黨的十八大以來巡視制度創新發展與治理效能提升研究*

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》系統闡述了我國國家制度的多方面顯著優勢，明確強調要把我國制度優勢轉化為國家治理效能，為實現“兩個一百年”奮斗目標提供有力保證。黨的十九屆五中全會公報把“國家治理效能得到新提升”作為今后五年我國經濟社會發展的主要目標之一。巡視制度作為一項重要的制度安排，也應在實踐中更好地發揮治理效能。十九屆中紀委五次全會公報強調要“使監督體系更好融入國家治理體系，釋放更大治理效能”。當前，系統考察黨的十八大以來黨內巡視制度的創新發展與治理效能，尋求進一步提升巡視制度治理效能的有效路徑，對加快推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要的現實意義。

一、黨的十八大以來巡視工作實踐突破與制度創新

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把巡視作為加強黨內監督的戰略性制度安排，納入全面從嚴治黨總體部署，深入推進巡視工作理論創新、實踐創新、制度創新。黨中央制定巡視工作五年規劃、確立巡視工作方針、深化巡視政治定位、完善巡視制度、強化巡視成果運用，對加強和改進巡視工作作出一系列重大決策部署，開創了巡視監督新局面。

1.改善體制和架構，確立了“準垂直”的領導體制

在國家治理過程中，垂直領導或對應領導往往最能直接發揮領導作用。1928年10月，黨中央發布的《中央通告第五號——巡視條例》雖然明確規定了“以指示信等形式不斷督促地方黨組織貫徹執行”等內容，但在當時的歷史條件下，中央無法真正做到對各地進行直接領導。在相當長的一段歷史時期內，巡視制度經歷曲折發展，但“指導”關系并沒出現大的變化。2009年出臺的《中國共產黨巡視工作條例(試行)》規定：“黨的中央和省、自治區、直轄市委員會成立巡視工作領導小組，分別向黨中央和省、自治區、直轄市黨委負責并報告工作。”這一規定事實上固化了中央巡視和省區市巡視之間“指導性”的體制關系。盡管這種體制在實踐中比較切合地方實際，有利于發揮地方“主體”作用，但同時也存在一些問題。黨的十八大以后，這種領導體制發生重大變化。在2013年初召開的中央政治局常委會議上，習近平總書記明確提出，中央巡視工作領導小組要切實加強對巡視工作的領導。2015年修訂后的《中國共產黨巡視工作條例》據此規定：“中央巡視工作領導小組應當加強對省、自治區、直轄市巡視工作的領導。”這種由“指導”到“領導”的關系變化，實現了巡視工作領導體制“準垂直”的突破。

2.拓展巡視領域和層次，形成全覆蓋的工作格局

縱向的全面性和橫向的系統性，是黨的十八大以來巡視工作全覆蓋的兩大重要取向和目標。新時代，巡視工作的領域范圍不斷擴大，形成縱向到底、橫向到邊的巡視工作格局。橫向上，按照黨的十八屆三中全會提出的“改進中央和省區市巡視制度，做到對地方、部門、企事業單位全覆蓋”這一要求，巡視工作的領域性全覆蓋全面展開。中央巡視組將巡視對象分為地方、部門、央企、金融和事業單位五個板塊并分別進行巡視；地方巡視組也在中央巡視工作領導小組領導下開展全方位巡視，“從中央到地方的機關、企事業單位，已全部實施了巡視工作全覆蓋”。縱向上，以黨的十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監督條例》的規定“中央和省、自治區、直轄市黨委一屆任期內，對所管理的地方、部門、企事業單位黨組織全面巡視”為基準，巡視工作的過程性全覆蓋強力推進。特別是市縣黨委巡察制度的確立，不僅完全消除了監督的死角和盲區，而且使全覆蓋固化成為一項重要制度成果。

