預算績效視閾下高校優化資源配置的路徑研究

張騫 戴建青 （江蘇警官學院財務處 江蘇南京 210031）

一、預算績效管理改革實踐：內涵與演進

預算績效管理是一種以績效目標為導向、以績效監控為保障、以績效評價為手段，凸顯評價結果應用的全過程預算管理模式。它將績效的理念和方法融入到預算編制、執行、監督、評價的全過程，已成為政府規范和強化預算管理的重要手段，也逐步成為影響國家治理能力的重要因素。國家治理能力很大程度上取決于政府預算管理的能力與水平，它真實地反映了政府有效且負責地籌集和使用財政資金的能力，而全面實施預算績效管理則是推動財政資金精細化管理、強化預算支出責任和提高資金使用效益與效率的重要手段，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。

2011年財政部發布的《關于推進預算績效管理的指導意見》明確指出，要建立“貫穿預算編制、執行、監督全過程的具有中國特色的預算績效管理體系”，并對其目標導向、評價手段等內容加以明確。2014年國務院出臺的《關于深化預算管理制度改革的決定》提出了“將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面”，同時還對如何運用評價結果做出了指導。同年，新修訂的《預算法》也為推進預算績效管理模式的變革提供了法律依據，要求各單位編制預算時“講求績效”，執行預算時加強績效監督并開展績效評價，最終再將評價結果與下期預算相掛鉤。

黨的十九大報告更是將績效管理提升到一個前所未有的高度，明確提出要“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。2018年出臺的《關于全面實施預算績效管理的意見》、2019年實施的新政府會計制度、2021年4月國務院印發的《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》等，都從國家層面對如何深化預算管理制度改革等具體措施作出了部署，也為高校更加全面、真實地反映辦學成本，全面實施預算績效管理創造了有利條件。

從以上分析可以看出，國家愈發重視預算的執行和績效管理，強調要把預算執行和績效管理結合起來，真正讓績效管理貫穿到預算的全過程。這既有利于“預算即法”理念的樹立和機制構建，為深化預算制度改革提供基礎保障，也有利于建立健全預算項目全生命周期管理機制，推進預算和績效管理一體化，總體提升政府預算的制度效能。

二、高校實施預算績效管理的動因

在高等教育領域，全面預算績效管理是提升公共服務質量、優化資源配置、提升辦學水平的重要舉措。高校通過組合運用量化和非量化的工具來對預算績效進行管理評價，有助于實現自身治理環境、財務資源和中長期發展目標的戰略平衡，進一步提升自身綜合實力。

（一）預算績效管理是化解教育投入不足困擾的有效途徑

近年來，國家財政對高等教育經費的投入總體呈現逐年上升趨勢，但隨著辦學規模的不斷擴大，高校對教育資金的需求也與日俱增，不論是校區建設還是人才引進都需要大量資金投入。然而教育經費和其他資源的增幅是有限的，這使得各高校只能通過“刀刃向內”的“自我革命”來解決供需矛盾。

（二）預算績效管理是提升高校資源配置效率的重要手段

在有限的財力支持下，高校內部資源的分配往往直接影響其發展戰略的重點領域與支持方向。如何分配才能兼顧各方利益，從而保障資源投向的正確性和科學性，這是高校未來發展的關鍵所在。就高校整體層面，不健全的分配機制會導致不科學的預算投入與保障，這將直接影響預算編制、執行和考核的全過程，使得高校既難以建立科學的分配機制，也不能構建起完善的監督和考核體系，使資源統籌調配的隨意性和盲目性風險不斷放大。

（三）預算績效管理是適應內涵式高質量發展的內在需求

高校管理者應集中精力思考如何提高高校的整體實力。近年來各級政府積極鼓勵高校在提升辦學質量、實現內涵式發展上下功夫。科學的預算績效管理體系為高校管理決策提供了明晰、可量化的依據，有助于其把握正確的辦學治校方向。通過運用大數據、云計算等技術，借鑒歷史和行業數據來合理分配資源，有助于高校不斷挖掘內部潛力，削減阻礙高質量發展的低效、無效支出，更好地滿足有質量、高速度發展的內在需求。

此外，全面實施預算績效管理還有助于高校在日常預算執行過程中強化成本支出控制，提升資金使用效益，加強部門間合作，及時糾偏止錯，有效化解財務風險。

三、高校預算績效管理面臨的現實問題

作為我國培養專門專業人才的重要來源，高校全面實施預算績效管理既有普遍的共性問題，也面臨著自身獨有的特性問題，主要體現在指標設置、評價體系構建、評價結果運用以及目標設定與中長期規劃耦合度等方面。

