中國航運業碳減排政策研究：基于政策網絡視角

陳 舜，繆春燕，章 強

(上海海事大學 a.經濟與管理學院；b.交通運輸學院，上海 200135)

隨著全球溫室效應日益嚴重，控制溫室氣體排放已成為熱點話題。2018年，國際海事組織(IMO)通過了溫室氣體減排的初步戰略，提出到2030年，將國際航運二氧化碳排放強度較2008年至少降低40%，到2050年將這一比例提升至70%；與2008年相比，到2050年將年度溫室氣體排放總量至少減少50%。與此同時，如何推動我國航運業綠色低碳發展也已成為我國航運各界共同關注的熱點話題。近年來，我國積極推動航運業綠色發展進程。2021年，交通運輸部出臺《綠色交通“十四五”發展規劃》，明確提出要實現航運業“綠色低碳發展”。

回顧我國航運業碳減排歷程，各政策主體在不同階段扮演著不同角色，主體間的關系也隨之變化。本文基于政策網絡視角展開分析，旨在探究如下三個問題：(1)我國推動航運碳減排過程中經歷了哪些發展階段以及目前我國正處于碳減排的哪個階段？(2)在航運碳減排不同發展階段中，我國各政策主體各自承擔著何種角色，各主體間如何互動？(3)著眼我國“雙碳”目標，我國各政策主體應采取何種措施加快航運業低碳發展？

一、政策網絡分析

政策網絡是指與政策有直接或間接利益關系的多個行動者通過特定媒介相互聯系、共同行動，從而影響政策制定過程。英國公共行政學家羅茨(R.A.W. Rhodes)對政策網絡進行了系統梳理，將政策網絡定義為相互博弈、交換資源的各類組織。[1]352-359從理論角度而言，政策網絡是對多元主義理論和合作主義理論的延伸，全面闡釋政策制定過程中所有行動者的參與方式，以及相互間的復雜關系；從現實角度而言，政策網絡的提出是為了解決公共部門的分割化，以及政府部門事務的民營化。

雖然政策網絡作為一種相對成熟的政策分析手段得到了業界的普遍認可，但是現實中政策網絡的形式一直是復雜多變的。Marsh[2]和羅茨[3]將政策網絡劃分為政策社群、專業網絡、府際網絡、生產者網絡、議題網絡等五種類型，這些網絡在成員資格以及成員間的資源分配方面存在差異。

隨著對大氣污染問題的日益重視，政策網絡也被國內外學者應用于國家大氣污染及氣候政策分析中。馮貴霞[4]利用政策網絡分析框架研究我國大氣污染防治的四十年政策歷程，發現隨著大氣污染政策變遷，政策網絡結構也隨之改變，體現在政策權力主體的地位和話語權提升、企業與地方政府對中央政府的響應更為主動、公眾對環境的維權意識增強、政策工具多元化等。這些變化推動政策網絡主體之間進行不同形式的互動，進而對政策運行產生影響。Yun等[5]利用調查問卷對韓國氣候政策網絡進行實證研究，指出政府組織是韓國氣候政策的主要參與者，并在增長網絡和環境網絡這兩個立場不同的聯盟網絡中進行調解，并且認為基于氣候變化問題的共識、實現溫室氣體排放目標以及低碳綠色發展戰略是韓國制定氣候保護政策的驅動因素。Locatelli等[6]運用指數隨機圖模型(exponential random graph models)研究秘魯氣候變化政策中關鍵參與者之間的信息流和合作，進而探索氣候治理與政策網絡，指出國家政府機構是秘魯氣候變化政策網絡的核心角色，盡管某些行為主體占主導地位并且在某些群體中具有同質性，但秘魯氣候變化政策網絡中存在良好的多行為主體間的協調與合作潛力。Gong等[7]運用政策網絡模型對中國氣候保護政策進行研究，認為幾乎沒有證據表明外生因素對中國政策變化產生影響，相反，內部因素在其發展和轉型中發揮了重要作用，并從法律執行框架、腐敗等方面探究了政策結果低于預期的原因。

除上述研究外，政策網絡還被中國學者廣泛應用于農村政策[8]、旅游政策[9]、醫療保險[10]、新高考改革[11]、老年教育[12]等多個領域，表現出良好的應用性和解釋力。綜觀現有文獻，政策網絡理論在航運政策領域已有初步應用，例如，章強等[13]基于政策網絡分析了我國LNG動力船舶的扶持政策，但在航運碳減排政策研究領域，政策網絡理論尚未有應用。鑒于此，本文運用政策網絡系統分析我國航運業碳減排政策，厘清我國航運碳減排不同發展階段，明晰各政策主體承擔的角色和作用，進而為我國航運業低碳綠色發展提供政策建議。

