《憲法》自然資源基本條款的規范意涵闡釋

許瀛彪

(中國法學會法治研究所,北京 100081;中國社會科學院法學研究所,北京 100720)

引言

自然界是一個相互聯系的系統,各類自然資源要素普遍聯系、相互影響。 土地是資源之母,在這些自然資源的歷史上土地最為重要且最先獨立成為物權客體。 歷經時代變遷,許多自然資源又逐漸有了不同于其所附著土地的獨立價值,各類自然資源要素成為自然資源立法的重點。 當前,中央正大力推進自然資源資產產權制度改革。 具體觀察研究我國自然資源資產產權制度,應從作為國家根本法的《憲法》的基本條款展開。 在我國現行《憲法》第一章總綱部分,《憲法》第10 條是我國土地法律規范體系的原點,與之并列的《憲法》第9 條為我國自然資源法律規范體系的原點。《憲法》第9 條有如下特點:其一,體現我國生產資料社會主義公有制及反對人剝削人的特征,規定了自然資源屬于國家所有,由法律規定屬于集體的除外,排除屬于私人的空間。 其二,體現人民主體性的特征,強調國家代表全民利益,明確提出自然資源屬于國家所有,即全民所有。 其三,明確強調國家對自然資源合理利用的保障及對自然資源的有效保護。 作為社會與國家財富的自然源泉,自然資源肩負維系社會與國家運轉的公共責任,故需在憲法控制和保障下通過公私法協力調整。《憲法》自然資源基本條款具有深刻歷史背景與豐富內涵精義,蘊含著對自然資源歸屬、利用與保護的根本指引,凝聚著對公法與私法在內的自然資源治理制度體系的根本規制,是對自然資源資產產權制度進行合憲性控制的價值原點。 在強調依憲治國、全面貫徹實施《憲法》的背景下,應對《憲法》自然資源基本條款的規范意涵進行深入闡釋,以準確理解《憲法》對自然資源資產產權制度的根本價值指引與實質規制作用。

一、《憲法》自然資源基本條款的歷史考察

對《憲法》自然資源基本條款的規范意涵的研究,需對現行《憲法》自然資源基本條款的歷史進行考察,分析憲法文本變化所反映出的社會變遷。

(一)《憲法》自然資源基本條款的歷史脈絡

現行《憲法》是新中國成立以后的第四部《憲法》,也是新中國成立以來最完善的一部《憲法》。回溯《憲法》自然資源基本條款的歷史脈絡,可發現早在1954 年《憲法》第6 條即已規定: “國營經濟是全民所有制的社會主義經濟,是國民經濟中的領導力量和國家實現社會主義改造的物質基礎。國家保證優先發展國營經濟。 礦藏、水流,由法律規定為國有的森林、荒地和其他資源,都屬于全民所有。” 往后的兩部《憲法》均乃沿襲1954 年《憲法》的規定。

值得關注的是,新中國前三部《憲法》都沒有對自然資源設置專門條文。 在1982 年《憲法》之前的三部《憲法》文本中,自然資源都與國營經濟分享同一憲法條款,而這種結合可追溯到1954 年《憲法》之前的綱領文件。 新中國成立前夕,1949 年9 月29 日中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過《中國人民政治協商會議共同綱領》,該綱領性文件第28 條規定: “凡屬國有的資源和企業,均為全體人民的公共財產,為人民共和國發展生產、繁榮經濟的主要物質基礎和整個社會經濟的領導力量。” 新中國成立后,我國1950 年6 月30 日頒布施行《土地改革法》,該法第18 條規定: “大森林、大水利工程、大荒地、大荒山、大鹽田和礦山及湖、沼、河、港等,均歸國家所有,由人民政府管理經營之。 其原由私人投資經營者,仍由原經營者按照人民政府頒布之法令繼續經營之。” 再追溯歷史,亦可發現蘇聯憲法對我國憲法的深刻影響。 全俄蘇維埃代表大會于1918 年1 月頒布了由列寧起草的《被剝削勞動人民權利宣言》。 該宣言提出了一系列原則,以確立一種嶄新的國家制度。 它廢除了土地、礦藏、水域、工廠、銀行的私人所有制,莊嚴宣示了與資本主義列強的帝國主義作斗爭的決心、全世界勞動者和被壓迫者的兄弟情誼、亞洲和殖民地被剝削人民的自由。 隨后,該宣言又作為第一部分而被移入1918 年7 月通過的世界歷史上第一部社會主義憲法——《俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國憲法(根本法)》。 該宣言的精神在1924 年《蘇聯憲法》中亦得到重申。在此之后,1936年《蘇聯憲法》(又稱《斯大林憲法》)第6 條規定: “土地、礦藏、水流、森林、工廠、礦井、礦山、鐵路運輸、水上和空中運輸、銀行、郵電、國家所建立的大型農業企業(國營農場、機器拖拉機站等等),城市和工業區的公用企業和主要住宅,都是國家的財產,即全民的財產。” 在1936 年《蘇聯憲法》的規定中,自然資源與國營經濟一道成為國家財產,即全民財產。

