多邊貿易體制中過渡期條款的內涵與法理基礎探析

2022-11-08 15:30:50張紅禮

西南政法大學學報 2022年1期

徐泉，張紅禮

(西南政法大學，重慶 401120)

過渡期條款在多邊貿易體制中的產生經歷了逐步演進的過程。在國際貿易組織(International Trade Organization，以下簡稱ITO)的談判階段并沒有出現完整意義上的過渡期條款；在關稅與貿易總協定(General Agreement on Tariffs and Trade,以下簡稱GATT)時期(1948年1月1日至1994年12月)，有關過渡期條款的具體規定逐步出現在多邊貿易體制中；世界貿易組織(World Trade Organization，以下簡稱WTO)正式成立以來(1995年1月1日至今)，過渡期條款的數量逐漸增多，且其調整領域從貨物貿易擴展到了服務貿易與知識產權。但是，過渡期條款數量的增加并不意味著有關過渡期問題的完整規則體系已經形成，相反，過渡期條款的碎片化狀態較為明顯，散見于多邊貿易體制中的各類協定或法律文件中，導致學界對過渡期條款缺乏足夠的關注。

一、過渡期條款的內涵界定

(一)既有研究的回顧

有關過渡期條款的概念界定，迄今為止學術界尚未形成共識。既有研究主要圍繞“過渡期”的解釋展開。一般認為，所謂WTO“過渡期”，是指WTO在考察和接納新成員時基于對新成員經濟實力及國內市場對外開放承受能力的特別考慮而給予的“緩沖期”。鑒于新成員某些幼稚產業無法面對外來強大沖擊，在加入WTO規則體系的進程中，在開放時間和開放程度上給予特殊保護。新成員可根據其加入承諾的相關規定，分步驟、分階段地開放市場，盡可能地削弱由于市場開放而帶來的巨大沖擊。針對學界將過渡期與保護期等同這一情形，薛榮久教授指出，學界誤用“保護期”實際上構成了對WTO過渡期的誤解或曲解。也有學者提出，WTO過渡期具有靈活性，在制度規范上“采用了延緩履行已做承諾的形式”，靈活性是作為特殊和差別待遇最廣泛的工具而出現的，故過渡期是一種在互惠的多邊承諾背景下提供特殊和差別待遇的一種機制。

學者的既有論述均對過渡期條款及其內涵、性質、功能作了不同程度的解讀，這在一定意義上為深入研究過渡期條款作為特定法律概念提供了前提和基礎，但此類分歧也從另一個角度反映出過渡期條款本身尚未形成完整和嚴謹的學理闡釋，有待進一步深入和完善。

(二)過渡期條款的基本內涵

多邊貿易體制中的過渡期條款，是指在WTO規則體系中，基于成員方參與規則建設能力的差異，在平等適用規則的前提下，成員方通過談判，在特殊時間段內對成員權利義務實行差異化配置的規則類型。

多邊貿易體制中的過渡期條款應該有其特定的法律性質，可以從三個層面加以闡釋：其一，它應當是一套規則體系，構成多邊貿易體制中的一項專門制度安排；其二，它有期限地平等適用于所有成員；其三，在發達成員、發展中成員和最不發達成員中實行差異化權利義務配置和規則適用。由此，過渡期條款的主要目的在于確保平等適用，從而維護規則的統一性和協調性。

過渡期條款作為WTO的一類重要規則，具有四個方面的法律特征：第一，過渡期條款同時適用于WTO所有正式成員，但事實上是以經濟發展水平和能力建設有缺失的成員為主要適用對象。第二，過渡期條款的設計須以成員方權利義務的統一適用為目標。規則的統一適用是多邊貿易體制在規則適用方面的理想狀態，過渡期條款為了整個體制的靈活性給予部分成員以調整空間，其最終目的是確保規則得到成員方遵守。第三，在客觀上表現為成員方權利義務的差異化配置。第四，過渡期條款的安排具有臨時性，一旦過渡期結束，所有成員均不得再主張因為存在過渡期而出現權利義務差異化，其目的是促成有關成員在WTO相關規則所規定的過渡期結束后遵守條約義務。

