城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治中的檢察效能

文/趙典山 宋幸

從2014年黨的十八屆四中全會首次提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，到2017年檢察公益訴訟制度正式實施至今，檢察公益訴訟不斷發(fā)展完善，其在推進城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治中的效能優(yōu)勢也逐步顯現(xiàn)。

當前我國城鄉(xiāng)垃圾處置模式日趨完善，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境總體上有了明顯改善。在相關職能部門的推動下，各地城鄉(xiāng)垃圾無害處理方式、垃圾收集轉運工作以及非正規(guī)垃圾點整治逐漸規(guī)范，城鄉(xiāng)垃圾分類工作成效顯著。但是，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展進程不斷加快，各城鄉(xiāng)地區(qū)垃圾產(chǎn)生量普遍呈現(xiàn)逐年上升趨勢。同時，城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治還面臨著工作合力有待加強、執(zhí)法隊伍建設仍需完善等短板問題。因此，城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治工作日益成為相關職能部門和人民群眾關注的焦點。

城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治屬于檢察公益訴訟中的生態(tài)環(huán)境和資源保護領域，不僅與國家和社會公共利益密不可分，而且與居民生活環(huán)境息息相關，直接影響人民群眾的幸福感、獲得感。強化城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治具有重要的現(xiàn)實意義。

如何發(fā)揮檢察公益訴訟效能

一是基于檢察法律監(jiān)督定位優(yōu)化城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境整治工作環(huán)境。

相關法律法規(guī)雖然明確各級人民政府及相關職能部門對城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治的工作職責，但由于城鄉(xiāng)垃圾整治方面的歷史遺留問題時間長、科學處置專業(yè)性強和難度大，以及部分監(jiān)管主體執(zhí)法能力有待提高等，行政機關單方面執(zhí)法監(jiān)管，難以從根源上解決城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境治理問題。在城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治中，由于涉及的相關責任部門較多且職能交叉的情形多見，很多時候由于意見分歧導致整體整治效果不佳。

公益訴訟檢察是“四大檢察”職能之一，其本身是檢察機關依法行使檢察權的一種方式。檢察權是憲法賦予的法律監(jiān)督權。從民事訴訟法和行政訴訟法關于檢察機關提起公益訴訟的相關規(guī)定，到最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟司法解釋的出臺，檢察公益訴訟的法律監(jiān)督定位越來越清晰。基于法律監(jiān)督屬性，檢察公益訴訟主要是保護國家和社會公共利益不受侵害，本身并不牽涉相關利益主體之間的關系，對于營造積極有效的溝通協(xié)作環(huán)境具有獨特的優(yōu)勢，更加有利于推進問題得到根本解決。

二是基于公益保護定位推動形成城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治合力。

近年來，檢察公益訴訟在實踐中不斷豐富發(fā)展，辦案領域更廣。特別是黨的十九屆四中全會明確拓展檢察機關公益訴訟案件范圍以來，檢察公益訴訟基于其公益保護的定位，在城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治中的社會治理效能優(yōu)勢日益凸顯，主要表現(xiàn)在：公益保護既是檢察公益訴訟的根本前提，也是行政機關開展城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治的根本目的，二者在最終落腳點上是一致的。

另外，《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》關于行政公益訴訟訴前檢察建議和磋商程序的相關規(guī)定，也說明檢察公益訴訟的根本目的不是提起訴訟，而是如何更好地消除國家利益和社會公共利益受侵害的后果，這與行政執(zhí)法監(jiān)管的目標也是一致的。檢察公益訴訟基于公益保護定位行使檢察權，能夠更好地與行政機關達成工作共識，在城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境整治中形成檢察監(jiān)督與行政監(jiān)管、執(zhí)法之間的工作合力，有效解決城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治監(jiān)管難的問題。