從上述規定發展線索分析可得出,現行《憲法》的自然資源基本條款有以下特點:其一,專門條文規定自然資源。前三部《憲法》文本中自然資源與國營經濟分享同一憲法條款,而現行《憲法》在總綱部分對自然資源進行專門條文規定,極為凸顯自然資源在國計民生中的重要意義。 其二,新增自然資源類型,區分自然資源的國家所有與集體所有。 對比新中國前三部《憲法》文本,現行《憲法》第9 條增加列舉山嶺、草原、灘涂等自然資源類型,并以 “等自然資源” 為兜底。 此外,該條款明確森林和山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源可歸屬集體所有,集體所有的自然資源采用 “法律規定除外” 的立法技術。 其三,并列規定國家所有與全民所有。 現行《憲法》第9 條明確提出自然資源歸屬 “國家所有,即全民所有” ,其中的價值意蘊與制度潛力應充分挖掘。 其四,專款規定國家對自然資源合理利用的保障與對自然資源的保護,從僅強調自然資源的歸屬到對自然資源的歸屬、利用及保護一并規定。 現行《憲法》自然資源基本條款分為兩款,其中第2 款專門規定國家對自然資源合理利用的保障與對自然資源的保護,這是在自然資源利用與保護方面對國家義務與責任的強調。

(二)《憲法》自然資源基本條款反映的社會變遷

一定法律文本的變化反映一定的社會變遷。 1975 年《憲法》與1978 年《憲法》延續了1954 年《憲法》對自然資源的規定,故新中國前三部憲法文本在自然資源的規定上基本一致,但1982 年《憲法》的條款則有重大調整。 事實上,1954 年《憲法》與1982 年《憲法》分別對應新中國建國初期與改革開放初期,這兩個時期社會歷史背景有所不同。

從1954 年《憲法》的自然資源條款中,可觀察得出我國深受蘇聯憲法、計劃經濟體制、重工業優先發展戰略的影響。 上世紀中葉,被殖民主義壓迫后得以民族解放的國家有著慘痛的喪失資源主權的教訓,往往在憲法中強調重要自然資源屬于國家所有,以便掌握國民經濟的命脈。 我國亦復如是。 具體在條文設計上,蘇聯憲法更是對我國憲法產生極為深刻的影響。 俄國十月革命勝利后,1917 年蘇維埃政府頒布關于土地問題的第一個立法文件《土地法令》,該法令廢除了土地私有制,同時規定所有地下資源,如礦石、石油、煤炭、鹽等等,以及具有全國意義的森林和水流,歸國家專用。1918 年,《俄羅斯蘇維埃聯邦社會主義共和國憲法(根本法)》頒布,該法第3 條規定,全國性的一切森林、蘊藏與水利,全部家畜與農具,實驗農場與農業企業均為國有財產。 1936 年《蘇聯憲法》規定蘇聯的社會主義所有制有兩種形式:國家所有制(全民的財產)、合作社——集體農莊所有制,并規定土地、礦藏、水流、森林、工廠、礦井、礦山、鐵路運輸、水上和空中運輸、銀行、郵電、國家所建立的大型農業企業(國營農場、機器拖拉機站等等),城市和工業區的公用企業和主要住宅,都是國家的財產,即全民的財產。 蘇聯在憲法中規定 “國家財產” 等于 “全民財產” , “國家所有” 等于 “全民所有” 的做法得到社會主義陣營的其他國家的追隨,于是社會主義國家憲法中普遍規定了 “國家所有” 與 “全民所有” ,我國亦受其影響。 生產資料公有制是社會主義經濟制度的基礎,在《憲法》中規定作為重要的生產資料的自然資源歸于全民所有,表達了社會主義制度的初心與使命,反映了反對人剝削人、實現共同富裕的政治愿景。 自然資源與國營經濟位于同一憲法條款,呈現國家掌握國民經濟命脈的戰略意圖,也反映出我國 “一邊倒” 學習蘇聯,在社會主義探索階段對計劃經濟體制的依賴與趕超戰略背景下國家動員資源能力的需要。 在斯大林所理解的蘇聯社會主義公有制模式下,社會主義是純社會主義,其中全民所有制經濟與商品貨幣關系不能相容,實行計劃調撥、統包統配、統收統支,表現為 “純之又純” 、高度集中的顯著特征。因此,在建國后的很長一段時間,我國奉行統制經濟模式、遵循重工業優先的趕超型經濟發展戰略,在自然資源的利用配置方面實施高度集中的計劃經濟體制,國家計劃與行政命令成為配置自然資源的重要手段。

