“包容型官員”在經(jīng)濟發(fā)展中的創(chuàng)新行為研究
——基于“縣長直播帶貨”的個案考察*

肖傳龍 張鄭武文

“郡縣治，天下安”，治國安邦重在基層，基層經(jīng)濟發(fā)展航向在于基層領(lǐng)導(dǎo)干部。基層領(lǐng)導(dǎo)干部是地方官員中的“關(guān)鍵少數(shù)”，是各項工作的核心要素和中堅力量，擔任所轄領(lǐng)域的“頭雁”。若要理解基層政府行為邏輯，基層領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)被置于分析的焦點位置。基層政府并非抽象存在，其行為邏輯受到基層領(lǐng)導(dǎo)干部的深入驅(qū)動，基層領(lǐng)導(dǎo)干部的政治行為則受到制度、利益、關(guān)系、能力、身份等各種綜合變量的深刻影響。尤其是在經(jīng)濟發(fā)展過程中，并非所有領(lǐng)導(dǎo)干部都有“吃螃蟹”的思維和創(chuàng)新行為。全國各地政治制度大同小異，同樣受到壓力型體制、單一制國家結(jié)構(gòu)的約束，為何有的基層領(lǐng)導(dǎo)干部能在經(jīng)濟發(fā)展過程中敢于承擔風(fēng)險，開展創(chuàng)新實踐？怎樣的制度環(huán)境能有效促進基層領(lǐng)導(dǎo)干部實施創(chuàng)新行為？何種類型的基層領(lǐng)導(dǎo)干部能在經(jīng)濟發(fā)展過程中樂于創(chuàng)新、勇于創(chuàng)新、善于創(chuàng)新？本文基于對一名縣域主要負責領(lǐng)導(dǎo)干部創(chuàng)新實踐的實證研究，試圖探究基層領(lǐng)導(dǎo)干部打破常規(guī)發(fā)展模式的影響因素，為基層領(lǐng)導(dǎo)干部創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展提供可靠參考和有效助益。

一、 文獻回顧與問題提出

習(xí)近平總書記指出,“領(lǐng)導(dǎo)班子是一個地方、一個單位的‘火車頭’，建設(shè)好領(lǐng)導(dǎo)班子是夯實黨執(zhí)政的組織基礎(chǔ)的關(guān)鍵，也是抓好改革發(fā)展穩(wěn)定各項工作的關(guān)鍵”。領(lǐng)導(dǎo)干部對于地區(qū)的發(fā)展至關(guān)重要，引領(lǐng)當?shù)卣巍⒔?jīng)濟和社會等方向的全面發(fā)展，因此剖析領(lǐng)導(dǎo)干部行為邏輯尤為重要。為何有的基層領(lǐng)導(dǎo)干部選擇碌碌無為、得過且過，而有的基層領(lǐng)導(dǎo)干部敢試敢闖、勇于創(chuàng)新，是什么原因?qū)е氯绱隋漠惖木置?？基層領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟發(fā)展過程中的創(chuàng)新行為，是地方政府為了優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和增進經(jīng)濟收益而進行的創(chuàng)造性改革?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部同屬地方官員，兩者行為邏輯具有趨同性，本文著重研究基層領(lǐng)導(dǎo)干部(地方官員)在經(jīng)濟發(fā)展過程中的創(chuàng)新行為，聚焦何種核心因素促使基層領(lǐng)導(dǎo)干部敢于嘗試“新鮮事物”。

