中國網絡綜合治理的歷史生成、現實問題與發展進路

傅昕源，黃福壽

網絡綜合治理是中國共產黨針對網絡社會治理提出的新理念。習近平總書記在黨的十九大報告中首次提出了“網絡綜合治理”，并在2018年全國網絡安全和信息工作會議上對其進行了具體闡釋。目前對于網絡綜合治理研究，國內學者主要圍繞網絡治理主體、治理手段、治理困境、治理能力等主要議題展開，探討了誰來治理互聯網，怎樣治理互聯網，為誰治理互聯網等關鍵問題，總體看，研究成果還較為有限，研究主題相對較為分散。具體來看，一是圍繞治理主體，張卓（2018）探討了“五大主體”的立體化構建；周凈泓（2021）認為網絡綜合治理體系構建依賴于不同主體的深度參與，要激發不同主體的能動性。二是圍繞治理手段，李勇堅等認為，網絡綜合治理具體方法運用包括加強組織領導、依靠人民群眾、重視應用新技術、把控核心關鍵節點等，才能將中國共產黨的領導力全面體現在網絡治理中。三是圍繞治理的問題與困境，韓志明等（2019）認為網絡治理及其資源的綜合依然存在諸多限制，其中主要是治理主體的主動性和積極性不足，協同合作以短期性和淺層次為主，綜合治理未必帶來更大的治理力度，專項整治存在運動式治理的弊端等；張旺（2019）從模式轉變中的體制機制障礙、要素關聯的邏輯結構不暢、制度施行的政策碎片和責任缺失等方面探討了網絡綜合治理體系構建的困境。四是圍繞網絡綜合治理能力，支振鋒（2020）認為須具備更強的凝聚共識手段，更高的信息供給技巧，更深入的價值觀塑造能力，才能在5G 時代構建更高水平的網絡綜合治理體系。五是圍繞網絡綜合治理體系構建，黃佳慧（2020）提出從“實踐—現實—技術—文化”四重維度構建網絡綜合治理體系；史亞博（2021）探討了通過黨的領導、管理機制、法規制度、信息技術、協同聯動、宣傳引導和監督評估等對網絡綜合治理體系進行模式構建與路徑建設。

盡管學者們提出了不少有關中國網絡綜合治理的研究議題，但總體看，聚焦中國網絡綜合治理歷史生成、現實問題等的共識性研究成果還不多，尤其對其歷史、現實、發展等還沒有展開整體性研究，因此需要從歷史與現實、理論與實踐的結合上進行深入思考。

一、中國網絡綜合治理的歷史生成

中國互聯網的發展史同時也是一部互聯網治理史，中國網絡治理演進轉型所經歷的發展歷程、所積累的實踐經驗、所形成的治理范式，為推進網絡綜合治理提供了基礎和啟迪，使其既有延續性又有創新性。在以信息化驅動國家治理現代化轉型的戰略背景下，中國網絡綜合治理不斷迭代，并逐步衍生出中國網絡綜合治理的原則思路、政策策略和制度安排。中國網絡綜合治理并非任意選擇、簡單設計，而是與互聯網歷史發展與網絡治理歷程緊密相連，是在具體的歷史環境和條件下演進生成的。

（一）從分業管理到跨部門協調管理

20 世紀80 年代，鄧小平敏銳地意識到信息時代的發展趨勢和信息的重要性，提出了具有前瞻性、針對性、開放性的關于信息化建設的論斷，包括國家信息化發展戰略、信息資源開發利用、信息人才培養等內容，推動出臺了一系列具體決策。為適應工作重點轉移到以經濟建設為中心的要求，郵政、電信、廣播、電視等行業實行了“行政性分業管理領導體制”的運行模式，明確了“國家、地方、集體、個人一起上”以及“統籌規劃、條塊結合、分層負責、聯合建設”的方針。1994年，中國全功能接入國際互聯網，被國際上正式承認為第77個擁有全功能互聯網的國家，開啟了中國互聯網時代，信息基礎建設與關鍵資源配置、機構改革與職能配置都進入了新的歷程，對于各類信息網絡也從“分業管理”逐步進入跨部門協調管理的轉型。