在1982 年《憲法》的自然資源條款中,對自然資源進行專門并且分款規定,具有時代進步性,基本反映出我國從計劃經濟時代逐步邁向市場經濟時代的社會變遷背景。 上世紀七八十年代,我國在堅持社會主義制度的基礎上開啟改革開放序幕,在探索經濟改革的歷程中商品經濟與計劃經濟雙軌并存,并且市場調節的作用逐步被重視與強調。這意味著,國家對資源的配置方式已然發生轉變,自然資源也朝著引入市場機制的方向演進。 故而,從新中國四部憲法文本來看,自然資源條款都立基于社會主義生產資料公有制,在歸屬上防止剝削、壟斷與分配不公的基調不變,惟1982 年《憲法》專款規定強調對自然資源的合理利用與保護,更為凸顯自然資源在國計民生、生態保護方面的重要意義。 同時,隨著時代發展,國人對自然資源的認識不斷深化,《憲法》中增加列舉山嶺、草原、灘涂等自然資源,豐富了自然資源類型,并以 “等自然資源” 為兜底,預留了國家對重要戰略性自然資源的待立法形成空間。 1982 年《憲法》自然資源基本條款的規定表明國家對自然資源的重視。據記載,在討論中許多代表都提出了自然資源的相關問題,說明廣大人民對利用與保護自然資源的關注。從根本上,《憲法》自然資源基本條款的歷史變遷,深刻反映我國深化經濟體制改革與優化配置資源要素的整體推進。 1982 年《憲法》的自然資源基本條款是我國法秩序中關于自然資源的最根本、最權威的條款,其為后續《物權法》《民法典》等立法奠定了憲法基礎,也為當前自然資源資產產權改革提供根本法依據。

二、《憲法》自然資源基本條款 “國家所有” 與 “全民所有” 的關系闡釋

在堅持社會主義生產資料公有制的背景下,我國自然資源歸屬存在國家所有與集體所有兩種形式,其中絕大多數自然資源歸屬國家所有,即全民所有。 分析現行《憲法》自然資源基本條款,即可發現該條款最鮮明的表達特征在于規定自然資源屬于國家所有,即全民所有。 由 “即” 連接的 “國家所有” 與 “全民所有” 二者究竟存在何種關系? 對于這個基礎問題的解讀,必然對全面準確闡釋《憲法》自然資源基本條款的規范意涵,完善我國自然資源法律制度具有重大意義。 由國家代表社會占有生產資料的公有制或國有制,是社會所有制的一種實現形式。《憲法》自然資源基本條款的 “國家所有” 與 “全民所有” 主要從所有制的意義而論。 盡管國家所有與全民所有經常被同義替換,如 “國家所有制” 與 “全民所有制” “國家所有權” 與 “全民所有權” “國家所有自然資源” 與 “全民所有自然資源” ,然而本文以為《憲法》自然資源基本條款中 “國家所有” 與 “全民所有” 有不同的側重。法秩序的統一應基于憲法價值的原點,應充分挖掘與釋放《憲法》自然資源基本條款中 “國家所有,即全民所有” 的價值意蘊與制度潛力,構建與完善符合我國國情、具有中國特色的自然資源全民所有的法律實現機制,更好促進社會公平,更加增進全民福祉,更為體現以人民為中心的發展思想,確保國家改革發展成果全民公平分享。