關(guān)于地方官員在經(jīng)濟發(fā)展中的政治行為邏輯研究成果很多，大體劃分為制度形塑、責任驅(qū)動、結(jié)構(gòu)使然等三個方面：首先，官員制度雙向互動視角。地方官員行為與政治制度互嵌互構(gòu)，制度深刻影響官員行為方式，同時官員也影響制度實施進程。其一，制度形塑官員行為邏輯。激勵機制、晉升機制影響地方領(lǐng)導(dǎo)干部創(chuàng)新行為，即將干部年度績效與晉升以及提高物質(zhì)效益的資格掛鉤的機制。這方面尤其圍繞“政治錦標賽”的研究成果較多，地方政府競爭是中國取得經(jīng)濟發(fā)展奇跡的重要機制[1]158。周黎安指出，“地方官員之間的激烈的晉升競爭推動了地區(qū)間的經(jīng)濟競爭，各級地方政府不得不主動追逐關(guān)鍵性生產(chǎn)要素，以便獲得產(chǎn)業(yè)發(fā)展的先機”[2]175。然而，經(jīng)濟增速快并不代表經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量好，蔣德權(quán)等從經(jīng)濟效率的視角來考察官員晉升對地方經(jīng)濟增長的影響，認為在晉升機制激勵下，地方官員往往選擇提量增速，而不是提質(zhì)增效[3]。此外，行政發(fā)包制、壓力型體制等研究亦認為制度影響地方官員的行為指向。其二，官員回應(yīng)制度強制勢能。依據(jù)理性選擇制度主義研究路徑，將地方官員假設(shè)為在制度性背景下精于權(quán)衡利害關(guān)系的理性行動者，地方領(lǐng)導(dǎo)干部必須限時應(yīng)對上級考核制度。地方官員在政績激勵制度塑造之下開展理性行動，他們處于不同政治情境之中，根據(jù)政績評價指標結(jié)構(gòu)的變化和激勵強度的調(diào)整而選擇施政的重心和方向，尋求政績指標的最大化[4]。托馬斯·海貝勒等考察中國政府績效考核對縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部行為產(chǎn)生的影響，發(fā)現(xiàn)績效考核體系和考核目標顯然已經(jīng)成為影響地方干部行為的一個重要指揮棒[5]。

其次，政治責任多層驅(qū)動視角。其一，避責層面。倪星、王銳認為避責逐漸取代邀功成為政府官員行為的主要特征，在上級和社會的雙重壓力下，政府官員的行為不斷被重新塑造，政府內(nèi)部的消極不作為逐漸取代了以往強有力的創(chuàng)新行為[6]。馮猛在理論層面建構(gòu)了一個理解地方政府創(chuàng)新行為邏輯的“風(fēng)險-績效”分析框架：地方政府在創(chuàng)新行動中有風(fēng)險規(guī)避和行政績效獲取兩個具體目標。一方面，地方政府會選取可支配程度高及相關(guān)主體認可度高的要素實施創(chuàng)新，以規(guī)避創(chuàng)新風(fēng)險；另一方面，地方政府會擴展創(chuàng)新要素規(guī)模和增加要素組合程度，以獲取行政績效[7]。此外，還有學(xué)者發(fā)現(xiàn)避責與容錯機制之間存在內(nèi)在關(guān)聯(lián)，影響官員行為指向，不僅有主動避責與被動避責，還存在向下卸責與反向避責。其二，履責層面。政府具有發(fā)展經(jīng)濟的責任，目標責任制已經(jīng)成為中央指揮地方政府落實公共政策的有效工具?！凹铠櫆稀钡闹贫仍O(shè)置可以有效誘導(dǎo)基層政府官員盡職作為[8]。其三，問責層面。委托—代理背景下將目標達成和干部升遷牢牢捆綁，而用數(shù)字來量化評估任務(wù)績效造就了一種任何錯誤和失敗都要規(guī)避的心態(tài)。這種對于責罰的低容忍度使得地方干部運用相應(yīng)策略來設(shè)定目標[9]。

最后，國家結(jié)構(gòu)系統(tǒng)影響視角。單一制大國的國家治理需要以強大的政治凝聚力和驅(qū)動力為首要前提,地方接受中央領(lǐng)導(dǎo)，中央在資源配置、職位晉升、考核考評等維度直接影響地方官員行為。近年來，在央地關(guān)系方面存在一個從分權(quán)到重新集權(quán)的過程，一個是以垂直管理為標志的軟集權(quán)化，另一個則是以巡視與紀檢體制為核心的干部監(jiān)督與規(guī)訓(xùn)的強化[10]198。在中央垂直集中官員治理模式下，地方官員具備中央的代理人與自主的行動者雙重身份，曹正漢認為中國治理體制的基本特征是治官權(quán)與治民權(quán)分設(shè)，形成“上下分治的治理體制”[11]。向上表態(tài)是單一制國家地方官員權(quán)力遵從的必然方向，針對制度彈性的強弱可以選擇貫徹執(zhí)行型、發(fā)展協(xié)調(diào)型、競爭表功型等三種表態(tài)形式，地方官員基于成本收益的考量會選擇完全匹配、陽奉陰違、部分匹配等不同的行為匹配方式[12]。地方官員是地方政治能動性的具體實現(xiàn)者，擁有高度自主的積極性行為,當屬“積極官員”[13]1。

