國有企業改革存在的問題與對策

文=中共中國核工業集團有限公司黨校課題組

黨的十八大以來，國企改革進入了一個新階段，特別是實施國企改革三年行動以來，國企改革在諸多方面取得了長足的進步與發展，取得了顯著成效。國有企業對于穩定社會主義市場經濟體系和鞏固社會主義制度具有十分重要的作用。加強對國有企業改革問題研究，對做強做優做大國有企業意義重大。

國有企業作為中國特色社會主義經濟制度重要經濟載體，對于穩定社會主義市場經濟體系和鞏固社會主義制度具有十分重要的作用。加強對國有企業改革問題研究，對做強做優做大國有企業意義重大。

新時代國企改革成效顯著

黨的十八大以來，國企改革進入了一個新階段，特別是實施國企改革三年行動以來，國企改革在諸多方面取得了長足的進步與發展，取得了顯著成效。

一是中國特色現代企業制度體系逐步構建。把黨的領導融入公司治理制度化規范化程序化，持續完善落實黨的領導機制，落實董事會職權，進一步完善經理層履職行權制度機制。

二是市場化經營機制逐漸完善。經理層成員任期制和契約化普遍推廣，三項制度改革進一步深化，科技創新政策加快落實落地，建設科技創新激勵保障機制，正向激勵作用得到強化。

三是國有經濟布局和結構繼續優化。積極推進國有企業重組、整合、壓減和清退工作，完成一系列重大戰略性重組和專業化整合，推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈、國計民生的重要行業和關鍵領域集中，進一步提高國有資本配置效率，不斷加快提升國有企業自主創新能力。

四是混合所有制改革持續深化。各級國資監管機構和國有企業堅持“三因三宜三不”原則，通過增資擴股、改制上市、并購投資、合資新設、產權流轉等多種方式，積極穩妥、分層分類推進混合所有制改革，混改機制轉換逐漸深入，制度體系日益完善。

五是國有資產監管體制改革走向深入。構建以管資本為主的監管新模式，減少對國有企業具體生產經營活動的干預，加快構建國資監管大格局。

六是黨的建設和公司治理深度融合。在推動改革發展中鍛造堅強戰斗堡壘，構建科學的黨建工作責任體系和考核機制，使國企黨建工作與公司治理進一步地融合。

存在的問題

中國特色現代企業制度還需要進一步完善。多數國企已編制《落實董事會職權實施方案》，全面依法落實董事會職權，根據應建董事會清單，納入該清單的各類企業均已全部建立董事會，已建立董事會的均實現了外部董事占多數，明確黨組織在決策執行監督各環節的權責和工作方式，發布黨委前置研究討論重大經營事項清單。但是，法人治理結構仍需進一步優化，一些企業仍然存在決策層和經營層職責模糊不清，黨委(黨組)會決策、董事會履行程序，獨立董事考核機制不健全，監事會作用沒有很好發揮等問題。

市場化程度還需要進一步加強。由于軍工央企和非軍工央企差異化導致了其在市場化程度上的差異。軍工央企在發展模式上過去采取的是“舉國體制”“集中力量辦大事”方式。那么，軍工央企在履行“強軍首責”的前提條件下，如何加強和提高市場化經營水平和建立市場化經營機制，如何健全社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制還存在一定問題。

國有經濟布局和結構仍需進一步優化。國有經濟產業布局雖然完成一系列重大戰略性重組和專業化整合，推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈、國計民生的重要行業和關鍵領域集中，但目前我國的國有經濟的產業布局和結構仍有進一步優化的空間。

國企三項制度改革還需進一步深入。雖然取得了實質性突破，有效激發了國有企業的市場活力，但同時在改革實踐過程中也暴露出不少問題。行政化管理、“干部”觀念、“大鍋飯”思想仍然根深蒂固，社會化用工、業績考核、兌現薪酬、問責懲罰等方面剛性不足，勞動合同約束、試用期管理流于形式，再加上各種復雜社會關系、信訪穩定等因素，經常采用輪崗交流、拉寬板凳、不增長或少增長等方式解決“出”“下”“減”問題，員工進來容易出去難、管理人員上去容易下來難、收入增加容易減少難問題依然難以解決，進而也就導致企業在相對容易或操作層面的改革措施，行動較迅速、力度較大；對崗位管理、能力管理、績效管理等改革基礎重視不夠，結合企業實際創新性的舉措不多，差異化市場化薪酬方面真正動存量、動真格的做法還不夠普遍。