(一)自然資源 “國家所有” 側重手段, “全民所有” 側重目的

自然資源屬于國家所有具有多重語義:其一,自然資源歸屬主權國家控制,這是由國際法上自然資源永久主權原則所決定,主權或國土意義上的自然資源范圍最為廣泛,而對于某一自然資源是否適宜設定法律意義上的權屬在所不問。 自然資源主權,不管是被視為 “絕對的” “完整的” 或 “不可分割的” ,還是被視為 “受到限制的” “相對的” 或 “功能性的” ,在國際法上并不必然意味著對這些自然資源的所有權。其二,在憲法上規定自然資源歸屬國家所有。 基于自然資源永久主權原則,主權國家可根據國情在憲法上宣告自然資源歸屬國家所有。 其三,在民法上規定的自然資源國家所有權。 三者互有聯系,但是不可混淆。 在我國,《憲法》上的自然資源歸 “國家所有,即全民所有” 不僅是一種主權意義上的宣誓,更是生產資料公有制 “初心與使命” 的法律表達。 生產資料公有制是社會主義制度的基礎與核心,馬克思所主張的公有制是生產資料歸社會占有,生活資料歸個人所有。 在經典作家看來,國家所有制是社會所有制的過渡。由國家代表社會占有生產資料的公有制或國有制,只是社會所有制的一種實現形式,且是被實踐證明只在特殊領域發揮特殊作用的社會所有制形式。社會主義生產資料全民所有制下的 “國家所有” 不同于資本主義國家的 “國家所有” ,其根本差異在于社會主義國家 “國家所有” 的全民性。在社會主義國家,一切權力來源于人民,全民意味著國家權力的最終根源,故而改革發展成果應由人民共享。《憲法》中的自然資源歸國家所有即全民所有,既表現出一種避免人剝削人的國家控制,更體現出一種面向全民的國家義務。 換言之,全民是被代表者,國家是代表者。 “全民所有” 的規范涵義從本質上要求國家應立足于自然資源的財產屬性、資源屬性與生態屬性的基本屬性和實現全體人民共同富裕的價值目標,保障自然資源的經濟價值、社會價值、生態價值實質由全民分享。 全體人民是目的而非手段,從經濟價值的角度看,國有自然資源是國家財政收入的重要來源之一,國家代表全體人民控制作為生產資料的重要自然資源,通過自然資源資產所有權委托代理機制等實現自然資源財富再分配,繼而平衡國民收入,這是實現自然資源 “全民所有” 的有效路徑之一。 從社會價值的角度看,確保國有自然資源對于全民的保障性利用,也是實現 “全民所有” 的有效路徑之一。 從生態價值的角度看,保障全民對于國有自然資源的生態環境利益分享,同樣也是實現 “全民所有” 的有效路徑之一。 由此觀之,自然資源 “國家所有” 側重于手段, “全民所有” 側重于目的。

(二)自然資源 “國家所有” 側重形式, “全民所有” 側重實質

任何一種財產制度都難以保證財富的平等分配,一些人總會比另一些人富有,財富積累對分配正義和民主進程提出了問題。在經典作家看來,社會所有制是實現全民所有的最終極目標。 在現有社會發展條件下,社會主義國家全體人民的唯一代表就是國家,通過國家所有是實現全民所有的最理想選項。 社會主義全民所有制是生產資料歸全體人民所公有,人民作為整體擁有生產資料,任何個人或者一部分人都不能充當所有者和擁有所有權。 我國生產資料的全民所有制一般以國家所有的形式出現,這是因為在社會主義國家里,人民是國家的主人,國家代表人民,所以全民所有制也就是國家所有制。在自然資源歸屬方面,重要自然資源歸國家所有的目的在于防止形成壟斷、防止人剝削人、防止個人非理性利用。 全民是國家的基礎和主體,國家是全民的人格化身。 只有代表全體人民利益的國家,才能對自然資源進行控制,才能正確處理全體人民對自然資源的長遠利益、整體利益問題。 在 “國家所有” 與 “全民所有” 的關系中, “國家所有” 是 “形” , “全民所有” 是 “實” 。在制度設計運行中要通過國家所有的 “形” 實現全民所有的 “實” 而非相反,應有效防范自然資源 “國家所有” 異化為自然資源 “政府所有” “部門所有” 。 全民所有不僅是國家主權在民也是國家以人為本的體現。 從形式意義的 “國家所有” 到實質意義的 “全民所有” 需要國家承擔相應的法律義務,所有權本身成為規制的一種工具,尤其是建立自然資源的國家所有權是為了防止私人恣意侵奪自然資源, “國家所有” 預設了責任、約束和國家保護義務。根據對所有自然資源的人民主權以及對自然資源的公共所有權,人民通過《憲法》已經為國家規定了一種職責,由之制定政策、組織、監督、管理和監督,從而為人民實現最大福祉。作為社會公共財產的自然資源,具有財產屬性、資源屬性與生態屬性。 通過國家保障自然資源的經濟價值、社會價值、生態價值實質由全民分享,是我國全民所有自然資源法律制度體系的根本出發點與落腳點。 由此觀之,自然資源的 “國家所有” 側重于形式, “全民所有” 側重于實質。