以往研究成果對于理解地方官員創(chuàng)新行為邏輯提供了有益借鑒，無論是理論探索還是經(jīng)驗總結(jié)，可以形成這樣一個共識：制度深度影響政府官員創(chuàng)新行為。制度屬于外在因素，但是觸發(fā)領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟發(fā)展過程中實施創(chuàng)新行為，是否還需其他因素？不同制度環(huán)境之中，所需觸發(fā)因素也有差異。2020年初，新冠肺炎疫情突如其來，各地農(nóng)產(chǎn)品滯銷，湖南安化黑茶面臨空前銷售壓力。身為縣委常委、副縣長的C縣長決定利用抖音平臺直播帶貨，并且一直持續(xù)至今，每場直播消費群體響應(yīng)踴躍，銷量喜人。通過針對C縣長直播帶貨案例的實地考察發(fā)現(xiàn)，當?shù)啬軌蛉〉贸晒统掷m(xù)發(fā)展在于他屬于“包容型官員”，即政府官員行為既制度包容，亦身份包容，他的創(chuàng)新行為有極大的自主性、專業(yè)性和可行性。作為縣域主要負責領(lǐng)導(dǎo)干部，什么因素驅(qū)動他開展創(chuàng)新,并且能夠做到可持續(xù)和可發(fā)展？為了從理論層面針對這些問題進行深層次的解釋，本文以湖南安化C縣長直播帶貨案例作為研究對象，通過實證分析探究領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟發(fā)展中的創(chuàng)新行為與制度和身份的耦合關(guān)系。

二、 基層領(lǐng)導(dǎo)干部創(chuàng)新行為的典型案例

安化縣地處湖南省益陽市，古稱“梅山”，坐落在崇山峻嶺、溪谷縱橫的湘中北山區(qū)，同時也是革命老區(qū)，有著光榮的紅色革命傳統(tǒng)。從梅山峻嶺，到資水河畔，走出了無數(shù)英烈，他們用鮮血給這片土地留下了無數(shù)紅色的印跡。“靠山吃山，靠水吃水”，當?shù)負碛写笞匀唤o予當?shù)孛癖娮顬閷氋F的自然財富，獨特的冰磧巖孕育了可以創(chuàng)造財富的“黑旋風(fēng)”——黑茶。安化縣的黑茶產(chǎn)業(yè)從古至今聞名遐邇，它是我國緊壓茶的發(fā)祥地，也是我國第一片黑磚茶、第一片茯磚茶、第一片花磚茶的誕生地，還是我國邊銷茶的搖籃，素有“中國黑茶之鄉(xiāng)”的美譽。作為國家扶貧開發(fā)工作重點縣、攻堅縣，安化縣將黑茶產(chǎn)業(yè)視作本土的特色產(chǎn)業(yè)與支柱產(chǎn)業(yè)，深耕多年打通產(chǎn)業(yè)鏈，使得當?shù)剞r(nóng)戶在各環(huán)節(jié)中均能參與收益。脫貧摘帽之后，黑茶產(chǎn)業(yè)繼續(xù)成為安化縣鞏固脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的重要抓手。2020年，突如其來的新冠肺炎疫情給茶葉銷售帶來沖擊，茶農(nóng)和茶企收入驟降，產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻。在“只采一季茶”品質(zhì)保證的大背景下，茶葉長勢旺盛，但是市場持續(xù)低迷，政府、茶農(nóng)、茶企等各個主體心急如焚，偌大產(chǎn)業(yè)可能陷入轟然倒塌的危險境地。茶葉無法售賣，茶農(nóng)種茶采茶沒有收益，工廠無法開工，眾多脫貧戶面臨“因災(zāi)返貧”的重大風(fēng)險，眾多企業(yè)產(chǎn)品遭遇滯銷，堆積如山。該縣籌備策劃半年之久的安化黑茶開園節(jié)也面臨夭折，一系列變故促使當?shù)卣凸賳T開始探索新的解決之道。

