長江流域河湖長制協作機制研究

冷陽 王雪 李善德

摘 要：長江流域內跨界河湖數量眾多，政府及部門間協同管理和系統治理是長江流域河湖管理的重點和難點。探索建立長江流域河湖長制協作機制，強化流域統籌，是跨界河湖治理體系和治理能力現代化的發展方向。在系統梳理長江流域河湖長制協作現狀及存在問題的基礎上，針對性地提出了完善長江流域河湖長制協作機制的對策建議：①進一步明確流域河湖長制的角色定位以及協作機制的法律地位，完善法律保障；②進一步強化流域河湖長制協作能力建設；③進一步完善信息共享、聯合會商、聯防聯治、聯合河長制等工作機制，深化河湖長制協作內涵。

關鍵詞：長江流域；跨界河湖；河湖長制；協作機制

中圖法分類號：X171；TV74? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A

河湖長制是堅持問題導向，落實地方政府河流管護主體責任的一項創新制度，是黨中央從加快推進生態文明建設的戰略高度作出的重大決策部署[1-3]。全面推行河湖長制是我國河湖管理保護中的創新機制，以保護水資源、防治水污染、改善水環境、修復水生態為主要任務，旨在為維護河湖健康生命、實現河湖功能永續利用提供制度保障[4-6]。黨的十九屆六中全會提出“十四五”期間要進一步“強化河湖長制，加強大江大河和重要湖泊濕地生態保護治理”，進一步為河湖系統治理與保護指明了方向。

流域是以水系為紐帶的自然地理系統，是不可分割的整體，流域內山水林田湖草沙冰等自然要素間聯系密切，上下游、左右岸以及干支流等相互影響，具有整體性、系統性、協同性[7-10]。對于省內流域而言，當前河湖長制制度體系可以有效推進流域的整體性治理；但由于在跨省界河湖長制制度設計時，未考慮設立相應級別的中央或流域河長，難以通過更高層級河長來協調跨省界流域治理難題，跨省界上下游、左右岸河段的保護管理目標、任務、標準和措施不統一，流域、區域聯動機制不完善，跨省界流域管理保護面臨嚴峻挑戰。針對跨省界河湖綜合管理、河湖長制協作以及聯防聯控等方面，國內學者從體制機制、治理模式、協同策略、智慧河湖等多個方面開展了大量的研究[10-14]。研究跨省界河湖長制協作機制，分析其面臨的主要問題并提出完善對策，對全面推進河湖長制落地見效、破解跨省界河湖管理保護難題、努力打造幸福河湖、推動流域整體性治理保護等具有重要的意義。

1 長江流域河湖長制協作現狀

1.1 建立長江流域省級河湖長制聯席會議機制

水利部長江水利委員會（以下簡稱“長江委”）會同流域內15?。ㄗ灾螀^、直轄市），共同研究制定了長江流域省級河湖長聯席會議機制，2021年12月，水利部正式印發《長江流域省級河湖長聯席會議機制》（以下簡稱“聯席會議機制”），標志著長江流域省級河湖長聯席會議機制正式建立。聯席會議由長江干流及重要支流所在的15省（自治區、直轄市）人民政府和長江委組成，聯席會議實行召集人輪值制度，各省、市總河長（省級人民政府主要負責同志）輪流擔任聯席會議召集人，副召集人由長江委主要負責同志擔任，聯席會議成員包括15?。ㄗ灾螀^、直轄市）人民政府分管負責同志和長江委分管負責同志。長江委設省級河湖長聯席會議辦公室，具體負責日常事務及工作；聯席會議的聯絡員由長江委領導小組辦公室、各省級人民政府河長制辦公室等相關負責同志擔任。聯席會議實行全體會議和專題會議制度，全體會議原則上每1～2年召開一次，由省級人民政府輪流召集與承辦；專題會議不定期召開，由召集人或副召集人召集，按照“誰提議、誰承辦”的原則，由提議單位承辦。

1.2 建立長江流域片河湖長制協作機制

2021年7月，長江委會同流域片各省（自治區、直轄市）河（湖）長制辦公室（以下簡稱“省級河長辦”）建立了“流域管理機構+省級河長辦”的長江流域片河湖長制協作機制（以下簡稱“協作機制”），并印發了相關工作規則。協作機制成員單位包括長江委、青海、西藏、四川等19個省級河長辦，主要內容包括工作會議、信息共享、信息通報、聯防聯治、聯合執法等工作機制。協作機制圍繞水資源保護、水域岸線管理保護、水污染防治等河湖長制六大主要任務，強化長江流域片重要河湖、跨省界河湖、重點水域的管理保護，協調有關部門協同推進流域治理保護重點任務和河湖長制重點工作。