(三)自然資源 “國家所有” 側重過程, “全民所有” 側重結果

在《憲法》中強調自然資源歸 “國家所有,即全民所有” ,即在價值取向、結果導向上強調了全民利益的重要性。 國家在《憲法》上宣告對自然資源的控制,從國家治理角度而言就需要一套有效的治理體系與完善的制度進行配套。 國家對自然資源的治理,需要從管理、規劃、分配、收益具體制度展開,需要通過包括公私法在內的各種途徑發揮自然資源對于國計民生的重大價值,最終實現還權于民,實現自然資源的財產價值、社會價值與生態價值全民共享。 憲法實施是將憲法文本落實到社會生活、國家政治生活中的一套觀念和制度,它不是簡單的技術與程序,而是一種公共理性的生活。在當代社會,自然資源所有權的概念內涵得到極大拓展,其更強調公眾參與和民主治理。 自然資源所有權關涉到國家與公民的關系,體現在過程、結果與分配各個環節之中。在《憲法》中規定作為重要的生產資料的自然資源歸于全民所有,反映了在全過程人民民主基礎上實現共同富裕的政治愿景。 習近平總書記在中央人大工作會議上發表重要講話強調: “我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序,而且有完整的參與實踐。 我國全過程人民民主實現了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統一,是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主,是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主。”我國《憲法》規定,人民依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務。 對國家所有自然資源的管理、規劃、分配、收益,需要完善民主決策、民主管理、民主監督制度,讓全民參與國有自然資源治理過程。國家雖為自然資源所有者但不能有自身的私利,這是社會主義國家以人民為中心的根本要求。 自然資源國家所有權制度是為全民利益而設,從根本上是國家代表全民保留對自然資源的最終控制權與對參與市場競爭的自然資源的專有收益權,而全民所有自然資源的利益應當以各種有效路徑最終實現全民分享。 由此觀之,自然資源的 “國家所有” 側重于過程, “全民所有” 側重于結果。

三、對自然資源全民所有、合理利用與有效保護的合憲性控制

作為主權國家,我國通過根本大法《憲法》的形式進行相應的立法規制,原則上規定了自然資源的歸屬、利用與保護,根據《憲法》的指引可再進一步通過相關法律形成對管轄范圍內的自然資源的歸屬、控制、利用、保護的詳細規定,而這些制度的展開須以公私法配合完成。 《憲法》所規定的內容是國家生活中具有全局性、根本性的問題,各種細節留待一般法律具體化。《憲法》自然資源基本條款對自然資源領域相關具體立法具有指引作用,是其他自然資源領域具體法律的立法基礎與立法依據。 在國家以法治手段推進自然資源治理體系與治理能力現代化的進程中,應充分闡釋《憲法》自然資源基本條款的規范意涵,重視對自然資源全民所有、合理利用與有效保護的合憲性控制。