(一) “以空間換時間”：縣長直播帶貨“奠基石”

“在市場充分競爭的時候，讓市場充分發(fā)揮作用，當市場尚未形成之時，運用政策工具引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，當?shù)乜h委領(lǐng)導(dǎo)干部如是說。安化最好的產(chǎn)業(yè)是黑茶，要使安化黑茶產(chǎn)業(yè)不落后于這個時代，安化黑茶就必須和互聯(lián)網(wǎng)結(jié)合發(fā)展。安化山地面積占比達到82%，是典型的山區(qū)縣、庫區(qū)縣，交通閉塞。黑茶產(chǎn)業(yè)鏈中營銷環(huán)節(jié)最重要，而制約營銷的瓶頸在于人才缺乏。省城長沙交通便捷、高校林立、人才眾多，如能在此設(shè)置一處機構(gòu)，通過為安化黑茶產(chǎn)業(yè)“招兵買馬”以提高營銷效率，招徠人才彌補安化區(qū)位劣勢，便能乘其東風(fēng)。2017年初，安化縣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)籌劃建設(shè)長沙離岸孵化中心。2017年6月，作為武陵山片區(qū)扶貧干部，C縣長由國家民委派到安化縣掛職，主抓電商扶貧和國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園創(chuàng)建。身為經(jīng)濟學(xué)者，C縣長諳熟電商發(fā)展的內(nèi)在邏輯，也深知人才孵化的重要價值，于是他高度重視并積極推動安化黑茶離岸孵化中心項目。2017年8月，安化成功申報全國電子商務(wù)進農(nóng)村綜合示范縣項目。2018年9月，孵化中心正式啟動，成為全國首個縣域經(jīng)濟異地孵化器。

安化黑茶長沙離岸孵化中心是“互聯(lián)網(wǎng)+”茶產(chǎn)業(yè)人才匯集中心，是安化黑茶公共品牌傳播中心，是安化茶產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺。日常運行采用“政府部門指導(dǎo)+平臺公司監(jiān)管+專業(yè)公司運營”三軌并行模式。離岸孵化中心為安化茶企提供十項免費公共服務(wù)，包括微信公眾號搭建、線上銷售通道建立、線下渠道擴展、電商專業(yè)技能培訓(xùn)、茶專業(yè)知識培訓(xùn)、品牌與產(chǎn)品策劃服務(wù)、申請政策支持、溯源系統(tǒng)提供、辦公場地提供、法律服務(wù)，起到匯集人才、傳播公共品牌、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化的三重作用，吸引了30多家茶企和機構(gòu)入駐，聚集了互聯(lián)網(wǎng)、直播、文創(chuàng)和供應(yīng)鏈等各領(lǐng)域的人才兩百多人。

(二) “以流量換銷量”：縣長直播帶貨進行時

C縣長是某大學(xué)研究員、經(jīng)濟學(xué)博士，2017年6月至2020年8月，擔任縣委常委、副縣長。他參與推動建成安化黑茶離岸孵化中心，將安化黑茶打造成當?shù)胤鲐氈еa(chǎn)業(yè)。2018年秋，第四屆安化黑茶文化節(jié)舉行，C縣長首次接觸抖音，開通抖音賬號“C縣長說安化”。新冠肺炎疫情突如其來，各地農(nóng)產(chǎn)品面臨滯銷，安化黑茶承受極大銷售壓力。C縣長認為必須采取行動，扭轉(zhuǎn)局面，借助“天時地利人和”，利用一切現(xiàn)有資源售貨?！疤鞎r”在于，疫情期間全國人民隔離在家，空閑時間較多，直播行業(yè)飛速發(fā)展，直播帶貨更是異軍突起?！暗乩痹谟?，安化黑茶的長沙離岸孵化中心可以提供人才、技術(shù)、場地等要素支撐，傳統(tǒng)電商階段積累了優(yōu)質(zhì)且又合理的生產(chǎn)鏈和供應(yīng)鏈，電商運營機構(gòu)也在實踐中積累了產(chǎn)業(yè)知識和營銷經(jīng)驗，為直播電商發(fā)展提供了強大團隊，奠定了良好的平臺基礎(chǔ)?！叭撕汀痹谟?，C縣長注冊抖音已有多時，對于新媒體尤其是短視頻領(lǐng)域較為熟悉，通曉營銷手段，懂得黑茶工藝，學(xué)識淵博、幽默風(fēng)趣、平易近人，依托政府官員身份能在平臺之中形成輿論效果。2020年3月1日晚9點半，C縣長開始第一場網(wǎng)絡(luò)直播。2020年10月17日，C縣長獲“全國脫貧攻堅獎創(chuàng)新獎”，2021年2月25日被授予“全國脫貧攻堅先進個人”稱號。