1996 年，國務院發布《計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定》，這一制度創設是治理互聯網“九龍治水”模式的源頭，最初設想由郵電部牽頭，但經過論證博弈，最終由跨部門機構來承擔，并成立“國務院信息化工作領導小組”。1997 年，全國信息化工作會議通過“國家信息化九五規劃和2000年遠景目標”，將互聯網列入國家信息基礎設施建設，同年成立中國互聯網信息中心，作為非營利管理與服務機構，行使國家互聯網信息管理的職責，推動中國發展互聯網服務。至此，跨部門協調管理基本成型。

2000 年，江澤民在《加快發展我國的信息技術和網絡技術》中，明確提出了要研究和采取切實有效的措施，加強網絡安全保障體系建設，充分運用法律手段，推動信息網絡快速健康發展，以“積極發展，加強管理，趨利避害，為我所用，努力在全球信息網絡化的發展中占據主動地位”，作為發展互聯網的基本方針，進一步明確了跨部門協調管理的要求。

（二）從跨部門協調管理到三網融合

21 世紀初，信息服務業體系逐步建立，互聯網商業模式逐步成熟，網民數量快速增長，形成了互聯網服務市場的用戶規模效應。網絡傳播整合了報刊、廣播、電視等傳統的大眾傳播媒介幾乎所有的傳播功能，釋放出更為豐富的網絡文化內容，自媒體大量涌現，開辟了雙重的公共空間即社會公共空間和網絡公共空間，互聯網承載的信息資源和其社會價值已經遠超傳統媒體，產生了新的社會價值。

2004 年，黨的十六屆四中全會通過《關于加強黨的執政能力建設的決定》，提出要加快建立“法律規范、行政監管、行業自律、技術保障相結合的管理體制”。2007 年，胡錦濤就加強網絡文化建設和管理提出要“綜合運用法律、行政、經濟、技術、思想教育、行業自律等手段，加快形成依法監管、行業自律、社會監督、規范有序的互聯網信息傳播秩序”，對網絡治理提出了新的要求。

2008 年，中國互聯網用戶數量首次超過了美國，互聯網成為思想文化信息的集散地和社會輿論的放大器。黨中央高度重視互聯網的建設、運用和管理，把發展中國特色網絡文化作為推動文化建設的新引擎，努力使互聯網成為傳播社會主義先進文化的新陣地、公共文化服務的新平臺、人們健康精神文化生活的新空間。2010年，基于文化體制改革和產業環境快速成長的需求，國務院作出“加快推進電信網、廣播電視網和互聯網三網融合”的決定，實現三網互聯互通、資源共享。2011年5月，國家互聯網信息辦公室成立，三網融合有了基本的機制保證。

（三）從三網融合到網絡綜合治理

黨的十八大以來，中國共產黨重視發展互聯網、治理互聯網，習近平提出關于互聯網建設與管理、互聯網宣傳工作等一系列網絡社會治理的新思想、新觀點、新論斷，有效治理網絡空間亂象，實施網絡空間清朗工程，走出了一條符合中國國情的網絡治理之道。在全面深化改革的背景下，中國網絡治理從三網融合轉向促進互聯網社會應用的綜合治理體系，成為進一步推動全面深化改革的“加速器”。2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“面對互聯網技術和應用的飛速發展，現行管理體制存在明顯弊端，須解決多頭管理、職能交叉、權責不一、效率不高”的問題，并提出要“整合相關機構職能，形成從技術到內容、從日常安全到打擊犯罪的互聯網管理合力，確保網絡正確運用和安全”。