1.3 協作機制與聯席會議的關系

聯席會議的主要職責是部署重大事項，協調解決重大問題，凝聚流域區域部門治水管水合力，旨在更高層級、更廣范疇協調解決跨省界河湖管理保護中的重大問題。協作機制作為聯席會議機制的工作支撐，旨在以河湖長制為抓手，搭建跨區域議事協商和協調協作平臺，著力于從工作層面推進流域河湖長制工作，如協調編制跨省界河湖、重要河湖“一河（湖）一策”，研究需編制或修編的相關規劃建議，共同推進河湖長制各項任務落實，強化河湖長制經驗交流和信息互通等。

1.4 長江流域協調機制與河湖長制協作機制的關系

《長江保護法》中規定的長江流域協調機制側重強調從國家層面建立協調機制，統一指導、統籌協調長江保護工作，審議長江保護重大政策、重大規劃，協調跨區域跨部門重大事項，督促檢查長江保護重要工作的落實情況，其協調對象是國務院有關部門和長江流域省級人民政府，并梳理了長江流域地方各級人民政府和長江流域各級河長在長江流域管理中的職責。長江流域協調機制是從更高層級、更為宏觀的角度出發，其協調的對象層級更高，協調內容更廣，更多行使的是管理職能。

本文所指協作機制則是為全面落實黨中央、國務院及水利部關于河湖長制工作的部署，針對長江流域片河湖長制工作建立的協作機制，更多是指長江流域各省級河長辦針對河湖長制工作開展具體的合作、協作，協助省級河湖長做好河湖管理保護相關工作，促進流域管理與河湖長制深度融合。協作機制可以認為是對長江流域協調機制的具體落實措施，是長江流域統籌協調的某一方面的具體體現，主要目的是推動長江流域河湖長制具體工作的落實。

1.5 長江流域片河湖長制協作實施的效果

根據協作機制工作規則，2021年12月，長江委組織長江流域片19?。ㄗ灾螀^、直轄市）召開長江流域片河湖長制協作機制工作會議，深入貫徹黨的十九屆六中全會精神和習近平總書記關于推動長江經濟帶發展系列重要講話精神，強化河湖長制，促進流域統籌和區域協作，助推流域高質量發展。通過會議的召開，不斷完善長江流域片河湖長制協作機制，推動制定并印發了《長江流域片河湖長制信息共享實施細則和跨省界河湖聯防聯控指導意見》，建立完善長江流域片河湖長制管理信息系統，與流域片各成員單位建立的省級河湖長制管理信息系統同步對接，聯合推進長江流域片信息共享系統與大數據中心的建設。

2 存在的主要問題

2.1 法律法規制度體系有待完善

我國流域法律法規與制度體系不完善，能夠有力規范和促進跨省界流域協調合作的法律法規制度較少?！堕L江保護法》和《水污染防治法》僅原則性規定了河湖長制相關內容，未明確深化河湖長制具體工作內容及河長、河長辦權責關系，未對河湖長制協作任務、評價考核和獎懲辦法等細則作出明確規定，地方政府在河湖治理保護中既是“運動員”，又是“裁判員”。在這種情形下，跨省界河湖治理保護缺少流域統一的監管部門和考核評定標準，在需要流域協作的跨省界河湖治理保護工作中，各地政府參與的積極性和主動性不強。

2.2 協作能力有待提高

流域管理機構在河湖長制跨省協調中不斷發揮作用，在推進流域河湖整體性、系統性、協同性治理方面作出了積極貢獻，但仍面臨一些客觀困難。一是作為水利部的派出機構，流域管理機構雖行使流域水行政管理職能，協調解決跨省級行政區域水行政管理中的相關問題，但對流域內各省級人民政府推行河湖長制情況的監督考核缺乏有力的支撐和依據。二是流域機構與流域內各省級水行政主管部門之間存在職責權限、協調機制不清楚、不明確等問題，目前地方黨委政府主要關心自身行政區域內河湖治理保護成效，而不是整個流域層面，流域管理機構對地區之間的水生態、水環境、水資源矛盾難以統一協調和規劃。三是流域管理機構河湖長制和河湖管理保護資金保障不足，難以支撐日益增加的流域指導、協調、協作的工作任務需求。