(三) “以素人換網(wǎng)紅”：縣長直播帶貨未來時

如今，C縣長不僅僅聚焦于直播帶貨，更重要的是還在思考如何讓安化黑茶形成品牌效應(yīng)，如何整合直播資源，幫助個體店鋪直播。C縣長選擇自己先播，形成流量之后再由小主播接上，以建立前期的引流機制和客戶信任模式。2020年，《政府工作報告》對數(shù)字經(jīng)濟在抗疫中發(fā)揮的重要作用給予了充分肯定，并明確提出要繼續(xù)出臺支持政策，全面推進“互聯(lián)網(wǎng)+”，打造數(shù)字經(jīng)濟新優(yōu)勢。如何吸引更多的網(wǎng)紅主播助力黑茶銷售？當?shù)卣脽岽蜩F，建立直播基地。由安化縣委、縣政府和抖音電商合作建設(shè)的安化黑茶抖音直播基地，選址在黃沙坪古茶市中心“裕通永”茶行，這是湖南省級文物保護單位，也是全國第一個茶類抖音電商直播基地。要在直播帶貨行業(yè)之中搶占先機，必須迅速占領(lǐng)市場。當?shù)卣虻刂埔?，火速成立安化黑茶抖音電商直播基地?020年8月開始建設(shè)，2020年10月投入運營，主要發(fā)揮直播、展示、培訓(xùn)和引領(lǐng)作用。此外，當?shù)卣驎r而變，打造“百千計劃”。“百千計劃”主要是指“直播帶貨”，由于“直播帶貨”紅利充足、流量豐富、成本低廉，安化縣委、縣政府計劃以三個月左右時間加快發(fā)展、搶抓機遇，發(fā)展1000名左右?guī)ж浿鞑?，同時培養(yǎng)和招募100名左右的運營人員，此為“百千計劃”。2021年6月22日上午，湖南藝術(shù)職業(yè)學(xué)院、安化縣政府與謙益吉安化黑茶供應(yīng)鏈“安化黑茶直播與視頻基地”成功簽約，當?shù)卣盐杖瞬湃肟凇⒄{(diào)動平臺優(yōu)勢，結(jié)合安化黑茶抖音電商直播“百千計劃”，共建課程、合作辦學(xué)，搭建校地企三方合作平臺，探索長效合作機制，實現(xiàn)資源的有機結(jié)合和優(yōu)化配置，共建共贏共享，聯(lián)手助力鄉(xiāng)村振興，全面服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展。

三、 基層領(lǐng)導(dǎo)干部創(chuàng)新行為的內(nèi)在要素

C縣長緣何能以縣長的身份開展直播帶貨？基層領(lǐng)導(dǎo)干部直播帶貨案例甚多，但是往往曇花一現(xiàn)，C縣長直播帶貨卻能長久持續(xù)下去。每場直播人數(shù)不少、銷量不低的內(nèi)在要素又有哪些？通過案例分析發(fā)現(xiàn)，其中核心要素在于C縣長為“包容型官員”?！鞍菪凸賳T”即官員在推進政治活動和開展政治行為過程中，能夠有效利用各種政治資源實現(xiàn)既定目標，包含外在政治制度的正向激勵與包容、內(nèi)在政治身份的有效控制與掌握，具備自主性、包容性和專業(yè)性等內(nèi)在屬性。中國官僚政治有三種特殊性格，即延續(xù)性、包容性、貫徹性，擁有包容性特殊性格的官員往往能適應(yīng)、能運用、能接納其他社會文化事象，并且能在各方面造出與它相配合的社會體制來[14]。C縣長為什么敢于邁出直播帶貨這一步，或者為什么能夠邁出去這一步，關(guān)鍵在于“制度包容”與“身份包容”?；诖?，本文建立“制度-身份”分析框架，分析“包容型官員”的形成邏輯。

