無法規模代替

隨著世界經濟大環境的影響，國內的經濟壓力也隨著持續上升，在收入與支出不對等的情況下，公共基礎設施的建設投資依舊需要地方政府的持續刺激，特別是處于較為偏遠的西部地區更是處于快速推進的城鎮建設階段，對資金的需求更加的巨大，導致公共財政的短缺更加的明顯，地方政府解決資金瓶頸的主要方式還是舉債。通過實踐的證明，專項債券的發行確實能夠有效地緩解基建資金匱乏的短板，具有一定程度的作用，但在實際基建的運用中，與中央分配的額度依舊存在著不足，無法顯現較大的和規模效應。地方政府融資的規模不夠寬敞，便不能對公共基礎設施建設提供有效的資金保障，所以對其他傳統融資模式的代替效應也產生了較大的影響。

3.2.3 質量不高，機制不全

從地方政府專項債券信息的披露來看，其仍然存在著一定程度的不完善，對其完整性以及有效性還能夠進一步的持續提升。并且對于文件的不夠詳細，也無法體現使用債券的地方政府的財政狀況，對于項目實施的未來收益無法提供有效的依據，甚至是對專項評價報告的審核也沒有嚴謹的審核。同時專項債券的評級機制也并不完善，現階段的評級對于債券定價沒有實際的參考意義，所以不能對一般債券的信用風險進行區分，以及對地方政府的參與的各項目之間存在著明顯的信息差異。在當下階段對于其信用機制依舊處于起步階段，無法在實際的應用中起到有效的參考價值。

3.2.4 領域交錯，形成過渡

通過對地方政府專項債券的特點，其對應著一定程度的收益，但在實際的應用中卻存在著一定的交叉，與其他領域的融資模式有著重合性。并且在相關部門管理的企業債券中，也存在收益類型的只求按，其覆蓋范圍也相對較廣泛，和地方政府專項債券所支持的公共基礎設施的建設存在著一定重合性。所以在當下階段在政府未對地方政府專項債券的具體項目進行合理規范的情況下，就會導致一些市場化較高的基建領域與之排斥，形成過度，對于公共基礎設施的建設產生不利影響。

3.2.5 收益不實，責任意識不夠

地方政府專項債券是將來償還債券的主要來源，所有對此也不會計入赤字。然而隨著專項債券的額度大幅度的增加，地方政府對此的爭取也越加激烈。但從理想的角度出發，這些專項債券都將用于公共基礎設施的建設中，其收益處較低，不過這些項目并非都是絕對，在實際的應用中因沒有統一的規范，因此便會對一些收益與成本較難平衡的項目進行增長，從而滿足發行的審核條件。這也就導致了未來專項債券的償債能力以及項目質量有著無比巨大的問題。并且在外界因素的影響下，項目單位的風險意識沒有那么強烈明顯，只顧眼前的項目資金額度，推動公共基礎設施建設的落實，進而忽略了未來的潛在危機和債務風險。以及專項債券是以省級政府的信用作擔保，然而資金的使用大多又落實在地方政府，債券的使用和發行主體并不相同，導致地方政府的償債意識并不強烈，所以省級政府的審核會相對嚴謹。

3.2.6 缺乏管理，資金運轉效率不佳

雖然專項債券的推行有一段時間了，但依舊缺乏這方面的相關管理規范和引導，相應規則的不全面在實際的應用中仍然是一個影響較大的問題。第一是省級政府缺乏統一的審核標準，導致專項債券的預算方案十分粗略，或者是缺乏相對的穩定性；第二是無法有效地推動公共基礎設施的建設，中央對專項債券的發行以及項目都做出了較多相應的政策，但省級政府對于細節的把控卻不夠嚴格，不能達到最佳的應用條件。同時債券資金的管理效果較差，雖然相關部門的要求較高，但省級政府實施起來依舊具有相應的難度，無法實質性地推進，并且相關的評價以及指標體系均無明確的標準。同時專項債券大多存在期限，并且需要在到期年限一次性還清，可在實際的基建中與其期限并不對應，有可能會發生償債資金提前歸集的情況，相關部門對于提前償還也沒有相對明確的規定和指標，導致資金閑置以及臨時挪用。

4 地方政府專項債券發展的對策建議

4.1 完善基礎設施市場機制

在地方政府專項債券發行前有兩項不可避免的程序，一是項目儲備；二是遴選評審，這對專項證券的發行和質量有些決定性的因素。而這兩個環節的與規則導向、規范操作引導、風險把控有關。省級政府可以通過相關制度的調整，規范地方政府專項債券的儲備操作指引以及其申報流程，將項目儲備的審核要求進行細化，明確標準和程序，減少不必要的流程。或者是由相關部門進行統一遴選評審意見，對專項債券的項目和質量進行嚴格的把控，保證評審和意見的統一，以此控制債務風險，并結合實際對遴選評審的條件進行規則細化，使其具有指導性和可操作性，提高遴選評審的效率和質量。與此同時，對于專項債券項目遴選的信息平臺要盡快建設，將使用權限對地方政府是開放，并對遴選資料進行集中審核，使信息傳遞的質量以及效率能夠得到提升，減輕地方政府的壓力和負擔。

4.2 加大政府專項債券的監管力度

將地方政府各級之間的職責進行明確分工并加強其之間的配合能力，使地方政府專項證券的管理工作有序化、制度化。地方政府之間應當成立專項債券的管理工作專組，將項目的協調進行有效的推進。并且地方政府的財政部門應當做好帶頭作用，管理好債券額度的管理、審核、發行、監管等工作，促進各部門之間的溝通交流，保證工作的順利進行。并且需要確保公共基礎設施建設的推進工作，保證項目的盡快落實，以及提供符合條件的專項債券的項目清單，在實施過程中各單位負責人全程監管，并對項目的運營能力、發展前景進行評估，按照要求進行項目、評估、報告等，促使債券資金的撥付進度進一步加快，進而加快工作任務的完成。嚴格要求債券資金管理的落實，使地方政府重視償債主體責任意識，制定完善的償債資金籌集檔案，保證項目的收益能夠在定期內進行償還本息。

4.3 加強政府專項債券的建設與管理

隨著我國改革開放以來，其核心便是將政府與市場的關系進行有效合理的處理，將政府與市場的界限整理清楚，所以對于公共基礎設施的建設融資模式需要進行明確的定位，這對于融資體制的改革有著無比深遠的影響。然而對于具體的公共基礎建設的建設無法有效地吸引有長期收益的項目，需要通過地方政府專項債券進行解決。并且政府和市場所提供的基礎設施建設項目，其未來收益需要在一定程度上吸引社會資本但其具有較長的回收期，而通過信用類債券模式以及市場化融資模式為主，以合作模式和地方政府專項債券為輔；與未來收益能夠有效吸引社會資本的中短期公共基建項目，進行社會資本參與投資建設的吸引。將政府和市場的界限進行有效合理的劃分，對于政府和市場而言都具有十分積極的意義，使專項債券資金的應用最大化。