2014年，中央網絡安全和信息化領導小組成立并由習近平總書記擔任組長，在第一次會議上習近平強調“沒有網絡安全就沒有國家安全，沒有信息化就沒有現代化”，并對“建設網絡強國”進行了部署。成立中央網絡安全和信息化領導小組，體現了黨和國家加強頂層設計，全面深化網絡治理改革，保障網絡安全、維護國家利益、推動信息化發展的決心，以網絡強國戰略、網絡大數據戰略，實施“互聯網+行動計劃”，開始向電信網、廣播電視網、寬帶通信網、數字電視網、下一代互聯網等“多網合一”的網絡綜合治理轉型。

2016年，習近平總書記在網絡安全和信息化工作座談會提出要“營造風清氣正的網絡空間”，“網絡空間天朗氣清、生態良好，符合人民利益。網絡空間烏煙瘴氣、生態惡化，不符合人民利益。”2017年，黨的十九大報告提出，要“加強互聯網內容建設，建立網絡綜合治理體系，營造清朗的網絡空間”。“營造清朗的網絡空間”表明中國網絡治理理念已經從先發展后治理，到發展和治理同步，再到治理先行的變化，也表明網絡綜合治理理念的基本形成。2018 年3 月，根據中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》，將中央網絡安全和信息化領導小組改為中國共產黨中央網絡安全和信息化委員會，與國家互聯網信息辦公室一個機構兩塊牌子，列入中共中央直屬機構序列。

二、中國網絡綜合治理的現實問題

截至2021 年12 月，中國網民規模達10.32 億，互聯網普及率達73.0%，成為世界上擁有最多網民數量和最大網絡場域的國家。在從網絡大國邁向網絡強國的進程中，治理規模之大、任務之重、難度之高前所未有，網絡綜合治理面臨嚴峻考驗。當前，中國網絡綜合治理的主要現實問題是，網絡綜合治理理念基本形成，但對其與國家治理理念相契合的認識不夠；網絡綜合治理架構已有整體設計，但基層組織作用明顯不足；網絡綜合治理制度初步定型，但制度的實際功能未能充分發揮；網絡綜合治理方法已具實效，但面對新情況需要創新改進。

（一）網絡綜合治理理念基本形成，但對其與國家治理理念相契合的認識不夠

自從黨的十九大提出“建立網絡綜合治理體系”理念后，2018年，習近平在全國網絡安全和信息工作會議上又進一步指出，“要提高網絡綜合治理能力，形成黨委領導、政府管理、企業履責、社會監督、網民自律等多主體參與，經濟、法律、技術等多種手段相結合的綜合治網格局”，要“從單向管理轉向雙向互動，從線下轉向線上線下融合，從單純的政府監管向更加注重社會協同治理轉變”，形成“多主體”“多手段”的合力，整合相關機構職能，健全基礎、內容、行業管理和網絡突發事件處置機制，與防范和打擊網絡違法犯罪等工作聯動，形成正面引導和依法治理的合力。問題是創新的起點和動力源，習近平關于網絡綜合治理的論述既指明了誰來治理網絡社會，又指出了應該如何治理網絡社會，勾勒出網絡治理的基本格局與框架，是中國共產黨治理網絡社會的最新理論成果，為中國網絡綜合治理理念的豐富發展奠定了基礎、指明了正確方向。

目前，關于網絡治理理念存在機制說、結構說、模式說、規范說、風險說、評價說等主要觀點，對于網絡綜合治理的治理機制、治理結構、治理模式、治理規范、治理風險、治理評價等范疇都有所涉及。綜觀關于網絡綜合治理的研究現狀，對網絡綜合治理理念在理論上的理解和把握主要包括這樣一些基本內涵：網絡綜合治理由單向管理轉變為綜合治理，統籌多主體，融合運用經濟、法律、技術等多種手段，通過正式制度和非正式制度間的互動，分層分類協商凝聚共識，優化配置網絡空間資源，有效協調網絡內容、技術、場景等要素，預防懲治網絡違法犯罪行為，完善規范網絡社會管理，防范化解網絡社會矛盾，以發揮網絡正效應，營造清朗網絡空間。