(一) 制度包容為創(chuàng)新行為提供重要基礎(chǔ)

經(jīng)濟制度決定了對經(jīng)濟行為者的激勵和約束機制，并取得相應(yīng)經(jīng)濟成果，制度是經(jīng)濟得以持續(xù)增長的根本保障。德隆·阿西莫格魯和詹姆斯·A.羅賓遜在《國家為什么會失敗》中將制度二分，認為經(jīng)濟領(lǐng)域和政治領(lǐng)域均存在包容性制度和攫取性制度。包容性政治制度和包容性經(jīng)濟制度組合構(gòu)成良性循環(huán)，即激勵投資和創(chuàng)新，允許創(chuàng)造性破壞，從而帶來經(jīng)濟繁榮；攫取性政治制度和攫取性經(jīng)濟制度組合構(gòu)成惡性循環(huán)，即投資和創(chuàng)新受到抑制，創(chuàng)造性破壞無法實現(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)展停滯。攫取性政治制度與包容性經(jīng)濟制度的組合可以產(chǎn)生增長，但不可持續(xù)，包容性政治制度和攫取性經(jīng)濟制度的組合則極為少見[15]315。在C縣長嘗試直播帶貨過程中，制度包容發(fā)揮了重要作用。其一，國家層面。2020年2月23日，習(xí)近平總書記在統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議上強調(diào)，要充分運用大數(shù)據(jù)分析等方法支撐疫情防控工作；要以此為契機改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，培育壯大新興產(chǎn)業(yè)?？倳浿匾v話精神為推動經(jīng)濟社會數(shù)字化智能化發(fā)展指明了方向。其二，政治層面。當?shù)貢x升機制、考核指標、政策導(dǎo)向等制度規(guī)范中，經(jīng)濟發(fā)展指標始終占據(jù)重要地位，若能通過創(chuàng)新行為提振經(jīng)濟、發(fā)展產(chǎn)業(yè)，做出效果和產(chǎn)生政績，隨之而來的將是更為寬松包容的制度，為其創(chuàng)新行為帶來深度激勵。其三，經(jīng)濟層面。全縣以安化黑茶作為支柱性產(chǎn)業(yè)，設(shè)立非常豐厚的激勵補貼政策和稅收減免政策，旨在促進黑茶產(chǎn)業(yè)做大做強，并建立離岸孵化中心，成為全國率先發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品電商的縣域，數(shù)字經(jīng)濟得到大力發(fā)展。因此，當?shù)刂辈ж洷揪蛽碛信c其配套的人才、技術(shù)、政策等支撐，縣長直播帶貨的區(qū)別僅是在于帶貨主播的身份為政府官員，在當?shù)亍翱h長遇見直播”具有契合性、包容性和可行性。

(二) 身份多元為創(chuàng)新行為帶來疊加效應(yīng)

“身份”一詞既包含在日常生活中，也包含在各種形式的“身份政治”中。C縣長直播帶貨之所以能夠成功，在于其具備多重“身份”。他的多元“身份”是權(quán)力、能力與關(guān)系相互組合的集中體現(xiàn)。其一，握有權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部。擁有權(quán)力意味著擁有別人按照其意愿行動的能力，各種政治資源、社會資源可資利用。其二，為民服務(wù)的政府官員。C縣長直播帶貨的行為契合民眾心中的正向期待，縣長主播的特征包括感知親民、感知為民、感知愛民和身份權(quán)威感，在身份上具有“官方”公信力和權(quán)威性，無形中對產(chǎn)品質(zhì)量形成背書。其三，精通專業(yè)的經(jīng)濟學(xué)者。C縣長作為本省培養(yǎng)出來的經(jīng)濟學(xué)者，通過掛職返鄉(xiāng)助力當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，具有造福家鄉(xiāng)的鄉(xiāng)愁情懷，再加上父老鄉(xiāng)親的密切關(guān)注，具備道德與聲譽的雙重督促。聲譽能夠作為一種隱性資產(chǎn)和激勵約束要素，在公共組織和官員之間發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。此外，C縣長作為大學(xué)經(jīng)濟學(xué)教授、博士，知曉市場運行規(guī)律，先是建設(shè)離岸孵化中心，為發(fā)展電商經(jīng)濟奠定基礎(chǔ)，后是將“特殊變成普遍”，打造“百千計劃”，培養(yǎng)更多直播網(wǎng)紅，讓直播持久“保鮮”。其四，國家選派的扶貧干部。C縣長作為國家委派的技術(shù)官員，具備發(fā)展經(jīng)濟的意愿與能力，當?shù)氐闹鲗?dǎo)性產(chǎn)業(yè)唯有茶葉，茶葉寄托著當?shù)厝嗣衩撠氈赂坏闹饕Ｍ辈ж浽贑縣長內(nèi)心中是致富的有效路徑和重要手段。此外，作為幫扶干部，與當?shù)馗刹肯啾染哂歇毩⑿?、自主性，受到當?shù)仃P(guān)系羈絆較少。作為政策制定者，基層領(lǐng)導(dǎo)干部的個人屬性影響他們參與政策創(chuàng)新的意愿，這種影響是對制度結(jié)構(gòu)變化的反應(yīng)，而不是由制度結(jié)構(gòu)變化決定的[16]。