3.配套規則和程序，構建多維度的支撐體系

任何一項制度的規范運行，都需要相應的配套體系作支撐，黨內巡視制度也是如此。縱觀黨的十八大以來巡視制度體系建設，從實體性制度到程序性制度再到保障性制度，一系列制度接二連三地出臺，既確保了巡視工作規范進行，也大大提升了巡視制度效能。實體性制度方面，根據巡視工作重點轉移和實踐需要，2015年和2017年，中央兩次對《中國共產黨巡視工作條例》進行修訂和完善。特別是為了與其系統配套和銜接，《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨黨內監督條例》《中國共產黨問責條例》等重要黨內法規也隨之進行了修改和頒布，為巡視工作提供了基礎性制度保障。程序性制度方面，中央先后出臺了《關于規范巡視反饋工作的意見》《關于巡視移交工作的意見》等一系列程序性規定。特別是2020年12月出臺的《關于加強巡視巡察上下聯動的意見》有效保證了巡視制度實體的上下貫通、規范運行、治理有效。保障性制度方面，中央出臺了《中央巡視工作規劃(2018—2022年)》等相關指導性規范，各地各部門以堅決執行《中國共產黨巡視工作條例》為核心，統籌制定了1400多項相關配套制度，基本保證了巡視工作全過程有法可依、有章可循，保障了黨內巡視制度得到嚴格執行。以上三個層面支撐體系的配套，共同構成了目前較為完備的巡視制度體系。

4.把握重點和方向，深化政治巡視定位

政治性是馬克思主義政黨的根本屬性，它要求巡視工作必須牢牢把握政治性這一根本定位來展開。黨的十八大以來，巡視工作經歷了從發現問題、形成震懾，到紀在法前、紀嚴于法，再到全面聚焦政治問題的三次深化。習近平總書記在關于巡視工作的講話中，多次就政治監督問題提出明確要求。中央巡視工作領導小組原組長王岐山也強調：“巡視是對黨組織和黨員領導干部的巡視，是政治巡視不是業務巡視。”中央巡視組在巡視中都聚焦一些重大問題，如是否尊崇黨章、執行黨規黨紀；是否不折不扣貫徹執行黨的路線方針政策，把中央精神落到了實處；是否落實管黨治黨政治責任，發揮了黨的領導核心作用。基于黨的十八大以來政治巡視的實踐成果，2017年修訂的《中國共產黨巡視工作條例》明確規定：“落實中央巡視工作方針，深化政治巡視。”這一規定首次以高位階的黨內法規形式明確了巡視工作的定位，體現了巡視作為政治監督的功能屬性和本質特征。

5.創新巡視途徑和方法，完善“機動式”的工作機制

實踐既是創新的源泉，也是創新的動力。黨的十八大以來，巡視工作在實踐中創新機制，在機制創新中完善制度，解決了巡視工作運行中的諸多問題，大大提升了巡視監督效能。例如，在授權機制上，為了打破巡視與被巡視“固化”容易降低巡視成效等弊端，實施了“三個不固定、一次一授權”的機制創新。又如，在工作方式上，為了堅持問題導向、奔著問題而去、精準發現問題，中央巡視組先實施了常規巡視與專項巡視相結合的改革，積極探索“點穴式”“回訪式”“機動式”的巡視方法，打破了巡視對象的“過關”心理。再如，在堅持聽取匯報、列席會議、受理信訪、召開座談會、查閱資料、走訪調研等9種常用方式的基礎上，根據需要增加了抽查核實個人事項報告、詢問知情人、專項檢查、下沉一級等工作方式。這些靈活機動的工作方式大大增加了巡視巡察的實效。

二、巡視制度的效能發揮

如前所述，黨的十八大以來，巡視制度體系隨實踐創新而獲得巨大發展。同時，制度優勢在實踐中不斷轉化為治理效能，實現了巡視監督價值目標預期，為提升國家治理能力現代化作出了突出貢獻。

1.維護了黨中央權威和集中統一領導

“威不兩錯，政不二門”，只有法律和政令集中統一，才能保證國家集中統一和有效治理。只有堅持黨的集中統一領導，堅決維護中央權威，不折不扣地貫徹落實黨的路線方針政策，黨和國家的事業才能不斷發展。黨的十八大以來，巡視制度政治功用的最重要一點，就是堅決維護了黨中央權威和集中統一領導。例如，通過建立中央巡視工作領導小組的“準垂直”領導體制，加強了對全黨樹立“四個意識”、做到“兩個維護”的監督檢查。“通過加強政治巡視，掌握央地關系主動權，有效遏制了地方主義和宗派主義，強化了中央政治權威。”再如，通過對中央和國家機關各部門巡視全覆蓋，消除了中央和國家機關以及人民團體、中管企業、中管高校等單位存在的大面積監督盲區，傳導了壓力，切實強化了中央政治權威。