考量目前對網絡綜合治理理念的理解，雖有一定拓展，但還有部分認識還較為片面，主要問題是：其一，對網絡社會治理的觀察視域有一定局限，或僅囿于網絡犯罪、網絡輿情治理等子議題范疇，或僅強調運用法律與技術手段，對于主體及手段簡單混合，將網絡治理等同于對網絡空間風險的規制，而忽略了網絡社會本身與現實社會的“鏡像”關聯。其二，闡述治理主體、對象、方法等較為模糊。將網民、網絡平臺等網絡活動參與者視為治理對象，對網絡社會中的參與者治理主體的地位認識不足，因此在由網絡技術發展所推動的“去中心化”權力結構變化的趨勢中準備不足，契合度不高；其三，特別對其與國家治理理念的內在關系未能充分揭示。一些研究僅限于網絡安全的視角來論述為國家治理服務提供保障，但對于治理模式的提煉和審視缺乏系統性的分析，也沒有觸及更深層次“以人民為中心”的發展理念，沒有能夠從治國理政的高度把握習近平關于網絡綜合治理論述的精神實質，未能從完善網絡綜合治理對于支撐國家治理體系和治理能力現代化的關系上充分認識和把握網絡綜合治理的核心內涵。

（二）網絡綜合治理架構已有整體設計，但基層組織作用明顯不足

就中國網絡治理的組織架構看，當前已形成了“一體多翼、歸口管理、各有側重”的治理組織格局。“一體多翼”是在中共中央網絡安全和信息化委員會這一機構的統一領導下，涉及黨和政府多個部門的運作系統。“歸口管理”主要體現在網絡綜合治理核心主管部門的機構編制法定化設置和工作任務上：網絡行業由工業和信息化部進行歸口管理，屬國務院組成部門；網絡內容由中共中央網絡安全和信息化委員會辦公室與國家互聯網信息辦公室負總責，并設立網絡綜合治理局。“各有側重”是指各歸口管理部門的重點業務領域則是各有側重，但又同時歸屬于中共中央網絡安全和信息化委員會之下。從中央到地方，網絡綜合治理的“一盤棋”已逐步形成，目前正在進一步完善網絡綜合治理體系的四梁八柱。2019年7月24日，中央全面深化改革委員會第九次會議審議通過的《關于加快建立網絡綜合治理體系的意見》，提出建立起涵蓋領導管理、正能量傳播、內容管控、社會協同、網絡法治、技術治網等各方面的網絡綜合治理體系，被稱為網絡綜合治理的“六大體系”，一些地方在此基礎上增加了組織保障體系等，以此具體化、技術化“綜合治理路線圖”。

具體實踐中，不同的治理主體已逐步參與到網絡綜合治理中，但基層組織不同主體的主動性存在較大的差異，尚未實現功能互補和資源整合的目標，基層網絡綜合治理作用難以有效發揮。主要問題表現在：一是基層黨政部門“力不從心”，有強烈的治理意愿，但存在能力不足、本領弱化和資源不均衡的問題，包括網信工作人才稀缺，相關崗位設置不足，對網絡文化人才的吸納存在滯后性，導致無法掌控網絡空間中的一切；二是企業“有力無心”，雖然掌握著較為充足的技術性資源，但其目標是通過技術和資源轉化為資產增值和利潤變現，更多是被動參與治理，甚至成了被監管的對象，參與常態化治理比較有限；三是社會組織“有心無力”，即有一定的治理意愿，但由于社會組織發展起步較晚，尚處于發展的初級階段，仍有較高的行政依附性，社會組織能獨立發揮伙伴作用的仍然是少數，聚合能力還相對薄弱，還未能有效彌補政府在網絡綜合治理中的不足；四是網民“無心無力”，由于大多數網民受教育程度及網絡素養不高，缺乏參與網絡治理的意愿和技術能力，往往對網絡社會的問題持漠不關心的態度，成為“沉默的大多數”，缺少持續性、深入性的治理參與。這些問題反映出一些地方基層組織還未全面落實黨管互聯網原則，黨組織建設的“神經末梢”未與網絡綜合治理的“基礎單元”深度融合，與基層社會治理制度創新和能力創新銜接不緊，未能發揮出基層黨組織在網絡綜合治理中的政治領導力、思想引領力、社會號召力和群眾組織力。

