共同富裕進程中養老服務的地位作用與發展任務

王 羽

(中共中央黨校(國家行政學院) 研究生院，北京 100089)

一、問題的提出

共同富裕是社會主義的本質要求，是中國式現代化的重要特征。建黨百年之際，我國順利完成全面建成小康社會的目標，為促進共同富裕打下了堅實的物質基礎。在邁向第二個百年奮斗目標的同時，我國已經到了扎實推動共同富裕的歷史階段。全面建成小康社會后，黨中央把實現全體人民共同富裕擺在更加重要的位置。2021年5月，中共中央、國務院印發《關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》，支持浙江省率先對共同富裕的建設進行探索，提出“到2025年，浙江省推動高質量發展建設共同富裕示范區取得明顯實質性進展”、“到2035年，浙江省高質量發展取得更大成就，基本實現共同富裕”。同年8月，中央財經委員會第十次會議研究了扎實促進共同富裕問題，習近平總書記在會上強調“要堅持以人民為中心的發展思想，在高質量發展中促進共同富裕”。

共同富裕是全體人民的富裕，其中包括數量龐大的老年群體。老年人共同富裕的實現，離不開有效的養老保障措施，這既包括養老保險的合理分配，又涵蓋養老服務多層次、高質量發展。學界已有關于養老保險與共同富裕相關問題的論述：養老保險體系建設與促進共同富裕具有內在的統一性，兩者皆以人民為中心，力求實現分配正義、促進經濟發展。為實現共同富裕，養老保險應圍繞全覆蓋、保基本、多層次、可持續的發展目標，為老年人提供充足可靠的收入保障。作為國民收入再分配的重要途徑，養老保險中補充性保險的發展有利于實現共同富裕。然而，當前我國養老保險中仍存在不同群體養老金差距過大、居民參保質量不高等問題，未來應縮小養老保險地區、群體間差異。

而養老服務在共同富裕進程中的相關問題，目前尚未引發學者的關注。在共同富裕的背景下，如何筑牢基本養老服務底線；使得廣大老年人廣泛享有養老服務；如何提高養老服務質量，滿足多層次老年人的多樣化養老服務需求；如何增強廣大老年人的獲得感、幸福感、安全感，促進老年社會的和諧發展，從而實現共同富裕，是我國未來養老保障體系建設中需要思考的問題。因此，本文在理解共同富裕內涵與要求的基礎上，進一步梳理養老服務在共同富裕中的地位和作用，分析當前養老服務領域制約共同富裕的因素，并對養老服務高質量發展中的主要任務提出相關思考。

二、共同富裕對養老服務發展提出新要求

(一)共同富裕的基本內涵

中共中央、國務院印發的《關于支持浙江高質量發展建設共同富裕示范區的意見》指出，共同富裕要通過“全體人民辛勤勞作和相互幫助”，從而“普遍達到生活富裕富足、精神自信自強、環境宜居宜業、社會和諧和睦、公共服務普及普惠”，最終“實現人的全面發展和社會全面進步，共享改革發展成果和幸福美好生活”。共同富裕包含生產力和生產關系兩方面的特質：“富裕”反映出社會財富的占有，是社會生產力發展水平的集中體現；“共同”則反映出社會成員對社會財富的占有方式，是社會生產關系性質的集中體現。

共同富裕有以下基本內涵：第一，強調全民富裕。就覆蓋人群而言，共同富裕是全體人民的富裕，不是部分人、少數人的富裕。第二，強調全面富裕。就內容而言，全體人民共同富裕不僅包含物質生活富裕，還有精神生活的富裕；共同富裕代表著政治、經濟、社會、文化、生態環境五位一體綜合協調的狀態。第三，強調全民共建。就實現路徑而言，共同富裕不是政府包攬，而是鼓勵全社會共創財富，依靠人民的勤勞智慧奮斗出美好生活。第四，強調在發展中富裕。就實現過程而言，共同富裕不是整齊劃一的平均主義，而是隨著經濟的發展、制度的完善而逐步分階段實現的，是一個漸進式的動態過程。第五，強調價值的重要性。就發展目標而言，共同富裕的目標不僅局限于全體人民共建共享，還與公平、正義、平等、自由等價值理念息息相關，力求全面提升人民生活水平，實現建設社會主義現代化強國目標。