三是基于司法辦案屬性促進城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治向縱深發(fā)展。

城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境問題的原因多種多樣，有可能是行政監(jiān)管不到位，也可能是行政執(zhí)法不嚴格，還可能是民眾環(huán)保意識未能牢固樹立，其牽扯的社會關系往往復雜多樣，有時需要通過司法訴訟的方式予以規(guī)范整治。雖然民事訴訟法等相關法律明確了社會組織可以針對公益受侵害的情形提起民事公益訴訟，但客觀上這些社會組織提起訴訟的積極性并不高。這主要是受我國社會公益組織不夠完善、提起公益訴訟的時間成本和經(jīng)濟成本較大等因素所限。因此如果單純依靠社會組織提起公益訴訟的方式推動城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治，往往很難取得良好的效果。

檢察機關在公益訴訟中基于自身的職能定位，不僅具有調(diào)查取證、人員配備、資源整合等方面的獨特優(yōu)勢，而且具有較強的司法專業(yè)性和權威性，更加有利于推動解決城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治中的深層次、根源性問題。

需要注意的幾個問題

一是要堅持服務保障民生的擔當。

生態(tài)環(huán)境是人民群眾能夠切身感受到的利益。檢察公益訴訟作為檢察工作的重要組成部分，本身具有人民的屬性，服務保障民生是公益保護的“最優(yōu)結果”。因此要始終堅持以人民為中心的發(fā)展理念，真正在為民辦實事中依法能動履職，不斷滿足人民群眾對美好幸福生活的需要，這是檢察工作的使命和擔當。在城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境綜合整治中，檢察公益訴訟要切實聚焦人民群眾關注的急、難、愁、盼問題，在不斷加大檢察公益訴訟工作力度的同時深入查堵點、補短板，不斷提升自身服務保障民生的能力和水平，讓檢察公益訴訟真正成為護航民生民利的法治利劍。

二是要堅持公益保護優(yōu)先的前提。

根據(jù)有關法律和司法解釋的規(guī)定，檢察公益訴訟的根本立足點是公益保護，脫離了這一點，檢察公益訴訟就會失去生命力。當前城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會快速發(fā)展，建筑垃圾、生活垃圾激增帶來的環(huán)境保護問題不僅關乎城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量，也在一定程度上影響社會安全穩(wěn)定。這無論是在經(jīng)濟發(fā)展層面還是保障民生層面，都與國家和社會公益密不可分。因此實踐中要充分發(fā)揮城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治中的檢察公益訴訟效能優(yōu)勢，緊緊圍繞公益保護這個核心，確保每一件檢察公益訴訟案件都能做到有法可依，切實維護檢察公益訴訟的法律權威，實現(xiàn)城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治的法治效果。

三是要堅持雙贏多贏共贏的理念。

監(jiān)督者和被監(jiān)督者職責不同，但目標一致，贏則共贏，損則俱損。城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治中的檢察公益訴訟，其目的并不是與行政機關形成對立，而是從檢察監(jiān)督層面幫助促進提升行政機關依法行政的能力和水平，更好地實現(xiàn)對國家和社會公共利益的保護。當前城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治工作面臨嚴峻形勢，無論是檢察機關還是行政機關，都要堅持“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”，強化溝通協(xié)調(diào)和配合，充分發(fā)揮檢察機關司法監(jiān)督優(yōu)勢與行政機關執(zhí)法監(jiān)管優(yōu)勢，推動形成全方位的城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境保護格局，確保城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治取得實質(zhì)成效，實現(xiàn)雙贏多贏共贏。

四是要堅持行政執(zhí)法監(jiān)管優(yōu)先的原則。

檢察權與行政權的性質(zhì)不同。相關法律法規(guī)明確規(guī)定了行政機關對于城鄉(xiāng)垃圾整治和生態(tài)環(huán)境保護的職責，治理成效的關鍵也取決于行政監(jiān)管與執(zhí)法環(huán)節(jié)。因此在推動城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治中，相關行政機關是直接責任主體。檢察公益訴訟更多是處于后置的監(jiān)督地位，本質(zhì)上是通過檢察監(jiān)督的方式促進依法行政。

在城鄉(xiāng)垃圾生態(tài)環(huán)境整治中堅持行政執(zhí)法監(jiān)管優(yōu)先的原則，既是明確檢察權與行政權邊界的需要，也是促進行政機關依法行政的需要，更是發(fā)揮檢察公益訴訟效能優(yōu)勢的關鍵。