國企混合所有制改革上存在著認識偏差和實踐誤區。根據目前混合所有制改革的實踐來看，其問題主要表現在以下幾個方面：一是對混改工作的實質要義存在偏差。部分企業對混改工作期望過高，片面追求混改的數量和速度；混改工作缺乏戰略引領，經營機制市場化推進不夠，保障戰投權益、實現各方激勵相容的措施不夠；對混改能夠解決的問題認識存在偏差，把混改與自身所面臨的債務危機消除和過剩產能化解聯系在一起，導致民資背景戰投參與混改的意愿并不強烈。二是在引好選對戰略投資人工作上存在不足。從實際推進以及效果來看，部分企業引進的投資者對戰略支撐、核心能力建設作用發揮不足，混改前后在成本收益分析、國有資本保值增值等指標上還沒有實質性改觀。三是引資本和轉機制的結合上還不夠緊密。在完成股權層面的混改后，規范公司治理架構、市場化經營機制尚未真正建立，任期制和契約化、職業經理人、超額利潤分享、科技成果激勵等其他“改”的手段運用不足，存在利益風險綁定不足、流轉退出機制不健全，導致雙方對混改結果均不夠滿意。

國有企業改革中黨的領導和建設工作還存在著不足和差距。全國國有企業黨的建設工作會議召開六年來，國企黨建工作取得了長足的進步和發展，但仍存在著一些國有企業特別是基層國有企業黨建工作缺乏系統性謀劃、整體性把握，創新意識不強，黨建制度還不健全，制度落實不夠徹底，黨建考核體系還不夠科學，工作缺乏行之有效的內容、形式和載體，黨建工作融入中心工作不夠，黨務干部身兼多職等問題。

對策建議

完善中國特色現代企業制度，推動國有企業深化改革。根據國資國企改革發展實際，進一步對《公司法》做出修訂和完善；適應股權多元化和混合所有制改革需要，明確國有股東參與現代企業制度的具體實現形式；黨組織融合嵌入公司法人治理結構，明確黨委會發揮作用的制度規定和事項清單；理清黨委會和董事會的決策界面，提高決策效率和明確履職責任，優化法人治理結構，明確黨委(黨組)是領導核心、監督中心；董事會是決策中心，真正做到“定戰略、做決策、防風險”；經營層是執行中心，真正做到“謀經營、抓落實、強管理”。

加強國資監管，健全以管資本為主的國有資產監管體制。在健全國有資產監管體制上，既做好國有資本監管、防止國有資產流失，又不影響或損失國有企業經營管理效率。一是要優化完善國資監管體系。各級國資委要強化履行國有企業出資人職責、專司國有資產監管職責和負責國有企業黨的建設“三位一體”的職能配置，實現管資本和管黨建相結合、履行出資人職責與履行國資監管職責相結合、黨內監督與出資人監督相結合。二是要健全協同高效的監督機制。構建出資人監督、紀檢監督、巡視監督、審計監督等各類監督的內部協同監督體系，建立責任追究工作體系和工作機制，同時要創新構建黨委領導、紀委統籌，紀檢監察、監事會、財務總監、內審、內控、風控協同聯動的“六位一體”監督機制。三是要建立國企內部“大監督”模式。國有企業要不斷實踐完善常態化會議溝通協調、重要事項請示報告、聯絡人定期溝通、定期會商分析、問題線索定期移交、發現問題聯合核查等工作機制，形成目標統一、步調協同、優勢互補、資源共享的“大監督”工作格局。

加快市場化改革，完善市場化經營機制。盡快健全社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制，軍工央企在履行“強軍首責”的前提條件下，加快非軍工板塊的市場化改革，建立市場化經營機制，完善企校科研合作機制，補齊國企改革發展核心技術短板。培育市場化經營理念，樹立市場競爭意識和觀念，健全和完善市場化競爭體系。培育高水平基礎研究能力、促進關鍵核心技術突破、加快科技成果轉移轉化。一是要著力打造優勢互補聯合研究共同體。在基礎研究中，國有企業要提高協同合作水平，充分發揮企業在需求把握、成果轉化等方面優勢，大學(科研機構)在前沿理論、技術研究、人才供給等方面優勢，實現強強聯合、優勢互補。二是要制定平臺發展規劃和資源投入計劃。國有企業與高水平大學(科研機構)要緊緊圍繞國家重大戰略及關鍵技術，對接國家戰略科技發展目標和產業發展目標，在項目合作模式的基礎上，向長期穩定的緊密型、深度融合的合作方向發展，加大長期合作平臺的建設。三是要建立開放共享的合作分享機制。國有企業要建立跨企業和大學(科研機構)的更加靈活開放共享的成果轉化收益分享機制，以滿足各方需求，進一步提升雙方合作動力機制，促進合作順利開展。