(二)共同富裕背景下我國養老服務面臨新要求

1.要在積極應對人口老齡化戰略中統籌發展

積極應對人口老齡化，事關我國經濟社會發展全局，事關億萬百姓福祉。黨的十八大以來，黨和國家出臺了一系列政策意見，及時、科學、有效地應對人口老齡化。黨的十九屆五中全會首次將應對人口老齡化上升為國家戰略，并將其納入“四個全面”戰略布局和“五位一體”總體布局。這是基于我國由輕度老齡化社會向中度老齡化社會的演變趨勢而做出的重大戰略決策，意味著我國將全面進入應對老齡化的新發展階段。

積極應對人口老齡化戰略是中國應對老齡化的特色方案，為新時代養老服務工作的發展提供了根本依據。在此背景下，按照“各級黨委領導、政府主導引領、社會有序參與、全民積極行動”的思路，充分發揮制度優勢，調動各行業參與養老服務的積極性，構建多元共治、人人盡責的基本格局，從而推動老年友好型社會建設，為新時代養老服務發展提供強大合力。

2.要在共享理念下多層次、多樣化發展

共同富裕的覆蓋對象是全體人民，經濟社會發展成果應由全體人民共享。養老服務中的“共享”，要從兩方面來實現：一是不同層次老年群體獲得養老服務時機會均等；二是老年人在獲得養老服務中有多種選擇。在共享理念下，養老服務要進行多層次、多樣化發展，既要界定基本養老服務和普惠性養老服務的范圍，明確不同層次的發展方向，兜牢養老服務底線，提升服務水平，滿足老年人的多層次需求；又要創新服務方式，增加服務供給，將養老服務融入生活各個方面，提升服務可及性，滿足老年人的多種類需求。

3.要在新發展階段實現高質量發展

在全面建成小康社會的基礎上，我國養老服務發展已具有強大的物質保障，能夠支撐其從基本制度建設的“提速”階段邁入滿足質量和需求的“提質”階段。此外，受家庭規模縮小、可支配收入增加、傳統養老觀念變化、老年人消費意愿提高等因素的影響，養老服務需求逐漸多樣化、個性化。老年人不僅希望有所依、有所養，更希望有所安、有所樂、有所為。因此，養老服務高質量發展勢在必行。

三、養老服務在實現共同富裕進程中的地位作用

(一)養老服務滿足了老年人美好生活需要，為實現共同富裕提供民生基礎

養老服務在保障和改善老年人基本生活、提高老年人福祉水平、優化民生保障結構中發揮重要作用。從社會保障、社會救助的角度來看，基本養老服務為老年人生活提供了基本保障，起到了兜底作用，確保老年人擁有基礎生活保障性服務，并優先保障困難、特殊老年人的養老服務需求。從社會福利的角度來看，普惠型養老服務在政府和社會的共同作用下，按照保本微利原則運營，為老年人提供價格合理、服務優質的福利性養老服務，使老年人享受到更有品質、更高質量的現代化生活。因此，養老服務對縮小老年人生活差距、提高生活質量有重要意義。

共同富裕不僅包含物質、經濟上的富裕，還有精神、文化上的富裕。養老保險是老年人實現共同富裕的物質經濟保障，養老服務則更傾向于老年人精神、生活方面的富裕。黨的十八大以來，養老服務逐步“提質增速”，不斷滿足老年人多層次、多元化的需求，走向高質量發展，為老年人分好養老服務這塊“蛋糕”：從居家、社區、機構養老服務拓展到互助養老、醫養結合、康養結合服務，既有助餐助潔、日間照料、醫療康復等基本生活照料和醫療衛生護理，又有老年教育、精神慰藉、社會參與等更高層次的人文關懷服務。養老服務供給的擴容，增加了養老服務的可選擇性，大大提高了老年人的幸福感、安全感、獲得感。截至2020年年底，全國共有各類養老機構和設施32.9萬個，養老床位合計821.0萬張。其中，全國共有注冊登記的養老機構3.8萬個，床位488.2萬張；社區養老服務機構和設施29.1萬個，其中全托型、日間照料型和互助型社區養老服務機構和設施分別有2.0萬個、14.7萬個、1.0萬個，共有床位332.8萬張。截至2021年年底，全國已有2 600多家綜合醫院設立老年醫學科，500多家醫院設有安寧療護科，醫養結合機構供給6 000多家，床位160多萬張。