（一）評價指標缺乏針對性、可比性和可操作性

1.指標設置未體現行業特色，缺乏針對性。我國高校種類繁多，有些行業院校教學科研活動的專業性、目的性、指向性較強，使其在設計、評價預算績效時不能簡單套用普通綜合性高校的做法，尤其是在評價指標的選取上應該有別于普通高校。但在實際操作過程中，不少行業院校在設計評價體系時未能很好地考慮自身及行業特點，評價指標的選取過于簡單粗放，使得考核評價體系缺乏針對性，進而削弱了考核指標體系對高校整體預算績效的引導作用。

2.指標值參考標準難以衡定，缺乏可比性。受制于高校會計信息化建設水平參差不齊、會計信息統計口徑差異以及大數據技術運用能力高低等因素，高校個性化指標值的參數設置十分困難，且不同行業之間的指標值參考標準也存在較大差異。例如醫學類院校與政法類院校由于辦學規模、學科特點等方面的差異，經費投入、人才建設培養等指標的可比性降低，即行業院校內部也存在跨行業比較困難的處境。但如果將高校按各自所屬行業進行精細化評價又有違成本效率原則，且樣本量規模達不到比較標準要求，增加了指標值脫離行業發展實際的風險。除了橫向比較困難之外，縱向比較所需的數據和經驗缺失也進一步降低了其績效評價結果的可比性。

3.指標設置不合理，指標間因果關聯缺失。目前高校的績效評價指標主要包括投入指標、產出指標、社會效益、經濟效益、滿意度評價等，評價的焦點仍集中在投入指標、產出指標上，因為這兩項指標相對容易量化、收集，也能夠直接反映預算執行的效果，便于使用者理解。但是一些產出指標與投入情況之間有時并不存在必然因果關系，由于固定投入成本等因素影響導致一些項目在建設初期其產出與投入量之間不存在正相關關系，削弱了績效評價的整體效果。

4.信息化發展不均衡限制了關鍵指標的選取。作為預算績效信息的載體，財務一體化系統在預算績效管理過程中，尤其是在資源配置和資金調度方面有著不可替代的作用，特別是預算項目申報、資產采購、合同管理等方面提供了強有力的系統支撐。但也應該看到高校在提升預算績效管理整體信息化協同性方面還有很多不足。主要是各部門業務系統大多局限于單業務流程，缺乏對系統設計的整體考慮，缺乏貫穿及銜接預算管理各環節的一體化平臺系統，不同信息之間的篩選、整合和使用存在較大困難等。在海量數據面前，篩選、統計、計算、分析變得更加復雜，易造成管理流程脫節和信息盲點。此外，財務信息化管理功能的開發普遍較為滯后，業財融合創新難以真正意義上向縱深推進，信息流轉的及時性和靈活性大打折扣，對關鍵指標的選取和產生無法提供數據支持。

（二）全方位、全過程、多維度預算績效管理體系缺失

1.多層次評價體系尚未建立，覆蓋面狹窄。預算績效管理體系應是一個多維度、多層次的綜合管理系統，單一評價體系無法滿足這一需求。但目前高校的預算績效管理體系缺乏整體性、全局性和前瞻性，也未能分不同層次、不同業務、不同資金性質來對預算績效進行評價，評價范圍不能涵蓋預算管理的全過程、全領域。首先，整體層面的預算績效評價難以涵蓋學校各項業務活動，不能綜合反映高校的整體辦學情況。各項工作之間評價考核相互割裂，未能形成統一的整體。其次，缺乏對專項工作和專項項目的評價，特別是能夠反映高校自身特色的核心業務，缺乏有針對性的評價體系。再次，在參與層級上，未自上而下形成由學校層面主導、多部門聯動配合的管理機制，也難以對各類預算資金進行事前、事中、事后的全流程追蹤管理。

2.多元目標績效評價方式缺失。當高校的發展存在多重目標或建設任務時，單一維度的項目評分或績效評價無法全面、客觀反映績效實施情況，有時甚至會誤導管理層制定決策。在評價指標設置時，應該考慮多元目標的協同作用，不僅要分別對多元目標的完成情況進行評價，更重要的是對多元目標的協同情況進行評價。對多元目標的協同情況的考核評價能夠有效衡量組織內部架構運行的有效性、政策目標的一致性以及信息溝通的對稱性，發現影響組織運行效率的不利因素，優化整體執行效率。但目前高校一方面對多元目標實現情況缺乏必要評價，另一方面也面臨著多元目標協同作用評價缺少必要的手段與方法。