2.凈化了黨內政治生態

巡視制度作為政黨治理的重要手段，直接關系著黨和國家的治理成效。中國共產黨始終把巡視監督作為凈化黨內政治生態、優化執政環境的有力武器。黨的十八大以來，黨中央根據世情國情黨情的深刻變化，把巡視作為黨內監督戰略性制度安排，推動了黨在自身治理中自我凈化、自我完善、自我革新和自我提高。譬如，各級巡視機構把落實中央八項規定精神情況作為巡視重要內容，對“四風”問題緊盯不放，有效解決了干部群眾反映強烈的公款吃喝、公款旅游、公車私用、私人會所奢靡享樂等突出問題。又如，把巡視工作與選人用人專項檢查結合起來，對“三超兩亂”、檔案造假、違規兼職、“裸官”等問題專項整治，集中解決了“帶病”提拔、跑官要官、拉票賄選等突出問題。再如，針對巡視發現的一些地方和領域圈子文化、碼頭文化、好人主義盛行等突出問題，通過深化政治巡視，推動查處了一批口是心非、陽奉陰違的“兩面人”，促進了黨內政治生態明顯好轉，鞏固了黨執政的政治基礎和思想基礎。

3.懲治和預防了腐敗現象

加強對權力的監督制約，聚焦黨風廉政建設和反腐敗斗爭，是設置巡視制度的初衷。黨的十八大以來，通過巡視監督，中央及地方巡視組發現了大量領導干部違紀違法線索，督促查辦了一大批領導干部違紀違法案件，大大減少了腐敗存量，有效遏制了腐敗增量，推動了反腐敗斗爭深入開展并取得壓倒性勝利。黨的十八大至十九大期間，中央巡視組受理信訪159萬件，與干部群眾談話5.3萬人次。中央紀委立案審查的中管干部案件中，超過60%的問題線索來自巡視。在中央巡視組的引領帶動下，各省區市黨委巡視組發現反映領導干部問題線索5.8萬余件，推動紀檢監察機關對1225名廳局級、8684名縣處級干部立案審查，并敦促各部門牢牢關緊了權力的制度籠子。

4.倒逼了體制改革與機制創新

習近平總書記強調：“巡視把個性、共性、規律性問題都找出來了，要加強歸納提煉，從體制機制管理上分析原因，為深化改革提供問題導向參考。”黨的十八大以來，巡視工作著眼于推進國家治理體系和治理能力現代化，在問題導向中發現普遍性的深層次矛盾，從倒逼改革中找到各領域發展突破口，深入推進了司法體制、金融監管體制、教育體制、中央企業領導班子管理體制和行政審批制度等各項改革。同時，也推動解決了地方領導干部“一家兩制”、中央單位“紅頂中介”、國有企業“靠啥吃啥”、高校校辦企業管理混亂等共性問題。

5.破解了大量社會矛盾

黨的十八大以來巡視工作的貢獻之一就是堅持以人民為中心，破解了大量矛盾糾紛和民生難題，切實維護了人民群眾切身利益。2021年，全國各級巡視巡察機構受理群眾信訪舉報59萬多件次，其中，中央兩輪巡視受理8萬多件次，省區市巡視和市縣巡察受理49萬件次，中央單位的內部巡視受理近2萬件次。各地注重成果運用，有的把懲治基層腐敗同掃黑除惡結合起來，堅決查處涉黑“保護傘”；有的把懲治基層腐敗同保障弱勢群體的切身利益結合起來，重點整治發生在扶貧領域的不正之風和腐敗問題，整治了群眾身邊的不正之風。