(二)多主體參與共建是養老服務的發展方式，也是實現共同富裕的必要途徑

共同富裕的實現需要社會成員共同參與、相互協調、發揮所長、優勢互補，構建人人參與、人人盡責的共建格局。對整體來說，不同主體參與社會建設，有助于取長補短、形成合力，將“蛋糕”做大，為共同富裕提供物質基礎；對于各主體來說，將自身優勢投入社會發展是主體性的體現，參與共同富裕建設是義務所在，應當通過辛勤奮斗換來美好的明天。

在傳統社會中，家庭幾乎承擔了全部養老功能，社會力量則較少參與。隨著家庭功能的變遷和養老觀念的變化，社會逐漸分擔部分養老功能，并在養老服務中占據不可或缺的地位。這推動了養老服務市場環境的優化，激發了市場活力，對整合和有效利用社會資源起到了積極作用。

我國養老服務供給主體較為多元化，主要有政府、社區、企業、社會組織、志愿者、家庭和個人，“共建”體現在三個方面：一是整合服務資源。養老服務和相關支持性政策將不同行業領域的優質資源應用到養老服務中，并融合多方服務主體，共同建設養老服務體系。在此過程中，也是對公共服務資源的梳理和整合，對公共服務資源起到擴充作用。二是處理政府與市場的關系。放寬養老服務市場準入標準，引入競爭機制，鼓勵政府和社會優勢互補、協同并進，搞活服務市場，增加供給，創造財富。三是擴大老年人參與社會。將老年群體看成社會上重要的人力資源，支持和引導老年人在社會上繼續發揮作用。

(三)“共享”是養老服務的分配途徑，也是實現共同富裕的最終目標

共享發展是共同富裕的根本宗旨，發展成果最終都要惠及全體人民，社會各主體的協作都是為了使每一位社會成員享受到美好生活。只有社會成員共享富裕，才是真正的共同富裕。讓全體老人共享高質量養老服務，是我國養老服務體系建設的出發點和落腳點。老年人也是經濟和社會參與者的重要組成部分，曾經為社會發展做出重大貢獻，理應享受當下社會發展的成果。

老年人共享養老服務，必須強調分配的公平正義。養老服務作為社會公共物品，其供給要建立在社會正義和平等價值的基礎上，使所有服務對象公平享有養老服務。養老服務中的公平正義體現在公共性和全民性中：公共性是指養老服務滿足了公共養老需求、維護公共利益，具有非競爭、非排他的特點；全民性是指人人都享有養老服務的權利，不把某一群體排斥在服務范圍之外。所有老年人都參與到公共養老物品的合理分配中，得其所應得，實現養老服務的公平分配。

四、共同富裕進程中養老服務體系的制約因素

黨的十八大以來，我國養老服務取得不可小覷的進展，養老服務體系基本建成，一系列養老服務指標超額完成。然而必須看到，我國養老服務仍存在一定問題，其核心就是養老服務中供給與需求的矛盾，這使養老服務離實現高質量發展仍有較大距離，同時使推進共同富裕任重道遠。

(一)發展不平衡導致服務機會享受不均

當前，我國養老服務供給中仍存在不平衡的問題，主要體現為地區間供給存在不平衡、城鄉供給存在不平衡、不同服務方式供給存在不平衡這“三大不平衡”。供給方面的不平衡直接帶來養老服務待遇的差距，即老年人享受養老服務的機會呈現非均等化。一是經濟發達地區老年人養老服務選擇性遠多于偏遠地區和農村地區。養老服務的發展與當地經濟社會發展程度息息相關，偏遠地區和農村地區的養老服務發展基礎本就薄弱，而該地區又多為老齡化較為嚴重的地區，老年人口多使得本不充足的養老服務雪上加霜，人均可享受到的養老服務機會相對較少。二是養老機構中的老年人選擇養老服務的機會，大于居家社區養老的老年人。近年來，我國養老機構和養老設施建設快速發展，各地養老床位迅速達標。然而，社區、居家養老服務的發展速度卻遠遠慢于前者，其政策支持和設施建設還處于“慢速”階段。