（三）評價結果與結果運用割裂

1.評價結果未能真正用于科學決策。從目前高校的整體預算績效管理情況看，其評價結果難以和高校的發展決策相關聯，對預算分配和預算決策的影響相對有限。一些建設指標或項目的績效評價結果不理想，也并不必然得出該項目資金使用率不高或存在浪費的結論，如果該項目對高校高質量發展來說是必須的，就意味著需要在該項目上投入更多的人力資本、技術支持以及高效的管理，但不科學的評價結果恰恰會起到適得其反的作用。

2.執行監控不力，約束和激勵機制運用不當。預算績效評價涵蓋了預算編制、執行、考核等多個環節，是一個動態管理過程，其中對預算績效實施情況的監督是保證評價結果科學合理的關鍵。目前許多高校存在重計劃、輕執行的通病，對預算績效評價的執行過程缺乏必要的監督和檢查機制，主要表現為對整體及項目的績效目標實現度缺乏有效監督，這也加劇了預算執行偏離績效目標的風險。此外，在執行過程中，一些建設項目在調整預算的同時未能及時調整對應的績效目標，進一步導致了績效考核偏離目標的風險。高校應如何結合自身特點，對預算績效評價結果進行適當的激勵與約束，以達到凸顯特色、發揮特長、實現高質量內涵式發展仍需進一步探索。

（四）預算績效目標與中長期規劃的耦合度不高

預算目標編制與高校中長期規劃尚未建立有效銜接，規劃對目標缺乏引領作用，目標也不能反映規劃需求，各自為戰。此外，高校戰略性指標的缺失也影響了績效評價效果。戰略性指標是高校將中長期發展規劃轉化為整體績效評價有機組成部分的重要媒介。通過對戰略性指標的管理與評價使得高校能夠更加清晰、真實地反映其績效實施情況與發展目標規劃的契合度，以便及時糾偏止錯，調整策略。但目前高校的績效指標在設置過程中往往忽略了戰略性考量，對其重要性認識不足，導致其無法反映高校自身特點及未來行業發展趨勢，缺乏長遠性和契合性，難以體現出高校發展的整體趨向。

四、高校預算績效管理的優化路徑

（一）完善評價指標體系，提升指標的科學性與針對性

目前，許多高校預算績效評價的重點主要集中在投入和產出上，且多為定量指標，但這些指標的評價標準難以界定，不同行業標準也不同。因此，應該建立一套以結果為導向、客觀反映高校目標完成情況的多級指標體系。

1.加強指標的針對性。在共性指標的基礎上科學增設反映自身辦學特點的特性指標，要將反映行業特色的因素及指標納入到考核評價體系中，充分反映高校的自身特性與所在行業發展趨勢，以便更加合理反映自身整體預算績效實施情況。例如在對科研業務進行評價時，對文章、專著、專利的考核應該考慮其與高校特色及行業特點的關聯度與緊密度。

2.建立一個完備的指標庫。指標的制定與選取應該由校內各部門共同參與制定，要針對不同的工作內容制定針對性強的評價指標，擴展指標的空間跨度。教學、科研、學科、實訓、財務、資產、人才培養、師資隊伍等指標都應得到各職能部門的親自參與、互相認可，并納入到學院整體預算績效指標庫中。只有共同參與和相互認可的指標體系才能真正降低評價的執行難度。此外，還要豐富指標的時間跨度，既要有短期的年度目標，也要包含長期發展規劃的戰略目標。績效指標的制定者對指標參數要根據最新的政策變化和發展規劃及時修正，做到定期審查、定期淘汰、定期更新，充分發揮評價的風向標作用。

3.科學選取指標，合理劃分指標權重。績效評價指標要兼顧效率指標和成果指標，也要合理劃分定性指標與定量指標，尤其是反映預算編制、執行以及財務狀況的指標要與反映社會效益的指標相互均衡。在指標權重的設置上也應該根據發展規劃以及高校自身特點來科學設置。高校可以綜合采用AHP法、BSC法等對指標權重進行賦值，規范指標選取流程，提升指標科學性。

（二）構建全過程、多維度、標準化的預算績效評價體系

高校預算績效評價涵蓋了教務、科研、學生、行政管理和組織運行等各層面的工作，應由各部門一同完成評價體系的構建任務。應該從頂層設計出發，建立一套由院校主要領導主導、財務部門牽頭、多部門協調參與配合的評價體系。

1.拓寬考評的范圍與層次。高校在預算績效管理體系的構建過程中應該以部門整體預算績效評價為切入點，建立以“院校整體——中層部門績效——專項項目績效”為框架的三級預算績效評價體系，并配套不同的績效評價指標與方法，以便更好地評價各層級預算的使用、執行和目標實現情況。以高校整體預算績效為例，要將全部預算資金納入“整體評價”中來，從資金使用效益、社會經濟效益、用戶反饋情況等幾個方面結合高校遠景規劃進行綜合評價。不僅要將支出納入評級體系中，還應該將收入的實現情況納入其中一并評價，以保證收支目標的平衡。