優化國有經濟產業布局，提升國企核心競爭力。一方面，要聚焦主責主業和培育優勢企業，加快央企之間的資源有效整合；另一方面，要聚焦提升核心競爭力，推進企業內部資源深度整合融合。實現產業集團與國有資本投資、運營公司協同聯動，聚焦主業、做強實業，實施行業領域更廣、參與層面更寬、精細程度更高的專業化整合，進一步提升企業核心競爭力。通過資產重組、股權合作、資產置換、無償劃轉、戰略聯盟等方式，打破企業邊界，將資源向優勢企業和主業企業集中，加大新型基礎設施建設投入，推動互聯網、大數據、人工智能等同各產業深度融合，推動國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中，向提供公共服務、應急能力建設和公益性等關系國計民生的重要行業和關鍵領域集中，向前瞻性戰略性新興產業集中，使我國國有經濟產業布局和結構達到進一步優化，從而，進一步提高產業集中度和企業核心競爭力，實現高質量發展。

加強國有企業改革配套措施，深化國企三項制度改革。最大限度地激發國企活力、提高國企效率，進而提升國企勞動生產率。三項制度改革要堅持以面向市場為導向，落實工作重點，突出改革的實效性。一是要深化勞動用工制度改革，落實“能進能出”。在“進口”方面，要秉持“公開、公正、競爭、擇優”原則嚴格招聘。在“出口”方面，合理控制用工總量，設置合理的崗位職數，完善相關管理制度，確保員工的任用和辭退要有章可循。二是要深化干部人事制度改革落實“能上能下”。完善“雙向進入、交叉任職”的體制，保證企業干部人才始終在黨的領導之下；全面推行“賽馬”機制，強化綜合考評；明確可衡量、可比較、可操作的“能下”標準，合理調整“能下”干部。三是要深化收入分配制度改革落實“能增能減”。收入分配制度應建立與行業基本適應、與企業經濟效益和勞動生產率掛鉤的市場化、動態化的工資決定機制，發揮績效考核“強激勵、硬約束”作用，實現薪酬分配“能增能減”，加大對核心人員的激勵力度，激發廣大員工的內在活力。

完善國有企業市場化運營機制，錨定混合所有制改革方向。深入推進混合所有制改革，要求改革不能僅停留在股權層面的混合，更要推動“混在股權，融在治理，改在機制”，充分發揮不同所有制資本間互補互惠的協同效應，激活混改企業的內生發展動力，有效提升公司資源配置效率和績效水平。一要以聚焦主業和提升核心競爭力為導向，引入高質量戰略投資者。在混改雙向選擇過程中，評估潛在投資者不能只看資本實力，更要關注投資者與企業的戰略匹配度、業務貢獻度，做到戰略上契合、文化上融合、資源上整合，進而取得“1+1＞2”的混改效果。二要切實轉換經營機制，實現產融結合。混改方案設計之初，充分考慮對接資本市場，通過增資擴股、資產重組等方式進一步借力資本市場，強化資本運營功能，通過資本市場助力科技創新，同時以股權結構優化帶動公司治理創新，發揮市值管理與股權激勵的協同效應。

加強國有企業黨建工作，把黨的領導貫徹到國企改革全過程。習近平總書記強調，堅持黨的領導、加強黨的建設是國有企業的“根”和“魂”，是國有企業的光榮傳統和獨特優勢。堅持黨對國有企業的領導是重大政治原則，必須一以貫之。一是要全面貫徹落實黨中央決策部署。國有企業堅持旗幟鮮明講政治，把黨的政治建設擺在首位，擁護“兩個確立”，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，牢記“國之大者”，始終成為黨和國家事業發展的重要依靠力量。二是要持續強化創新理論武裝。國有企業把學習宣傳貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想作為首要政治任務，采取有力措施，抓組織領導到位、學習培訓到位、宣傳引導到位、督查指導到位、推動工作到位，推動習近平新時代中國特色社會主義思想在國企行業大學習大普及大落實。三是要把加強黨的領導和完善公司治理統一起來。切實把黨的領導融入公司治理各環節，確保國有企業黨委(黨組)把方向、管大局、促落實，董事會定戰略、作決策、防風險，經理層謀經營、抓落實、強管理，各治理主體不缺位、不越位，不相互替代、不各自為政。四是要把基層黨組織打造成堅強戰斗堡壘。堅持以提升組織力為重點，緊緊扭住基本組織、基本隊伍、基本制度“三基建設”，形成黨的一切工作到支部的鮮明導向，把中央企業黨的基層組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員群眾、推動改革發展的堅強戰斗堡壘；讓支部成為團結群眾的“主心骨”、教育黨員的學校、攻堅克難的堡壘。五是要加強和改進思想政治工作。針對新時代職工隊伍結構的新特點和新變化，要將思想理論引領和行動引領結合起來，行動引領就是在日常生活與工作中，黨員的先鋒模范作用能夠教育人、影響人、感召人，通過一個個現實的人、身邊的同事提升思想政治教育的說服力和引領力。