（三）網絡綜合治理制度初步定型，但制度的實際功能未能充分發揮

網絡綜合治理要依法行事，制度（包括法律）是基本的遵循。設計科學的制度規范，并把制度安排落到實處，是切實貫徹網絡綜合治理理念的基本要求。關于網絡治理已經出臺了一系列的相關制度規范，并正在逐步成為一個整體的、協調的、有機的和動態的制度運行系統。

2016年11月出臺了《網絡安全法》、2017年5月出臺了《互聯網新聞信息服務管理規定》，特別是黨的十九大以后，按照網絡綜合治理的基本要求，以《網絡安全法》為核心，陸續制定出臺了《關于加快建立網絡綜合治理體系的意見》（2019年7月）、《網絡信息內容生態治理規定》（2019 年12 月）、《互聯網用戶公眾賬號信息服務管理規定（修訂）》、《互聯網信息服務算法推薦管理規定》（2021年1月）、《數據安全法》（2021年6月）、《個人信息保護法》（2021年8月）等法律規章，初步建立了網絡綜合治理制度安排，逐步形成覆蓋網信工作建設各方面的制度規范體系，使“網絡空間不是法外之地”深入人心，以確保互聯網在法治軌道上健康運行。《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》對依法治理網絡社會的相關舉措進行了系統規劃。通過完善法律制度、培育良好的網絡法治意識、保障公民依法安全用網，來加強依法管網、依法辦網、依法上網，推進網絡社會治理法治化。

盡管網絡綜合治理制度初步定型，依法治理也取得了較大成績，但隨著網絡社會的不斷發展，新情況新問題因網而生、因網而增，網絡綜合治理也面臨日益頻繁的挑戰，一些新興領域尚未形成明確的法律監管體系，容易出現制度斷層，政策執行存在未填補的空白和盲點，國家制定的公法規制與平臺制定的私法規制之間還存在真空地帶，在應對層出不窮的網絡失范行為時，出現了網絡執法難的情況。主要問題表現在：

一是“硬法還不硬”。政府管理遇到網絡社會中的新情況新問題，法治制度設計的滯后性凸顯，立法活動因程序要求嚴格、程序繁復，時間成本較高，常常顯得“慢半拍”。互聯網技術演進周期約為兩年，而根據我國現有的立法程序規定，立法記錄中最快的周期是兩年，一般都需要三到五年的立法周期。硬法制定的滯后性，是目前網絡綜合治理法律制度還沒有擺脫的局限性問題。提高立法效率、增強法律前瞻性和預見性、及時反饋立法訴求，適配立法位階，法治制度需要進行系統性的迭代更新。

二是“軟法還太軟”。企業履責、社會監督、網民自律的自治領域還缺少非正式的制度規范，德治制度化還不完備。隨著“用戶上傳內容”變得更為普遍，網絡平臺上的信息內容更具有相當的公共性，一些互聯網平臺企業還存在“責任認識不充分、角色定位不準確、履職盡責不到位、制度機制不完善、管理操作不規范”等問題，源頭上缺少對用戶內容信息生產的監管和把關，政府無法直接掌握，處理違法有害信息的速度趕不上信息被制造的速度，很難對信息內容生產的全過程進行有效監管。由于網絡社會不同主體必然存在不同意見表達，其中也包含了情緒化的、非理性的，甚至偏激的訴求，因此法治要與德治有機結合，同時德治也需要相應的規范，才能對不同主體產生普遍的約束力，發揮社會化協同治理效應，提升網民自律意識和素養。