二、過渡期條款的生成動因

過渡期條款的生成是由多邊貿易體制的包容性、各成員的差異性決定的。多邊貿易體制為了吸引更多成員參與，根據成員的經濟實力、市場準入、競爭能力等方面的差異，或基于對特定行業的保護，對成員權利義務進行專門規定，設計了階梯形過渡期，以保證多邊貿易規則最終得到統一適用。

(一)多邊貿易體制的包容性

過渡期條款的產生離不開多邊貿易體制立足于市場開放而體現出來的包容性特點。從最初ITO基于對高關稅貿易保護的反思并進行相應的制度設計，到后期被GATT所取代，參與方的顯著增加是一個鮮明的特征。至WTO于1995年1月正式成立時，其成員已達到129個。截至目前，WTO共有164個成員方，接近80%均為發展中成員。成員間實力不均衡是WTO成員結構的重要表現：一方面，數量較少的發達成員占據規則制定和收益的絕對優勢；另一方面，數量巨大的發展中成員作為正式成員的收益遠低于前者，且呈現出被動接受規則的特點。兩類成員的對峙是現今多邊貿易體制在成員結構上呈現出的鮮明表征。

過渡期條款是多邊貿易體制包容性的體現，有助于克服不均衡成員結構帶來的弊端。首先，發展中成員選擇加入WTO的動因往往是預期通過融入國際經貿規則體系發展自身經濟，但同時又擔心在國際組織中被邊緣化。為此，多邊貿易體制為吸納更多發展中成員加入其中，尊重成員的政策空間和發展空間，在實踐中使用過渡期條款來維持成員方的政策空間自主權，在一定程度上緩解了制度剛性，間接彌補了發展中成員制度性權利不足的缺陷。其次，過渡期條款聚焦被邊緣化的群體和個體利益，以弱勢群體的權益為重點關注對象，更加注重對弱勢群體和成員方利益的考量，阻卻大國對貿易政策制定的壟斷。再次，通過過渡期條款和規則設計可以不斷改善國際經貿組織體系內成員方不平衡收益分配產生的結構性危機，使既有規則在極為有限的情況下仍能“有利于維護整個國際社會的平穩運行和全球經濟的繁榮發展”。最后，WTO體制中過渡期條款的產生也是對發展中成員利益訴求的回應而確立的制度規范。傳統觀點認為，發展中成員在多邊貿易體制中長期扮演著被動接受規則和防御性的角色。事實上，發展中成員不但努力維護自身權益，“還積極塑造著整個多邊貿易體制的制度架構與規則走向”。他們通過積極探索適合本國國情的發展道路和發展模式，推動對外開放，已經“成為推動自身經濟騰飛的根本力量”。

如何解決多邊貿易體制中成員結構不均衡的問題，是WTO改革和發展進程中始終不變的核心議題。WTO前總干事帕斯卡爾·拉米(Pascal Lamy)在其第二個任期開始時就曾指出：“WTO應更有利于發展、有利于參與者，從而使所有成員都分享惠益，無論是大國還是小國，富國還是窮國，強國還是弱國。”

不難看出，從多邊貿易體制的演變進程考量，其整體規則設計與制度架構表明，發達成員始終是規則的主導者和最大的受益者。但從其推進全球市場體系的形成和擴大本國比較優勢的實際需求出發，發展中成員自身團結和共同努力也贏得了部分規則的保護。盡管發展中成員積極爭取自身權益，但它們仍處于相對弱勢地位，“無法有效維護自身的貿易利益”。為了使更多成員參與進來或促成談判規則生成，發達成員不得不給予部分發展中成員過渡期，借以調整其國內政策以符合高標準的國際經貿法規。多邊貿易體制中過渡期規則的出現，在一定意義上體現了形式公平與實質公平的統一，這既是發展中成員經過自己堅持不懈的努力得來的，又是多邊貿易體制包容性的內在要求。