(三) “包容性官員”的創(chuàng)新行為分析

“包容型官員”最重要的特征在于包容性，而包容性體現(xiàn)在制度環(huán)境與身份維度?！爸贫取本哂懈叨鹊闹笇?dǎo)性與規(guī)范性，制度一經(jīng)形成，便會對個體偏好形成影響，是一種外在的具有客觀性的政治結(jié)構(gòu)?！吧矸荨本哂携B加性、多重性與象征性，能夠?qū)€人權(quán)力資源與個人經(jīng)驗?zāi)芰τ袡C聚合，形成一種內(nèi)在行為動機。本框架中，“制度”與“身份”彼此交叉，共同構(gòu)建出四個“官員象限”，分別對應(yīng)四種不同類型地方官員，如圖1所示。第一象限基于“制度包容-身份多元”的施政環(huán)境，制度層面上領(lǐng)導(dǎo)干部受約束少、風(fēng)險低，同時有正向的激勵制度鼓勵開展創(chuàng)新；身份層面上領(lǐng)導(dǎo)干部具有政治權(quán)力的行使權(quán)，具備相應(yīng)的創(chuàng)新意愿與施政能力，同時受到社會層面的監(jiān)督與關(guān)注，因此，是敢于創(chuàng)新的“包容型官員”。第二象限基于“制度包容-身份單一”的施政環(huán)境，領(lǐng)導(dǎo)干部的創(chuàng)新行為受到制度激勵，但是自身內(nèi)在驅(qū)動不足，甘愿穩(wěn)中求進，屬于“保守型官員”。第三象限基于“制度單一-身份單一”的施政環(huán)境，領(lǐng)導(dǎo)干部創(chuàng)新行為沒有制度包容，且領(lǐng)導(dǎo)干部自身既無意愿也沒能力，屬于“消極型官員”。第四象限基于“制度單一-身份多元”的施政環(huán)境，領(lǐng)導(dǎo)干部有意愿、有能力，具備內(nèi)在驅(qū)動但無外在鼓勵，因而在創(chuàng)新過程中屬于“觀望型官員”。政治制度包容程度與官員身份多元程度是決定官員類型的兩個核心變量，共同影響領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟發(fā)展過程中的創(chuàng)新行為。更為包容的政治制度與更加多元的官員身份，能夠激發(fā)領(lǐng)導(dǎo)干部更多創(chuàng)新行為?！翱h長直播帶貨”的創(chuàng)新行為即是制度包容與身份多元共同塑造的結(jié)果。

圖1 “制度-身份”分析框架示意圖

四、 結(jié)論與啟示

總體而言，制度、身份以及兩者的相互作用，共同影響領(lǐng)導(dǎo)干部的創(chuàng)新行為，而保障創(chuàng)新質(zhì)量，有賴于創(chuàng)新過程中的合理考核。