(一)對自然資源領域的立法指引

《憲法》是國家根本法,是其他法律的立法基礎。 《憲法》第9 條構成了我國自然資源領域法律中自然資源歸屬、利用與保護的根本條款,將對自然資源領域的一切部門法產生指引作用。 在以《憲法》為核心的中國特色社會主義法律體系中,存在私法與公法的相互區分、互動配合,私法與公法有不同的調整范圍與調整方式,具有不同功能、目標及手段。 在憲法精神指引下,對自然資源的法律調整需公法與私法協力完成。 在中國特色社會主義法律體系中,我國通過整合民法手段、行政法手段、刑法手段對國有自然資源進行綜合調整。 在《憲法》之下,分別有《民法典》《刑法》及《礦產資源法》等自然資源單行法對國有自然資源進行立法保護。 在各自然資源單行法中,有關自然資源國家所有權的財產權利與行政權力并存,這些法律同時調整自然資源國家所有權涉及的橫向財產關系與縱向行政關系,既包括國有自然資源的歸屬關系、利用關系,也包括管理關系。 國有自然資源的權利機制、分配機制、保障機制與監督機制,均體現公私法交融的特點。 習近平總書記指出,全面貫徹實施憲法,是建設社會主義法治國家的首要任務和基礎性工作。在各部門法中,民法承擔了最主要的實施憲法的任務。1986 年制定的《民法通則》首次在民事法律中規定國家財產全民所有,《民法通則》第73 條規定: “國家財產屬于全民所有。” 繼而《民法通則》第81 條對國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源進行了專門規定。 2007 年《物權法》首次對自然資源國家所有權作出系統規定。 這種立法傳統被《民法典》整體繼承。 《民法典》第246 條第1 款規定: “法律規定屬于國家所有的財產,屬于國家所有即全民所有。” 第2 款規定: “國有財產由國務院代表國家行使所有權。 法律另有規定的,依照其規定。” 由此可見,《民法典》第246 條對《憲法》第9 條進行了對接,將自然資源 “國家所有,即全民所有” 的憲法實施義務貫徹于《民法典》之中,并且置于所有權之下,延續了我國自《物權法》以來 “國家所有權” “自然資源國家所有權” 等概念。 進一步,《民法典》用益物權分編還對《民法典》第246 條進行對接,《民法典》第324 條規定: “國家所有或者國家所有由集體使用以及法律規定屬于集體所有的自然資源,組織、個人依法可以占有、使用和收益。” 《民法典》第325 條規定: “國家實行自然資源有償使用制度,但是法律另有規定的除外。” 上述條文體現了 “自然資源權、環境權等集體人權——憲法上自然資源歸國家所有(全民所有)——民法上自然資源國家所有權——自然資源用益物權(準物權)——個別資源產品所有權” 的對接實施路徑,且在自然資源利用方面體現了 “一般有償使用,例外無償使用” 的利用原則。 此外,在自然資源單行法領域,全國人大常委會先后制定了《森林法》《草原法》《漁業法》《礦產資源法》《水法》《煤炭法》《海域管理使用法》《野生動物保護法》及《海島保護法》等關于具體自然資源的歸屬、開發、利用、保護、節約、管理的單行法律。 《民法典》與自然資源單行法都旨在貫徹實施《憲法》第9 條關于歸屬、利用、保護的根本規定,以此形成了 “《憲法》——《民法典》——各自然資源單行法” 的自然資源法律制度體系。