(二)成員的差異性

過渡期條款的產生，一方面有利于多邊貿易體制中成員多樣化的客觀需求得到滿足，另一方面也有利于發展中成員主張經濟主權，借助過渡期條款實現權益保護，“以便在國內作出必要的制度安排(如制定、修改、廢止相應的國內立法)和其他安排”。在GATT時期，絕大多數發展中成員尚處于民族獨立和解放的初創階段。在最初的23個締約方中，極少數是發展中成員。伴隨著GATT前八輪回合談判不斷累積推進，GATT規則體系不斷擴張，成員數量也得到了進一步發展。發展中締約方選擇加入和接受GATT規則體系，直接促成了GATT時代其締約方的多元化發展特征。伴隨著20世紀80年代開始的經濟自由化和經濟一體化發展趨勢，發展中成員開始意識到，更加積極主動地參與到全球貿易及現行多邊貿易體制中去，才是最能維護自身權益的現實舉措。受制于國內資源缺乏和發達成員主導的國際規則體系的外在壓力，發展中成員在相關人力資源、基礎設施和制度建設方面普遍存在諸多制度短板與能力建設缺失。只有對這些缺陷和不足加以認真考慮并切實采取措施予以解決，發展中成員才有可能真正全面參與世界貿易及多邊貿易體制，并在其中有效維護自己的合法權益。

政策和規則的變化會使得一國在加入多邊貿易規則體系時承擔多種類型的成本壓力。其中一種就是國內制度的調整成本，還包括貫徹實施和遵守的成本。一個較長的過渡期能夠在一定程度上降低這種調整成本。關稅稅率的變化就和執行與遵守成本關系不大，而與調整成本關系密切。與此相對照的是，要求增加知識產權保護水平的確會產生調整成本、執行成本和遵守成本，因為遵守和執行此類協議會涉及人才培養和制度建設問題。從實際情況來看，廣大發展中成員單純依靠“過渡期還不足以補償實際支付的成本”。

(三)維護經濟安全的需要

各成員保護其幼稚產業和促進民族工業發展的需求，是促成過渡期條款產生的重要動因。發展中成員在加入WTO時必須考慮其民族產業和幼稚產業的保護問題。鑒于市場準入不斷擴大和適應規則體系的雙重挑戰，其民族產業和幼稚產業在加入WTO后不可避免地受到巨大沖擊，因此對幼稚產業予以保護是必要的。保護幼稚產業在絕大多數情況下是發展中成員接受高標準國際經貿規則的首要考量事項。發展中成員期望通過保護幼稚產業促進其經濟發展，“使其在國際市場上擁有競爭優勢而謀取遠期的動態比較利益”。較為著名的幼稚產業保護政策實踐是由美國經濟學家亞歷山大·漢密爾頓提出與推動的。美國幼稚產業保護理論和實踐表明，適度的產業保護有助于一國經濟應對外部競爭壓力，實現本國經濟持續穩定發展。

多邊貿易體制和規則體系以推行貿易自由化為政策取向，伴隨著成員間利益的巨大差異和規則建設的復雜博弈過程，貿易自由化與成員權益保障之間的矛盾和沖突也不斷加劇。WTO成立至今無法完成新一輪規則談判和制度更新，在很大程度上反映了這一現實矛盾和發展困境。發展中成員愈發認識到烏拉圭回合協議談判結果所暴露出來的不公平、不公正，在很大程度上其自身利益受損且無法通過制度規則體系加以維系，已使絕大多數成員面臨現實困境。僅有的適用于發展中成員的特殊與差別待遇等規則，仍無法滿足其自身發展的需要。在WTO規則體系中適度融入對發展中成員予以保護的過渡期，能夠實現規則體系的有效運行并保障其發展權益。在與發達成員進行貿易談判時，發展中成員不必給予對等的貿易減讓，“在一定時期內保留一些非關稅措施等”。

發展民族經濟是維護國家主權和鞏固政治獨立的需要。縱觀全球經濟發展，保護民族經濟、推動開放市場建設與強化國家經濟安全不存在不可調和的矛盾。發展中成員的民族工業和民族經濟的國際競爭力水平與發達成員相比，存在較大差距，在對外開放的過程中，如果不采取必要的保護措施，發展中成員的民族工業乃至國民經濟將面臨巨大沖擊，威脅其經濟安全。發展中成員應當根據各自民族工業和民族經濟的國際競爭力水平，合理確定對外開放的領域和程度。因此，WTO的過渡期條款允許有關成員在不同過渡期內選擇適合本國國情的對外開放領域和程度，逐步符合協議要求，可在客觀上緩解民族工業受到的沖擊，維護其經濟安全。