實現養老服務的均衡發展，提升養老服務均等化水平，就要解決養老服務供給的難題。主要需要解決以下問題：一是基本養老服務建設尚未達標。當前我國養老服務地區間因經濟狀況不同仍有較大差異，老年人并未享受到標準統一、內容一致、價格合理的基本養老服務，尤其是高齡、失能和半失能、經濟困難和“五保”老年人，這與“確保人人享有養老服務”的基本養老服務建設目標存在差距，基本養老服務并未充分發揮兜底的保障作用。二是養老服務供給存在較為明顯的短板。居家社區養老服務供給較少，非機構老年人的生活性需求、照護需求無法滿足；農村養老服務供給缺口較大，服務設施建設、人員培訓處于起步階段，因地制宜的養老模式有待探索。三是養老服務資源配置效率不高。養老服務涉及個人、家庭、政府和社會等多方資源，而目前政府責任和市場資源、家庭支持和社會資源之間尚未實現平衡。經濟欠發達、養老服務市場化程度不高的地區，仍存在家庭支持不足、市場融資困難、社會資本缺乏政策支持等難題。

(二)發展不充分導致養老服務供給與利用之間存在落差

隨著社會主義現代化國家建設進入新階段，老年人對多元化、多層次養老服務的需求快速增長，養老服務內容偏少、層次偏低等發展不充分問題逐漸顯露，不符合老年人對高質量養老服務的期待。主要表現在以下方面：一是服務標準化程度不高。老年人是否能享受到規范的養老服務，是衡量養老服務質量的重要指標之一。而當前養老服務中尚缺少相關服務標準的制定，對于服務流程、準則、規范等沒有詳細的說明，即使部分省市、機構自行制定了服務規范，其標準體系也不足以支撐全國養老服務體系的建設和發展。二是服務的可及性不高。老年人因養老服務空間布局不合理、價格偏高難以負擔、種類較單一等問題，對其參與程度較低。同時，也導致養老服務喪失吸引力、使用率減少，難以輸送到老年群體。三是服務利用率偏低。養老服務供給和利用之間存在落差，養老服務潛在需求沒有轉化為有效需求，部分服務項目供大于求，比如養老機構出現大規模空床率，不僅浪費了養老資源，還影響了老年人對養老服務的滿意度。

老年人對美好生活的期待與養老服務之間的矛盾，本質上是當前養老服務與無法滿足老年人需求帶來的矛盾。要想解決這一問題，切實提高老年群體的養老服務獲得感，就要解決幾方面的難題：一是未有效重視老年人需求。老年人的服務需求須通過專業力量進行評估和調查，明確服務需求數量，摸清需求類別。然而目前并沒有針對老年人服務需求進行精準調查，也沒有將養老服務進行類別、層次、數目上的劃分，養老服務需求仍有待深層次挖掘解決。二是普惠型養老服務發展不充分。基本養老服務重在強調為特殊、困難老人提供基本生活照料，而對于眾多普通老年人來說，則需要在普惠型養老服務中滿足需求。然而，當前普惠型養老服務更像是“補缺型”服務，既沒有實現“普”，即普遍立足廣大老年人的服務需求；也沒有做到“惠”，即通過服務價格可負擔、服務內容可接受來惠及中低收入的老年人。三是政府責任與市場效率結合不充分。政府和市場的協作一直是養老服務資源配置的關鍵，但在實際服務中如何充分利用政府與市場的作用一直是難題。政府存在責任“缺位”、對養老服務管理不當的問題，導致社會參與動力不足、招標困難。市場存在定位模糊、融資困難的問題，無法有效對接政府資源。