（四）網絡綜合治理方法已具實效，但面對新情況需要創新改進

近年來，網絡綜合治理已由被動應對轉為積極主動治理。“清朗”“凈網”“劍網”等專項治理行動，在打擊網絡非法信息、網絡版權問題、網絡謠言、網絡流量數據造假、網絡暴力等方面持續發力。除了傳統的經濟、法律、行政手段，逐漸形成技術、規制、行動相結合的綜合治理“工具箱”，通過多維度的資源調度，以適應和融入線上線下相連接的復雜治理環境。隨著大數據、人工智能、物聯網、下一代通信網絡等新技術的應用，依靠技術治理工具打通政務服務的“最后一公里”，以“互聯網+”推進矛盾糾紛多元化解機制的完善，精準回應、正面引導，運用好網絡“正外部性”功能，消解網絡的消極負作用，在破除“信息孤島”、創新社會管理、改善公共服務、回應群眾關切、重塑政府流程等方面取得了一定的效果。

網絡平臺發展促進了大規模社會網絡協作的產生，新型組織的社會動員能力呈現幾何級增長。算法作為賦能人工智能的基礎，發展為圖像識別、安防監控、語義識別、情緒感知等多個應用領域的支撐，成為網絡空間發展的無形驅動力，這些都為網絡綜合治理帶來了新的機遇與挑戰。

目前在內容領域出現的網絡水軍“灌水”、彈窗推送亂象、制造“信息繭房”“過濾氣泡”、一味追求點擊率、內嵌算法偏見、大數據殺熟、流量造假等擾亂網絡社會秩序的問題，體現了資本作為技術權力的操作者的天然逐利性。技術確實為治理提供了有力的“新式武器”，但沒有任何一項技術能夠離開主體的作用而“一勞永逸”，單一技術往往有其局限性，仍需通過制度來制約技術治理中的算法“黑箱”。

同時，由于技術能力、技術資源配置有限，基層網絡綜合治理“工具箱”的信息化水平與網絡社會脫節，治理中還存在安全防控難、調查取證難、協同治理難等問題。依靠政府“包打天下”管理主導越來越難適應網絡社會發展帶來的管理成本，僅僅靠網信部門管理的“單打獨斗”，或是采用傳統的“封堵查刪”的強制性工具，難以根治網絡不良信息生產和傳播的鏈條。專項治理依靠強勢行政命令發動，與網絡空間“去中心化”相悖，在網絡社會治理過程中也可能遇到較大的阻力。專項治理工具在短期內可能立竿見影，但往往治標不治本，一些問題陷入循環往復式的治理困境，“重拳出擊”攻勢減弱后，相應問題會再度卷土重來、死灰復燃。因此，還需要回歸到網絡社會的常態化治理，減少或消除運動式治理，采納更多創新的治理方式，及時擴充治理“工具箱”，以技術賦能基層網絡綜合治理，提升治理的科學性、有效性。

綜上，一方面，網絡綜合治理理念基本形成、治理構架已有整體設計、制度安排初步定型、治理方式方法已具實效；另一方面，對網絡綜合治理理念與國家治理理念相契合的認識不夠，在制度系統集成、強化落實、組織完善、破解難題、豐富方法等方面仍然存在一些問題和不足有待破解。

三、中國網絡綜合治理的發展進路

不斷提升網絡綜合治理水平，構建與國家治理體系和治理能力現代化建設水平動態適應的網絡綜合治理體系，既是新時代推進網絡強國戰略的重要決策部署，又是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。從中國網絡綜合治理的現實問題出發，克服對網絡綜合治理理念與國家治理理念相契合的認識不夠、消除基層組織作用不足、充分發揮制度的實際功能、與時俱進地創新應對新情況新問題的方式方法，是當前中國網絡綜合治理發展的基本進路。

（一）要全面提升網絡綜合治理與國家治理理念相契合的認識

隨著網絡社會崛起，國家治理現代化有了新的時代內涵。從國家與社會關系來看，不是讓網絡社會來適應現有的政治制度和體制，而是“要變革現有的政治制度和體制來適應信息社會的發展要求”。中國網絡綜合治理就是要根據網絡社會演進的時代特征，構建與之適應的契合國家治理現代化理念的網絡綜合治理體系，著力增強國家治理網絡社會的組織架構、制度安排、治理方法的現代化。