(二)對自然資源治理的剛性約束

近代以來,法律成為社會控制的主要手段。二戰后,廣大新獨立國家為了獲得經濟上的獨立與維護國家主權,以聯合國大會決議的形式提出對自然資源的永久主權,并逐步得到國際社會普遍認可。 自然資源永久主權成為國際法原則之一。國家對自然資源享有永久主權是指國家可以通過相關制度政策對管轄范圍內的所有自然資源進行控制、處置以及合理開發的權利。 自然資源永久主權原則包含:國家具有自由處置自然資源的權利,可以根據本國國情決定自然資源的歸屬;國家擁有對自然資源的有效控制權和要求損害賠償的權利;國家有按照環境政策管理自然資源的權利。自然資源永久主權是權利與義務的統一,該權利的行使應考慮民族發展與人民福祉,并強調國家對自然資源的保護與保障自然資源合理利用的義務。國家對自然資源享有主權,且國家享有與此相關的諸多權利,其中國家所享有最重要的權利是可以根據政策需要對自然資源占有、使用、處分、規制、國有化、征收的權利。 國家也承擔著對自然資源的諸多義務,最重要的義務是要在行使國家主權時符合國家發展需要、人民利益需要。作為主權國家,我國通過根本大法《憲法》的形式進行相應的立法規制,根據《憲法》的指引可再進一步通過相關法律形成對管轄范圍內的自然資源的歸屬、控制、開發、利用、保護、節約、規劃、收益、監管的詳細規定。 國家在《憲法》上宣告對自然資源的控制,從國家治理角度而言就需要一套有效的治理體系與完善的制度進行配套。 對國家所有自然資源的管理、規劃、分配、收益,需要完善民主決策、民主管理、民主監督制度,讓全民參與國有自然資源治理全過程。 《憲法》對自然資源治理的約束要求建立嚴格的合理利用規則體系,如科學規劃、用途管制、利益共享等,并建立健全利益相關者的監督機制,在自然資源治理全過程進行合憲性控制,從而保障自然資源可持續利用與科學保護。 作為管理者的國家享有的監管權是一種公權,直接來源于主權。 國家作為管理者強調的是國土范圍內 “自然資源” 以區分國家作為所有者對應的 “自然資源資產” 。 此時的國家以政治國家的面貌呈現,監管權更為強調國家基于資源安全、生態安全對國土范圍內一切自然資源的管理。 一般而言,國家行使監管權的范圍不限于重要的自然資源,而是國土范圍內一切自然資源,即便農村集體所有的自然資源也為國家統一管理的范圍。國家對國土范圍內自然資源行使監管權涉及的是 “權力” 的思維,主要涉及公法制度,即通過 “統一規劃——區分保護——公共管制” 等路徑實現對國土范圍內自然資源的監管和治理,強調的是資源安全及永續發展,統籌考慮政治、社會、經濟、生態等方面利益。

(三)對自然資源全民利益實現的本質要求

社會主義的本質是解放生產力,發展生產力,消滅剝削,消除兩極分化,最終達到共同富裕。我國在《憲法》中明確提出自然資源歸屬 “國家所有,即全民所有” ,依照社會主義本質的理解,國家利用國有自然資源解放與發展生產力,既反對剝削與兩極分化,又強調公平分享與共同富裕。 共同富裕有著科學內涵和豐富內容。 它不僅指物質方面的共同富裕,也指精神方面的共同富裕。 共同富裕是由物質與精神雙軸驅動的。 在物質意義上,共同富裕指幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶、環境宜居等;在精神意義上,共同富裕指享有充分的政治權利和自由、經濟社會文化權利、人身權、人格權、財產權、信息權等,依法參與全過程民主,全面而自由的發展,獲得感、幸福感、安全感、公平感、尊嚴感更加充實、更有保障、更可持續。對國有自然資源全民利益的實現,真正落實還權于民需要完善的制度保障。 對國有自然資源全民利益實現的保障機制,既要重視效率價值,也需保障公平分享,既須重視秩序價值,也須保障公民自由。 對于自然資源,憲法上的 “國家所有” 首先應理解為國家必須在充分發揮市場的決定作用基礎下,通過使用負責任的規制手段,以確保社會成員持續性共享自然資源。對自然資源全民利益的實現,應當立足于自然資源的基本屬性和實現共同富裕的價值目標:其一,基于自然資源的財產屬性,在國有自然資源作為生產要素參與市場的條件下,國家應代表全民發揮中國特色社會主義體制優勢創造與積累物質財富,最終實現改革發展成果全民共享。 其二,基于自然資源的資源屬性,在國有自然資源非作為生產要素并不參與市場競爭的條件下,國家保障發揮自然資源的社會價值,確保社會公眾對國有自然資源的必要接近與合理利用。 其三,基于自然資源的生態屬性,國家重視保存與發揮國有自然資源的生態價值,確保可持續發展與生態利益惠及全民。 由于國有自然資源承載全民利益,故而對國有自然資源的法律調整公私法均不可缺位。 國有自然資源治理是一個系統工程,以法治思維和法治手段推進國有自然資源的保護和利用,須在合憲性控制下運用私法保護、公法規制等技術合理分工、配合完成。 在國有自然資源之上,既有私法上自然資源國家所有權,又有公法上國家對自然資源合理利用的監管權。 以法治思維和法治手段推進國有自然資源的保護和利用,一方面,仍需公法完善加以監管配合;另一方面,亟需對自然資源國家所有權進行系統反思與科學闡釋,構建具有中國特色的自然資源國家所有權制度,更好促進社會公平,更加增進全民福祉,更為體現以人民為中心的發展思想。

結語