(三)養老服務發展環境仍需優化

養老服務高質量發展離不開良好的發展環境，發展環境的優劣直接關系到養老服務是否能在高質量發展的基礎上，實現可持續發展。構建養老服務發展環境既包括人才、技術的支撐，也離不開相關監管措施和手段。現階段在養老服務發展環境中，仍有幾個關鍵問題需要解決：一是缺少專業人才。我國老年護理員、老年社工師、老年心理咨詢師等專業的養老服務人才并不充足，多數在崗服務人員非科班出身，學歷不高、年齡偏大、整體服務水平低，僅是經過護理技能等培訓上崗，沒有經過專業訓練和學習，專業能力有所欠缺。二是養老服務監管不到位。監管必須有法可依，而當前養老服務相關法律標準并未出臺，缺少合法性的監督標準，綜合監管體系無法建立。同時，缺少養老服務評估體系，養老服務考核評議可操作性不強，給其管理帶來較大困難。三是科學技術手段利用不足。盡管我國互聯網、人工智能、大數據等技術深入發展，但在養老服務領域中，相關科技的應用仍處于起步階段。養老服務仍主要以線下為主，創新性靈活性不足；“互聯網+”養老服務、養老服務數據平臺的使用僅集中在個別城市和社區中，尚未全面普及；智慧養老服務種類較少，存在一定的門檻，還沒有明顯提升老年人的生活品質。四是老年友好理念貫徹不到位。深入貫徹老年友好理念，有利于營造孝老敬老助老的社會氛圍，從文化層面完善高質量養老服務體系。然而，當前城鄉、社區中老年無障礙設施仍不完善，一些基礎布局對老年人出行和生活仍有一定阻礙；實際養老服務中對老年人的尊重、傾聽、理解不到位，缺少人文關懷和措施。

五、共同富裕要求下養老服務的主要發展任務

新中國成立以來,我國養老服務體系不斷調整，從最初以家庭為主、政府提供老年救助，發展到個人和家庭承擔養老服務、政府提供支持并引入市場機制，再到多主體共同探索社會化養老服務，從多方面完善養老服務供給。在此基礎上，秉持共同富裕理念，面對新形勢，未來我國養老服務高質量發展主要有以下幾項任務。

(一)“從缺到有”——發揮兜底保障作用，補齊養老服務短板

在共同富裕背景下，養老服務應以全體老年人為服務對象，充分發揮兜底保障作用，縮小區域差異，補齊現有短板，實現標準公正、均等享有。主要包括以下方面：

一是完善基本養老服務。面向全體老年人，建立基本養老服務清單制度，聚焦老年人生命安全、日常照護等基本服務需要，充分發揮“保基本”作用。優先滿足特殊、困難老年群體的需求，解決其享受養老服務中的困難，突出基本養老服務的“兜底性”特征，做到盡力而為、量力而行。

二是推進社區居家養老服務。社區居家養老服務能滿足大多數老年人養老需求，機構養老并不是我國養老服務體系主要方向。因此，要完善居家社區養老服務網絡，建設街道(鄉鎮)綜合養老服務中心，對社區及周邊公共設施進行適老化改造，利用存量資源發展社區嵌入式養老服務；強調家庭養老功能，出臺政策支持同住、照料行為，強化家庭的責任、贍養意識；引導專業化養老服務機構進社區、進家庭，推動專業機構服務向社區延伸，形成“15分鐘”養老服務圈，為社區老年人提供基礎生活化養老服務。

三是補齊農村養老服務短板。將農村養老服務發展與鄉村振興戰略相結合，促進養老服務資源向基層、農村、邊遠地區傾斜。強調基層社區組織的依托作用，整合行政資源和社會資源，提高資源利用的效率；鼓勵農村老年人之間相互扶持，因地制宜探索“互助幸福院”“抱團養老”“時間銀行”等養老方式；結合農村老人養老需求和支付能力，發展農民用得起的農村養老服務。

四是充分發揮政府民生保障作用，落實兜底線、保基本的責任，強化底線思維。養老服務作為準公共產品，需要政府參與并起主導作用，提供合理的支持與支出。在基本養老服務中更要突出政府的主導地位，制定并落實國家統一的基本養老服務標準。

(二)“從有到優”——遵循福利普惠原則，滿足多層次養老需求

共同富裕要求養老服務不僅要滿足老年人基本生活需求，還要滿足老年人對高品質生活、幸福和尊嚴的追求。因此，在基本養老服務均等化的基礎上，還需要擴大非基本養老服務供給，豐富多層次、多樣化服務供給，實現從“老有所養”到“老有頤養”。