以《與貿易有關的知識產權協定》(Agreement on Trade-related Aspects of Intellectual Property Rights,簡稱TRIPS)為例，發達成員將GATT時代僅處理貨物貿易為主導的規則體系在烏拉圭回合協議中擴展到了知識產權保護這一新興領域。一方面，高標準的知識產權保護體系構成了發展中成員方必須面對的國際規則和條約義務壓力。“發達國家擁有較強的科研開發實力，因而能夠不斷地進行技術創新。”知識產權保護規則體系的不斷擴張，賦予發展中成員極為有限的過渡期保護，從根本上無法破解發展中成員方知識產權保護的能力建設難題。另一方面，發達成員強烈要求通過嚴格的知識產權保護機制來保持其競爭優勢以獲得壟斷利益。對于發展中成員而言，“本國的經濟和技術發展將很可能被外國壟斷集團所控制，民族工業和公眾消費者的利益很可能遭到難以承受的巨大損失。”上述情形直接加劇了知識產權保護在發達成員與發展中成員之間的巨大規則鴻溝。

根據TRIPS的規定，國民待遇要求各成員在一定期限內完成對本國知識產權立法體系的修訂和完善，“從而為外國知識產權人提供基本一致的權利待遇”。該協定對國民待遇的規定，從形式上滿足了國民待遇的基本要求，但由于兩類成員巨大的發展差異，特別是在協定制定過程中，發展中成員強烈要求按照優惠與特殊差別待遇保護其利益訴求，但其主張并沒有得到規則體系的有效回應，現有高標準知識產權保護體系實質上沒有滿足發展中成員的需要。總體來看，形式上的平等帶來了事實上的不平等，發展中成員負擔的義務被悄悄加重了。同時，TRIPS協議的高水平起點，意味著知識產權法律的超前發展，脫離了發展中成員自身技術力量、經濟實力、文化傳統的現實需要。經過發展中成員的努力，TRIPS協定第65條規定了過渡期安排，在一定程度上照顧了發展中成員的利益和合理關切。

三、過渡期條款的法理基礎

過渡期條款的法理基礎具有多元一體的鮮明特征，可以從多個角度來闡釋和分析。

(一)維護國家經濟主權

國家主權是國家獨立自主地處理其對內對外事務的最高權利。國家主權的內涵主要包括政治主權和經濟主權兩大支柱。國家經濟主權原則在二戰后通過一系列綱領性法律文件在聯合國體制下得以確立和發展。國家對本國經濟事務的自主權構成了國家經濟主權最基本的內涵與實質。為了回應全球經濟一體化和各國經濟交往的實踐需求，主權理論的內涵也發生了相應變化，出現了由絕對主權向相對主權的演進，經濟主權的讓渡與共享成為其鮮明的發展特征。對國際社會成員而言，加入國際規則體系就必須以讓渡部分國家經濟主權為前提。以WTO為代表的國際經貿規則體系直觀體現了主權讓渡與共享的基本特征。由于“主權的政治性與經濟性是無法分割的”，發展中成員強化主權權益的同時，又不得不面對融入國際經貿規則體系時經濟主權讓渡這一現實困境。

鑒于發展中成員經濟發展水平與發達成員存在較大差異，在推進以WTO為核心的國際經貿規則體系建構時，必須回應發展中成員保護其經濟主權的正當訴求，故應在WTO規則制定過程中，通過在諸多協定中設定過渡期條款來保障發展中成員的主權權益。學界絕大多數研究表明，多邊貿易體制中的過渡期條款只適用于發展中成員。然而，WTO規則關于過渡期條款的制度設計實質上包含了發達成員在內，所以過渡期不僅僅適用于發展中成員，同樣也適用于發達成員。過渡期的采用使成員方在一定時期內可以按照本國的利益和意志開展對外經濟合作，增加了成員方在履行協定時的靈活性，在一定程度上維護了自身的經濟主權，符合國家經濟主權原則。這既是發展中成員方在多邊貿易體制中為維護自身經濟主權經過斗爭得來的結果，又是WTO推行貿易自由化時面對的必然選擇。

(二)修正制度缺陷

WTO是以規則為基礎的國際組織，WTO體系中各條約原則上對WTO成員統一適用。但由于成員發展水平參差不齊、成員異質性程度較高，形式平等只會造成乃至加劇實質不平等。在發展中成員的不懈努力下，多邊貿易體制中出現了過渡期條款。從功能主義角度看，修正原有制度的缺陷是過渡期條款的重要法理基礎。對于過渡期條款的修正功能，主要存在兩類具有代表性的觀點，從不同側面闡釋了過渡期條款出現并存續的合理基礎。