要充分把握習近平關于網絡綜合治理重要論述的深刻內涵和豐富內容，學習把握習近平關于國家治理現代化重要論述的精神實質，從國家治理現代化高度理解和把握中國網絡綜合治理理念，無論是網絡綜合治理組織架構、制度安排，還是具體的治理方式方法，都要從國家治理體系現代化和治理能力現代化的整體出發，思考、設計、選擇，這應成為進行網絡綜合治理的基本遵循，使網絡綜合治理的理論邏輯、實踐邏輯與國家治理現代化理念有機統一，增強網絡綜合治理的科學性、系統性、協同性、實效性。

要重點構建“以人民為中心”的網絡綜合治理理念。人民當家作主是社會主義民主政治的核心要義，也是國家治理現代化的基本價值追求。網絡綜合治理的價值依歸、方法手段都應從人民立場出發，要立足當前網絡社會矛盾的新變化，以滿足人民對美好生活的需要為出發點，強化系統觀念、法治思維，統籌發展和安全，堅持齊抓共管、群防群治，切實使網絡綜合治理成果真正惠及最廣大人民，使廣大人民群眾真正成為網絡社會治理的主體和網絡社會發展的主要推動力量。

（二）抓好基層治理主體建設以具體化“綜合治理路線圖”

從治理結構來看，基層是國家治理體系的末梢，但卻是服務群眾的最前沿。“一分部署，九分落實”，網絡綜合治理要取得實效，需要完善各級組織體系、工作體系建設，構建和完善“大網信”工作格局，切實走好網上群眾路線，下好基層管網治網的“先手棋”，具體化“綜合治理路線圖”。

一是要加強黨對基層網信工作的組織領導力。圍繞“大網信”和“全國一盤棋”的發展思路，壓緊壓實基層網信工作責任，加強基層網信工作力量，特別要增強基層黨員領導干部知網、用網、管網的意識和能力，善于在網上體察民情、解決問題。要推動基層網絡綜合治理體系建設與基層黨建相結合和基層組織建設相結合，把網絡綜合治理融入基層社會治理全局，以黨建引領基層社會治理和網絡綜合治理，激活和調動基層各類主體活力，充分尊重公眾的表達權和知情權，暢通基層治理有效聯系群眾的“微循環”，打通基層網絡綜合治理堵點、難點，著力解決群眾的急難愁盼問題。同時警惕“指尖上的形式主義”，避免把基層負擔從“線下”轉到“線上”，建立切實可行的基層網絡綜合治理體系。

二是要優化網信部門統籌協調基層網信工作的組織機制。健全基層網信部門的統籌協調組織機制，需要加強涉網監管部門行政執法資源統籌，避免權責交叉、重復，進一步優化組織機構設置、人員配備、跨部門合作等，打造跨層級、跨區域的監管數據流通渠道，落實網絡關鍵信息及基礎設施安全監測預警、應急響應機制，健全有效聯動的網絡突發事件治理機制，最終形成常態化的動態協調的基層網絡綜合治理組織機制。

（三）繼續推進制度供給的科學性和制度落實的有效性

從制度體系完善來看，推進網絡綜合治理體系和治理能力建設，應按照國家治理現代化理念，通過改革不適應網絡社會治理的體制機制、法律法規，不斷創新設計適應網絡社會治理新情況新要求的法律規章，使制度不斷適應網絡社會的新變化、新要求，使制度供給與網絡社會綜合治理需求動態統一。要重點關注制度供給的科學性和制度落實的有效性問題，使制度真正成為依法進行網絡綜合治理的基本保障。

一是要進一步完善網絡綜合治理制度體系，提高制度設計的科學性和可操作性。要加快推進網絡社會治理法治化進程，通過“立、改、廢、釋”，制定網絡綜合治理的新法規，修改完善現行的某些法規文件，廢除某些已明顯不適用的規章制度、地方標準、規范指南，對某些法規中的意思不清或理解容易發生歧義的條款進行重新解釋等，使網絡綜合治理制度體系的具體內容能更好反映和保障人民的根本利益，提升網絡綜合治理制度體系安排的科學性和協同性。