一是增加普惠性養老服務供給。非基本養老服務要堅持普惠的原則，按照保本微利、公平負擔原則，面向廣大人民群眾提供價格可負擔、質量有保障的普惠型養老服務，將基本養老服務定價與當地城鄉養老金水平相掛鉤，充分考慮不同地區老年人的支付水平，并通過服務質量體現不同價格層次的養老服務，避免過度逐利行為。同時盤活已有設施和資源，降低土地、金融、稅收、投資等準入門檻，支持養老服務供給主體低價或無償享用，從而降低服務成本，提高運營效率。

二是推進養老服務標準化、品牌化建設。品牌化建設有利于發展養老服務品牌特色、突出自身競爭力；標準化建設有利于搭建服務流程體系，完善養老服務體系。標準化、品牌化發展是養老服務高品質多樣化發展的必要手段。要在非基本養老服務中充分發揮市場作用，通過發展“養老服務+”行業，促進養老服務與文化、旅游、體育、家政、健康等行業融合發展，形成一批產業鏈長、覆蓋領域廣的養老產業，并依法對其保護。

三是重視多元主體之間的配合。我國養老服務秉持“共擔、互補、協調”的工作機制，養老服務的主體有政府、社區、社會組織、非營利機構、志愿者和家庭。不同主體在養老服務供給中各有所為、相互補充、共擔責任、協調發展。要深化公辦養老服務改革，鼓勵社會力量通過政府購買服務、政社合作等方式參與養老服務，完善公建民營機制，鼓勵事業單位和社會力量公平競爭。

(三)“優中可持續”——營造良好發展環境，助力健康有序發展

推進共同富裕應將共享發展作為根本宗旨，使發展成果惠及全體老年人。同時秉持積極老齡觀理念，在健康、有序、友好的環境中完善養老服務體系，實現質量、技術、制度、文化上的可持續發展。

一是專業化的發展環境。加強養老服務專業建設，強化專業人才培訓，鼓勵高等院校、職業學校開設老年心理學、老年營養學、老年社會學、老年社會工作等課程，重點培養老年醫學、老年護理學、康復學人才。支持養老服務實習基地建設，從管理、服務、教育多方面入手，完善養老服務從業人員培養機制。積極開展護理員職業技能評級鑒定工作，廣泛推進國家職業資格證書培訓，并對養老機構院長或負責人進行管理培訓。完善人才激勵機制，通過職業獎補、表彰評優、落戶政策、子女教育等方式提高養老服務人員待遇，改善就業環境，提升護理人員社會認同和榮譽感。

二是現代化的發展環境。提高養老服務中的科技水平，將現代科技同養老服務相融合，如智能機器人、高科技生活設施等，推進傳統養老服務產業升級。普及“互聯網+”養老服務，將智慧養老應用于老年人的日常生活、醫療保健、休閑娛樂等各個方面，實現科技養老。利用大數據提高現代化服務水平，建立統一的養老服務政務系統，實現養老信息、資源、數據的互聯互通，提升資源利用水平和決策效率。

三是法治化的發展環境。推動養老服務立法，將現有成功經驗上升為法律規定，用法律規范養老服務，通過法治化方式促進全國養老服務均衡發展，體現社會公平公正，保障老年人權益。健全養老服務監管機制，將政府監管、社會監督、企業自查相結合，對養老服務機構實施分類管理，對信用、質量、安全進行綜合評估與管理；強化風險預測和防控機制，突出對服務過程、服務結果監管，完善“事中事后”配套監管模式。

四是老年友好的發展環境。完善老年人關愛服務體系，建立健全定期尋訪工作機制，在養老服務中增加精神慰藉和人文關懷服務，建立社區養老心理疏導驛站，關注老年人的心理健康和精神狀態；大力弘揚親老敬老、養老助老優秀傳統文化，使老年人得到尊重和平等對待；鼓勵和支持老年人參與社會，重視并發掘老年人的知識、技能、經驗，發揮老年人的專長和作用。

在中國特色社會主義現代化建設的新征程中，在共同富裕的背景下，養老服務的發展既要面對全體老人，又要針對特殊老年群體；既要提供物質層面的服務，又要滿足精神層面的需求。我國要在政府、社會、市場、家庭的共同參與下，使老年人充分享受到改革發展成果，給老年群體帶來獲得感、幸福感、安全感，最終實現共同富裕的目標。