2.延展管理評價的生命周期。要向預算活動的前后兩端延展，將預算編制、執行以及監督一并納入績效管理全流程，打造全生命周期管理鏈條。績效管理的目的在于解決資金投向和資源分配問題，更好地促進高校內涵式高質量發展。在構建三級評價體系的同時，考核的內容與形式也應該靈活多樣并做適當延展。要強化事中考核，不論是高校整體還是單一項目，事中監督考核能夠及時糾偏，是提升預算執行效率的必要手段。要做好事后的跟蹤反饋，雖然往往是以年度或是項目建設周期來進行考評，但預算績效管理的周期應在此基礎上做適當延展，以更客觀地評價高校年度目標完成情況以及短期目標與中長期發展規劃的契合度，更好地評價項目完成建設后長久效能發揮情況。

（三）加強結果運用，整合績效評價與預算決策過程

預算績效管理要回答的是“花錢值不值”，即評價績效目標的實現情況，進而解決資源配置效率問題。高校實施全面預算績效管理過程中應強化對結果的運用，但若對所有項目都進行事無巨細的評價，則會耗費大量的時間和資源，這并不符合成本效益原則。因此，在評價過程中，我們應對重點項目和重要領域進行綜合全面評價，并根據績效評價結果將其與高校戰略發展目標相結合，合理規劃資金投向，減少決策的主觀性和隨意性。同時也應該注意，不能用績效評價的結果來完全替代決策者的價值判斷。畢竟高校有其自身的社會屬性和所應承擔的社會責任，一些評價體系外的因素同樣也會影響資源分配方式。同時，應當強調對數據的合理運用，尤其是在預算安排過程中，高校的預算管理部門要有意識地推動績效評價與預算決策過程的整合。

（四）圍繞多元目標協同，構建中長期跨年度考評機制

不論是整體預算績效還是專項資金績效均可能存在多重目標的情況，用單一維度的評價體系難免會有失偏頗，甚至誤導決策。因此，應構建多元目標協同評價機制，將多元目標的綜合實現情況作為績效評價考核的重點加以評價考核；要注重發揮多年滾動預算的平衡作用，推動中長期規劃與預算績效管理的緊密結合，不斷完善預算績效全過程管理機制。要建立與跨年度預算平衡機制相適應的績效評價指標體系，對于跨年度實施的重大項目應要求職能部門編制“跨年度滾動預算績效”，尤其要關注項目的社會效益，要加強對中長期建設項目和發展目標的考核評價及結果運用。

（五）加強績效信息的關聯度，提升信息數據能力

預算績效信息的相關性、準確性和及時性是開展績效評價工作的基礎，提升績效信息的質量并逐步提升績效評價系統信息化水平是高校實現預算績效管理科學化的重要路徑。

1.高校提升預算績效信息的準確性和相關性，必須密切注意績效信息與預算分配的關系，其中涉及到了信息的產生、獲取、篩選和計算等一系列問題。在大數據、云計算和“互聯網+”等新技術不斷涌現的今天，高校要充分利用新技術，實現績效信息的跨部門、跨層級、跨系統傳輸共享，提高信息傳遞的及時性，保證數據信息的高效精準傳輸。要以信息和數據的智能選取為切入口，構建起信息獲取、數據分析和結果反饋的雙向信息渠道，克服數據計算過程中的偏差與錯誤，將結果準確地反饋給使用者和提供者，克服困擾預算績效評價過程中的信息不對稱問題。

2.利用大數據、“云”技術等手段進一步完善高校財務信息系統，優化預算績效管理模塊功能，不斷完善預算分配、執行與監督機制，提升獲取數據的便捷度和完整性，讓數據的處理更加精準、分析更加科學、反饋更加及時。以新技術為支撐，從海量的信息中提取結構數據，整合半結構以及非結構數據，最大規模擴充績效信息樣本源，并通過多模塊之間的聯動分析，實現多元化數據間的雙向傳導，化解因數據冗余和缺失所引起的雙向矛盾，實現績效數據信息從局部到總體、從單一到多元的飛躍。

此外，高校預算績效管理還要與內部控制建設相融合。通過內控程序對預算績效進行動態監控與管理，不斷完善評價結果的考核反饋，將預算績效評價結果與部門及個人的考核結果相掛鉤，建立預算績效考核約束機制，對嚴重脫離目標的部門或項目人員約談問責，促進全員樹立預算績效意識，廣泛提升參與面與共識度，整體推進績效管理體系的優化完善。