1.安全閥說

有學者提出，過渡期條款“對貿易自由化協議的存在和運作往往至關重要，它們為各成員政府提供了在必要時違背特定自由化承諾的途徑，但又規定了一定條件的限制(安全閥)。”

“安全閥說”主要是從政治經濟學的角度來考察國際經貿規則體系中的過渡期條款。對于參與多邊貿易體制的成員而言，過渡期條款對其權益保護具有重要影響；就過渡期存在的必要性而言，體現了具體規則設定的目標和功能。過渡期條款的設計在WTO規則體系中采取了極為謹慎和嚴謹的制度安排，適用過渡期條款不僅有相對明確的主體資格要求，也限定了具體的適用領域。這種附條件的過渡期條款構成了多邊貿易體系規則設計中的一大規制創新。“安全閥說”的不足之處在于，對過渡期條款所包含的具體權利義務關系解釋得不夠清楚和具體，它既沒有說明各成員實施過渡期措施的權利的性質，也沒有澄清實施過渡期措施的條件的法律性質，更沒有理順實施過渡期措施的權利和實施過渡期措施的條件之間的法律關系。

此外，在條約法研究中，往往把因“情勢根本變更”而暫停施行條約也稱為“安全閥”。將“情勢根本變更”作為WTO某些過渡期條款的法律基礎，具有一定的合理性。但在條約法中，“情勢根本變更”要求必須是根本性和基本性的，且各當事國在締約時未能預見。WTO的大多數過渡期條款難以滿足前述條件，因此，以條約法中的“安全閥說”來說明WTO過渡期條款的內在合理性亦有局限。

2.協調說

有學者提出，過渡期條款體現了對各成員在特定情形下實施過渡期措施的“事先協調同意”，這證成了過渡期條款的存續。過渡期條款的設定體現了各成員方權利義務之間的協調與平衡，從實質上維護了程序規則與實體規范的體系完整。

首先，過渡期條款作為法律條文，條約制定時就加以明確規定，是為了從根本上保障成員方在過渡期所規定的情形下暫時背離或延緩其承擔實體規則義務。這一制度設計構成了WTO協定下特定成員權利義務的法律基礎。

其次，過渡期條款包含了適用主體與適用范圍雙重限制，在實現成員方權利義務平衡方面賦予特定主體相應的制度保護，是對各成員特定國內公共政策目標和貿易自由化目標之間的協調。

最后，就過渡期條款設定的法律后果而言，是以條約約文的形式明確規定了特定主體享有的實體權利，無需WTO有關機構事先批準或同意。享有過渡期保護的主體在行使過渡期保護的權利時，必須遵守條約法所規定的善意行使權利的要求。“WTO過渡期條款在多邊貿易體制和國內公共政策目標之間、在多邊貿易自由化目標和若干人類共同利益之間、在WTO與其他重要的國際組織之間架起了溝通的橋梁”，推動了以包容性為特征的多邊貿易規則的可持續發展。

還有一種觀點指出了過渡期條款可能的負面效應，可將其稱為“法律漏洞”說。這類觀點認為，過渡期條款的存在使多邊貿易體制條約義務的整體性受到了侵蝕。WTO規則中有關過渡期條款內容設定上的不確定性，導致在其適用和解釋上產生較大爭議，“進而使其變成多邊貿易體制的法律漏洞，影響甚至破壞多邊貿易體制的可預見性和安全性”。

盡管“法律漏洞說”指出了過渡期條款與統一適用WTO規則相矛盾的一面，卻無法客觀闡釋過渡期規則所具備的合理性和必要性的理論內涵。過渡期條款的設計更多是成員方利益博弈和規則設定的制度性考量。過渡期條款不單純是法律漏洞，而是有其存在的合理性和必要性。在實踐中，GATT及WTO一直努力根據現實中出現的問題，在部分協定中明確界定相關過渡期的時間標準。對存有爭議和規定模糊的具有過渡期性質的規則，通過爭端解決機制加以解決和克服。“一般采用的是嚴格解釋而不是寬松解釋方法，這些做法在很大程度上保障了自由貿易原則與各種過渡期條款之間的平衡，使其成員的過渡期條款實踐不致脫離合法的軌道。”