第一，制度結(jié)構(gòu)是營造官員創(chuàng)新環(huán)境的核心保障。制度是人們普遍接受的社會游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它是為了決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的制約體系。其一，領(lǐng)導(dǎo)干部創(chuàng)新行為需要制度激勵。制度構(gòu)造了人們在政治、社會或經(jīng)濟方面進行交換的激勵結(jié)構(gòu)，制度變遷則決定了社會演進的方式[17]。其二，制度包容的評判標準是制度效能。制度包容既能夠預(yù)見創(chuàng)新失敗可能承擔的風(fēng)險，也可獲得創(chuàng)新行為帶來的實打?qū)嵤找妗Ｆ淙?，制度具有強制性、合法性、根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性等多重屬性，其影響范圍不僅只對領(lǐng)導(dǎo)干部有效，還對所有地方官員有效。因此，當制度包容時，地方官員也會理性選擇追從領(lǐng)導(dǎo)干部的創(chuàng)新行為，有真正干事的動力與活力，而不是行政級別上的強制服從。

第二，身份元素是影響官員創(chuàng)新行為的關(guān)鍵要素。領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟發(fā)展過程中創(chuàng)新行為離不開特殊身份的加持。其一，工具要素。身份是領(lǐng)導(dǎo)干部品質(zhì)、能力、文化、責任、地位、權(quán)力、關(guān)系等的集中體現(xiàn)，身份構(gòu)建主要通過外在權(quán)力的“資質(zhì)認定”與內(nèi)在能力的“實踐檢驗”。領(lǐng)導(dǎo)干部身份是各種相關(guān)關(guān)系和經(jīng)驗?zāi)芰Φ寞B加與匹配，為其行為提供工具要素。其二，價值要素。身份自帶集體性、社群性屬性，身份多元適宜融入不同圈層。身份被理解為社會或政治行動的產(chǎn)物，它被用來強調(diào)集體自我理解、團結(jié)或“群體性”的互動發(fā)展，這種發(fā)展可以使集體行動成為可能[18]。其三，合法性要素。領(lǐng)導(dǎo)干部創(chuàng)新行為落腳點在于優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和增進經(jīng)濟收益，以有效性累積合法性，通過行動詮釋為人民服務(wù)的官員身份，該身份可以獲得民眾的權(quán)力認同、能力認可，為創(chuàng)新行為賦予合法性。

第三，制度與身份共同形塑領(lǐng)導(dǎo)干部的創(chuàng)新行為。無論是制度主義還是唯意志論，單個因素都難以準確解讀地方官員政治行為邏輯。制度是一種外在約束，領(lǐng)導(dǎo)干部的不同解讀可能導(dǎo)致不同政治行為，是激勵創(chuàng)新抑或規(guī)避風(fēng)險，還取決于領(lǐng)導(dǎo)干部內(nèi)在的主動選擇。假使沒有身份所附加的權(quán)力與能力，官員容易趨向保守甚至走向消極?！鞍菪凸賳T”的形成若僅有外在的制度包容，并不足以激勵領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟發(fā)展過程中有效推進創(chuàng)新。唯有外在制度與內(nèi)在身份共同塑造，結(jié)構(gòu)性激勵與個人層面的屬性相互協(xié)同才能發(fā)揮作用。因此，制度激勵對于創(chuàng)新行為的偏好至關(guān)重要，但往往僅對其中的一部分具有解釋力，這種偏好和領(lǐng)導(dǎo)干部的個人內(nèi)在品質(zhì)之間的相互作用決定了創(chuàng)新行為的發(fā)生和走向。

第四，合理考核創(chuàng)新行為過程能夠有效保證創(chuàng)新質(zhì)量。創(chuàng)新活動具有風(fēng)險與效益的雙重特征。制度包容與身份多元為領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟發(fā)展過程中實施創(chuàng)新行為提供前置條件，應(yīng)當鼓勵高質(zhì)量、有實效、解難題的真創(chuàng)新，追責無內(nèi)容、蹭熱點、離群眾的偽創(chuàng)新。制度包容并不意味著制度放縱，對于偽創(chuàng)新應(yīng)追究領(lǐng)導(dǎo)干部政治責任。國家治理現(xiàn)代化的責任政治邏輯涵蓋權(quán)責結(jié)構(gòu)、職責界定、究責機制等方面[19]。為保證創(chuàng)新質(zhì)量，必須全過程考核、考評領(lǐng)導(dǎo)干部創(chuàng)新行為，積極壓實相關(guān)責任，全過程追責“爛尾創(chuàng)新”，這也是對權(quán)力的合法行使進行過程監(jiān)督。