三、進一步提升巡視制度治理效能的對策建議

1.全面加強黨對巡視工作的領導

巡視制度體系之所以不斷完善并釋放強烈的治理效能，最根本的在于充分發揮黨“總攬全局、協調各方”的領導功能，發揮中央巡視工作領導小組對地方巡視的領導作用。這種領導作用主要體現在兩方面：一方面，通過政治引領，精準傳導中央決策部署；另一方面，通過督導指導，層層傳遞中央經驗做法。2021年，中央巡視工作領導小組加強對地方巡視工作領導的一個重要方面，就是加強了對省區市巡視工作的督導指導。中央巡視辦完成了對31個省區市巡視的現場指導全覆蓋，整體提升了省區市巡視工作的質量。但是，中央對地方巡視業務指導力量畢竟有限，在市縣巡察精準度不足的情況下，中央巡視指導往往鞭長莫及。對此，省以下巡視巡察機構應仿效中央巡視機構的做法，建立穩定的業務督導指導關系，形成31個省區市巡視機構指導全國334個地市級巡察機構，334個地市級巡察機構指導全國3000多個縣級巡察機構的格局。通過領導架構和指導覆蓋，真正使中央巡視工作的部署和要求“一竿子插到底”。

2.進一步提高巡視人員的綜合素質

3.突出抓好巡視“后半篇文章”

4.全面推動巡視巡察的上下聯動和對接

建立巡視巡察上下聯動機制是黨的十八大以來巡視制度的重大突破。巡視巡察聯動能否實現，能否無縫對接，直接影響巡視工作的成效。2020年年底，中央印發了《關于加強巡視巡察上下聯動的意見》，各級各地據此進行了創新探索，構建了相關機制，形成了制度支撐。當前，應重點從以下幾個方面最大限度實現巡視巡察的聯動和對接。一是要根據“統一領導、分級負責”原則，建立切實有效的上下聯動機制。明確黨委(黨組)和巡視巡察機構各自責任，充分發揮上級領導、傳導、指導作用，有效激發下級工作主動性、創造性，做到統分結合、一體推進。特別是要結合本地區、系統、單位的實際情況，因地制宜探索行之有效的聯動方式，研究制定聯動工作流程、日常溝通機制、對接協作機制等。二是要緊緊圍繞發現、處置、整改問題等關鍵環節，做到上下貫通、系統推進，切實提升巡視質效。不斷探索對口式、協同式、接力式、機動式、提級交叉式和巡視“回頭看”等模式，著力破解基層“人情社會”“熟人社會”“關系社會”長期存在的巡不深、察不透、監督難等難題。

5.切實加強巡視監督與各類監督的協同與融合

黨內巡視是黨內監督的重要形式，是黨和國家監督體系的一個子項。由我國黨和國家體制所決定，黨內巡視在實踐層面上與國家監督體系并不能予以絕對區分。因為黨的全面領導涉及國家治理的方方面面，而且國家公務人員中大部分都是黨員。就目前的情況看，黨和國家監督體系的融合并不到位，特別是巡視監督與國家審計、統計、財稅等形式監督融合不夠的問題依然存在。這就要求把推動各類監督貫通和協調，作為提高巡視效能的重要環節之一。一是要以貫通黨內監督為重點，努力實現黨內監督諸形式的多元協作。巡視工作從監督程序上說，是一種前置性、主動性監督，只有與黨內其他形式監督相互配合、形成閉環，才能發揮應有的監督作用。因此，要牢固樹立巡視機構與紀檢監察機關“一家人”的理念，加強巡視與監督檢查、黨風政風監督、信訪舉報、紀檢監察派駐監督的貫通融合，構建巡視機構與這些部門的會商會辦、監督整改、定期評估等銜接協作機制。二是以實現信息共享為重點，著力健全信息“引領”下的協作機制。圍繞建立巡視工作公共信息平臺，以及巡視工作前后信息溝通機制，努力把政治監督不同部門和渠道的信息都整合在一起，實現信息共享。三是以加強執行協調為重點，在程序上踐行紀在法前的原則，進一步完善紀檢監察和刑事司法程序銜接，并設立專門協同監督機構，以理順監督體制和機制。