2.3 流域河湖長制協作基礎工作有待增強

一是監測體系仍需完善。由于缺乏流域范圍內整體監測體系規劃和建設，跨省界河湖量質同步監測、水土保持、水資源保護以及水生態修復等綜合監測站網仍不完善，現有監測站網既不能為全面掌握流域水資源、水環境、水土保持和水生態基本狀況提供豐富的數據支撐，也不能較好地滿足河湖長制工作對水資源、水域岸線、水環境、水生態等的保護和修復，以及水行政執法等任務的考核評估要求。

二是跨部門信息共享力度不夠。主要表現為中央層面的部委間、流域層面的流域機構與地方水行政主管部門間、甚至同級各部門間信息共享較少。同時，各個地方政府或者政府職能部門都有自己的一套信息采集渠道和監測網絡，各自獨立建設、獨立管理、獨立維護，大大影響了上下游、左右岸、干支流協同治理。另外，統一的綜合性河湖管理信息系統尚未建立，現有工作的開展主要依托各地零散建立的PC端、APP移動端、微信公眾號等系統，流域層面、省際層面也沒有形成統一的河湖管理信息系統。

3 完善長江流域河湖長制協作機制的對策建議

3.1 完善流域河湖長制協作法律法規

（1）進一步明確河湖長制權責范圍和角色定位。借助《水法》《水污染防治法》等法律的修訂，進一步明晰河湖長與各涉水部門權責，實現流域與行政區域管理相結合。通過立法明確流域管理機構角色定位，以屬地水行政主管部門負責為主，流域管理機構定位于協調者和監督者的角色，負責統籌推進流域河湖治理保護、河湖長制工作，協調跨地區跨部門重大事項，督促檢查流域河湖治理保護重要工作的落實情況等。

（2）進一步明確河湖長制協作機制法律地位。通過修訂《水法》等法律，進一步明確流域協作機制的法律地位，建立由國務院、水利部、流域機構、省級水行政主管部門組成的高層次協作機制，更好地強化落實河湖長制，主要工作內容包括：推行黨中央、國務院關于河湖長制工作的相關決策，協同推進流域內省際間、上下游、干支流等河湖開發、治理和保護重大事項。

3.2 強化流域協調能力建設

（1）探索建立長江流域總河長辦公室。以流域機構為基礎探索建立流域總河長辦公室，統籌協調長江流域河湖長制工作；統一指導流域全面推行河湖長制；監督檢查各省級人民政府和水行政主管部門河湖長制工作落實情況；統一組織對省級層面河湖長制情況開展績效考核；協調解決跨省級行政區域的重大涉水問題；組織編制跨省界和重要河湖的“一河（湖）一策”及相關規劃。

（2）在省級層面實施績效評價考核。針對省級政府全面推行河湖長制實施情況，研究制訂績效考核評價辦法，由流域總河長辦公室統一負責流域內各省級政府全面推行河湖長制的考核，進一步增大各地河湖治理保護推動力度。一方面強化正向激勵，對于河湖長制推行有力、成效顯著的單位、部門和個人，通過督查激勵、優秀表彰等手段予以表彰獎勵；另一方面強化反向約束，對嚴重履職不到位的，通過通報批評、考核問責等手段進行約束。

（3）強化流域河湖長制經費保障。建議列支流域河湖管理及河湖長制專項經費，加大長江流域河湖管理及河湖長制專項經費投入，保障長江流域河湖長制及跨省界河湖聯防聯控工作，更好發揮流域管理機構協調和監督等作用。同時，建立長江流域綠色發展基金，資金來源一是由中央財政縱向轉移支付；二是由流域內各地方政府遵循“流域共治”原則協商確定資金投入比例；三是未達到流域治理保護考核目標的地方政府補償金；四是鼓勵社會資金投入，由流域管理機構統一使用管理，對長江流域治理貢獻較大、跨省界河湖聯防聯控開展較好的省份，適當予以表彰獎補，做到“獎勵先進、督促后進”。

3.3 深化流域河湖長制協作內涵

（1）完善信息共享機制。發揮流域管理機構主體作用，建設長江流域涉水大數據中心，建立信息共享議事機構并制定共享管理制度，進一步明晰各涉水監測主體的權利和義務，界定各自信息共享的范圍和責任，有效解決不敢共享的問題；進一步強化對信息共享工作的管理和協調，正向引導各部門共享數據，解決不愿共享的問題；建立信息資源目錄制度，各部門開放數據端口，明確可以共享的信息資源，解決不會共享的問題。