(三)呼應發展中成員的特殊與差別待遇

在WTO成員呈現二元結構的態勢下，特殊與差別待遇成為維護發展中成員利益的重要法律依據，其形成與發展為過渡期條款的出現奠定了堅實的法律基礎。過渡期條款呼應了發展中成員的特殊與差別待遇，二者共同構成了多邊貿易體制中破解成員結構失衡難題的規則類型。從歷史發展來看，發展中成員的特殊與差別待遇也體現為貿易規則在不同類型成員間的差異化適用。

20世紀60年代以來，隨著越來越多的發展中成員加入GATT，要求對發展中成員締約方的權益給予保障成為規則設定的爭議焦點。1964年，聯合國貿易與發展會議在日內瓦召開，以求為發展中成員通過貿易促進發展目標的實現提供一個永久性國際場所，此舉對GATT構成了“心理上的壓力”。作為一種回應，1964年11月17日至1965年2月8日，GATT締約方全體第二次特別會議在日內瓦召開，會議的主要成果就是對《1947年關稅與貿易總協定》(以下稱GATT1947)的文本作了重大補充，增加了題為“貿易與發展”的第四部分(第36條、第37條和第38條)。該部分的通過，在法律及組織機構上都具有重要意義。曾任關貿總協定總干事的奧列弗·隆認為，在法律上，“它第一次對關貿總協定的基本原則——讓步的互惠——作了重大的改革”。這種重大改革的主要表現即是GATT1947第36條第8款的規定：“在消減或取消欠發達締約方貿易的關稅和其他貿易壁壘的談判中，發達國家締約方不期望因其作出的承諾而獲得互惠。”在組織機構方面，GATT根據第38條第2款(f)項關于應建立必要的機構以實施第四部分的規定，貿易與發展委員會成為負責審查與發展中成員有關問題的常設機構。

但是，GATT1947第四部分的局限性也是顯而易見的。該條款具有“最佳努力”屬性，即從內容看，在為發達成員設定義務時，第四部分的三條規定多使用“需要作出積極努力”“需要最大限度地提供更優惠和可接受的條件”“發達國家締約方應盡最大可能實施下列規定”之類極具彈性的措辭。因此，難以從這些條款中推導出發達國家締約方承擔了明確、清晰的法律義務的結論。

在優惠領域，GATT1947第四部分僅使發展中成員得以免除與發達成員在關稅減讓方面的互惠義務，并未能使前者從后者那里得到更加優惠的待遇。這里存在著一個明顯的法律障礙，即發達成員僅賦予發展中成員以優惠待遇的做法將會違反GATT1947第1條關于普遍最惠國待遇的規定，而這種無差別的、普遍的最惠國待遇是GATT體制中最重要、最基本的法律原則。此后，聯合國貿易與發展會議在1968年達成了關于普惠制的協議，允許發達成員對發展中成員的制成品和半制成品給予普遍的、非歧視的、非互惠的待遇——允許發達成員在10年內背離GATT1947第1條的規定，給予發展中成員的產品優惠的關稅待遇。

廣大發展中成員并未就此滿足和止步，而是繼續尋求更具保障性的法律依據。1979年，GATT東京回合談判結束時所達成的“授權條款”相關規定，第一次在貿易關系和國際經濟法中確立了有利于發展中成員或發展中成員之間優惠的永久法律根據。但是，授權條款規定僅賦予發達成員給予發展中成員單方優惠的權利，并未為他們設定這樣的義務。

(四)促進多邊貿易體制內的公平互利

公平互利原則構成了過渡期條款的法理基礎。公平互利原則在解決南北經濟問題、平衡發達成員與發展中成員利益沖突方面發揮著重要作用。作為推動全球經濟治理最重要的平臺，WTO在規則設計中理應體現公平互利的基本內涵。發展中成員特殊與差別待遇條款在WTO規則中的明確設定，實質上就是對公平互利原則的具體運用和體現。主張公平互利原則是過渡期條款的法理基礎，強化WTO體制中成員承擔義務的非互惠性，更是實質性兼顧了不同經濟發展水平成員間的現實狀況。主張過渡期條款的法理基礎是公平互利原則，有利于堅持承擔義務的非互惠模式，促進過渡期條款的進一步發展，也有利于WTO體制在平衡南北國家利益基礎上的健康發展。