二是要進一步提升制度落實的有效性。良好的制度能否發揮出良好的治理效能，關鍵在于制度如何落實。要堅持依法治理，通過制度化路徑，克服不同網絡治理主體之間“命令與服從”“控制與接受”的“一管就死”的單向管理模式，同時也要避免“一放就亂”的現象。要充分尊重不同層級、不同類型治理主體依法進行網絡綜合治理的權利，辯證處理“管”“放”關系，面對網絡社會新技術、新業態、新模式的不斷出現，要采取包容審慎態度，既要規范發展又要鼓勵創新，通過不同治理主體的協同治理，營造網絡社會的良好發展環境，最終實現網絡社會的共建共治共享。

（四）充分運用智能化技術手段以提升網絡綜合治理成效

從治理的手段來看，除了傳統的經濟、法律、行政手段外，治理技術的先進程度將決定網絡綜合治理的深度廣度，特別是預防性技術手段，比法律、行政手段更為高效。因此，要提升網絡綜合治理成效，就要認識網絡社會的內在規律，克服網絡綜合治理能力相對不足的短板，不斷升級網絡綜合治理的“智能化軟件”，通過技術手段提升網絡綜合治理能力和網絡綜合治理成效。

要充分運用智能化技術手段提升網絡綜合治理能力。國家治理能力現代化和治理工具的現代化是密不可分的，要把“以技術對技術、以技術管技術”全方位貫穿網絡綜合治理過程，以技術創新不斷推動網絡綜合治理方式創新。要根據網絡社會的交互性、即時性、開放性等特點，在網絡綜合治理中及時嵌入大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術，通過“多樣化的治理技術手段來應對復雜多變的新情況新問題”，“依靠人工智能高效率處理海量數據、高精度預測風險演化”，提升治理的效率，提升網絡綜合治理的智能化水平，實現動態有效的網絡綜合治理。

當然，在運用智能化技術手段提升網絡綜合治理能力時要避免“技術障目”。網絡綜合治理中技術治理的凸顯，本身具有天然的工具理性導向，但不能將技術治理工具與治理現代化直接畫等號，把技術變成解決復雜社會問題的簡單工具，是唯技術論導致的“技術障目”。其實任何技術都有自身的缺陷和局限，要推動技術理性與制度理性形成合力，使技術治理工具的使用受到制度規制，尤其應當受法律及其蘊含的價值取向的引導和修正，因此，只有使智能技術受制于一定的價值標準，才能真正有效發揮技術手段在提升網絡綜合治理水平中的作用。

四、結語

綜觀中國網絡綜合治理的歷史生成、現實問題、發展進路，比較清晰地展示了中國網絡治理的歷史演進和未來發展。從現行全國各地網絡綜合治理的實踐來看，搭建平臺載體，推動試點先行，注重典型引路，加強制度和方法創新，及時總結經驗，已成為基于網絡社會發展內在要求的網絡綜合治理的路徑選擇，是國家治理現代化建設的客觀要求。

由于網絡社會的交互性、即時性、開放性等特點，網絡社會綜合治理明顯有別于傳統社會治理，基于傳統社會治理的理念、制度設計、方式方法，明顯不適應新的情況、新的問題。因此，建構和完善中國網絡綜合治理體系，首先要正確認識和把握網絡社會的特點和變化趨勢，把握網絡社會發展與國家治理現代化建設之間的內在關系，在此基礎上才可能建構更具基礎性、系統性、有效性、前瞻性的網絡綜合治理體系。

當前，隨著技術的高速發展，網絡社會的新情況新問題大量涌現，難以用統一的、靜態的視角來審視網絡社會治理，所以任何一個網絡綜合治理體系都應該是開放的、動態的，從這個意義上說，本文的思考和探討都是階段性的，文中論及的一些問題的應對需要后續進一步跟蹤研究。