（2）完善聯合會商機制。針對相關省市間按法律法規、流域規劃以及原有途徑、自行溝通協商等難以達成共識的跨省界涉水事宜，完善聯合會商機制，對重點區域的水量調配、水源地保護、水污染防治、生態流量保障、突發水污染事件應急處置等工作開展聯合會商，共同召集相關地區、相關部門（單位）集體研究決策，必要時可提請協作機制辦公室進行協調，有效破解聯合會商沒有“裁判員”、互相推諉扯皮問題。

（3）完善聯防聯治機制。一是利用衛星遙感、無人機航拍、視頻監控、站網監測等方式，聯合監控跨省界河湖違法違規行為和水污染、水災害等突發事件，做到及時發現、盡早制止、盡快處置。二是協調有關部門聯合確定省際邊界斷面控制性指標，明確流域上下游、左右岸、干支流、省際間治理任務，形成治理清單，推進跨省界河湖治理。

（4）建立跨省界河湖聯合河長制。一是建立跨省界河湖聯合河湖長制度，跨省界河湖各級河長分別聘請交界對方河段河長為交界河長，可采取“共聘”或“互聘”形式，共同參與雙方河長制工作，做到責任共擔。二是聯合編制實施“一河（湖）一策”，按照“系統治理、協調治理”要求，借助聯合河長制平臺，共同開展“體檢”，聯合研究建立問題、目標、任務、措施以及責任清單。三是建立聯合巡河、聯合治理、聯合會商、聯合執法、聯合保潔、聯合監測、信息共享和信息通報等工作機制，全面構建共商共治、整體聯動、高效協同的聯合河長制運行格局。

4 結論

我國全面推行河湖長制以來，河湖保護管理工作成效顯著，但以地方屬地管理為基礎的河湖長制與流域系統性治理之間仍然存在矛盾，流域河湖長制協作機制仍然不夠健全。本文針對長江流域河湖長制協作現狀和存在的問題，提出了進一步完善協作機制的相關對策建議，以期為深入推進長江流域河湖長制工作提供參考。主要結論如下。

（1）流域綜合管理特別強調整體性、系統性、協同性，跨省界河湖的政府及部門間協同管理和系統治理是河湖管理的重點和難點，也是河湖治理體系和治理能力現代化的發展方向。

（2）完善長江流域河湖長制協作機制，需要通過修訂《水法》《水污染防治法》等法律，進一步明確協作機制的法律地位，完善相關法律保障。

（3）完善長江流域河湖長制協作機制，需要通過成立中央層面的流域總河長辦公室、對省級政府全面推行河湖長制實施績效進行評價考核、強化流域河湖管理及河湖長制經費保障、建立流域綠色發展基金等方式，強化協調能力建設。

（4）完善長江流域河湖長制協作機制，需要通過建立完善信息共享、聯合會商、聯防聯治、聯合河長制等工作機制，深化流域河湖長制協作內涵。

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Cooperation Mechanism of the River and Lake Chief System

in the Yangtze River Basin

Leng Yang，Wang Xue，Li Shande

（River and Lake Protection and Construction Operation Safety Center，Changjiang Water Resources Commission，Wuhan 430010，China）

Abstract：Stretching nineteen provinces （autonomous regions and municipalities directly under the Central Government）from west to east，the Yangtze River Basin is endowed with a large number of transprovincial rivers and lakes. The coordinative management and systematic governance among governments and departments constitute are the key and challenging issues in governing rivers and lakes in the Yangtze River Basin. A cooperative mechanism of the River and Lake Chief System and a strengthened overall planning indicate the direction of modernizing governance system and governance capacity. The current situation and problems of the cooperation mechanism of the River and Lake Chief System are reviewed first，and improvement suggestions are put forward as follows：1）further clarifying the role of the River and Lake Chief System and the legal status of the cooperation mechanism，improving legal protection；2） enhancing the cooperative capacity of the River Lake Chief System；3） refining the working mechanism of information sharing，joint consultation，joint prevention and treatment，and joint River Chief System，and deepening the connotation of River and Lake Chief system cooperation.

Key words：Yangtze River Basin；transprovincial rivers and lakes；river and lake chief system；collaboration mechanism