二、基于政策網絡的中國航運碳減排政策分析

(一)推進中國航運碳減排進程的政策網絡類型

我國在推動航運碳減排過程中涉及不同的利益相關者，基于政策網絡，結合我國航運管理實踐，可對航運碳減排政策網絡進行主體類別劃分，并對不同網絡類型中的典型行為主體及其主要特征和功能進行闡述[1]360-371，見表1。

在推動我國航運碳減排的進程中，國務院、交通運輸部、國家發展和改革委員會、財政部、國家能源局構成了政策網絡中的權力中心(表2)，參與了相關政策的制定和頒布，有著較強的話語權和廣泛的影響力。政策社群的政策制定主要以宏觀方向性引導為主，為航運業各相關行為主體提供必要的政策支持。

專業網絡主要集聚了具有相關專業知識的行業或團體，行為主體間的互動頻率較高，豐富的專業知識使其擁有特殊的話語權。在推動我國航運業低碳發展的過程中，船級社、高等院校、科研院所、行業協會作為擁有相關專業知識的組織機構，共同構成了政策網絡中的知識中心(表3)。專業網絡中的各參與者具有不同的行為重點，例如，船級社主要提供技術指南，高等院校注重低碳航運人才培養，科研院所進行船舶研發設計，行業協會則積極推動會員單位間的信息共享。

府際網絡主要涵蓋了制定相關政策的地方政府，代表地方政府的利益，通常受政策社群的直接領導支配。隨著分權化趨勢的增強，地方政府也具備了一定的政策自主權。我國主要沿海省份高度重視綠色航運的發展，積極推進我國航運碳減排政策的實施。因此，府際網絡由主要沿海省份地方政府組成，這些地方政府構成了政策網絡中的執行中心(表4)。府際網絡的政策制定遵循政策社群的決策意志，主要進行政策細化、執行與監督。

生產者網絡即“制造者網絡”，一般作為政策對象，與政策落實密切相關，是進行政策反饋的重要主體。造船企業和航運企業分別作為以船舶生產制造和船舶運輸為主營業務的企業，構成了生產者網絡的核心主體。生產者網絡中各類企業所具有的鮮明經濟屬性，使其成為我國推動航運碳減排政策網絡的經濟中心。

議題網絡中成員數量眾多，結構松散，對于同一政策，不同成員可能會存在不同的價值主張。議題網絡具有整合不同政策觀點的作用，并可將相關政策觀點及時反饋給其他政策主體，進而影響政策過程。近年來，航運碳減排已受到業界的廣泛關注，以專家學者、新聞媒體等為代表的議題網絡逐步成為我國航運碳減排政策網絡的輿論中心。

(二)中國航運碳減排的發展階段

總體來看，我國推動航運碳減排的發展歷程呈現出明顯的階段性特征。本文分別基于標志性政策文件出臺以及航運業推進碳減排標志性事件的視角，對我國航運碳減排發展的不同階段特征進行歸納總結(表5)。值得指出的是，這兩種不同的研究視角在時間維度上的劃分基本一致，這是因為政策推動與航運碳減排發展二者是相輔相成的。

2005年《京都議定書》正式生效后，中國積極承擔大國職責，利用宏觀政策進行引導，頒布了首部應對氣候變化的國家方案——《中國應對氣候變化國家方案》[14]，引導各主體高度重視應對氣候變化，但是仍缺乏具體技術及規范，政策內容較為寬泛。隨著對碳減排措施的不斷摸索，交通運輸部頒布了首部針對水運減排的實施方案——《“十二五”水運節能減排總體推進實施方案》，在此階段岸電技術、船舶減阻技術、推進系統、設備性能提升等各種技術措施日趨成熟，碳減排成效顯著。同時中國也積極探索推動碳減排的相關市場措施，上海成為全國首個將航運業納入碳排放交易體系的城市[15]。隨著全球對航運碳減排的日益重視，交通運輸部出臺了《關于全面深入推進綠色交通發展的意見》，2018年，IMO也制定了船舶溫室氣體減排初步戰略和減排目標。為了實現這一目標，我國加快出臺碳減排措施，深入推動低碳航運發展建設?！笆奈濉睍r期，我國加快推動航運業綠色轉型勢在必行，交通運輸部出臺了引領海事發展的專項文件——《海事系統“十四五”發展規劃》，同時為滿足EEDI(船舶能效設計指數)第二、第三階段的嚴格要求，我國也在積極研發零碳燃料，鼓勵針對零碳、負碳關鍵技術進行攻關，并在政策、資金、技術方面給予支持。

三、不同碳減排階段中的政策網絡特征

(一)碳減排意識形成階段

在航運碳減排意識的形成階段，政策社群對推動航運碳減排保持較高的積極性，成為整個網絡體系的重要動力源，同時中央政府的管制措施(即以強制性立法或行政工具為主)是推動低碳發展最為行之有效的手段之一[16]，但是當時碳減排相關技術尚不成熟且尚未形成系統的指導性政策。盡管如此，船舶設計企業、航運公司仍然通過相互協作和技術探索，在綠色船舶探索方面取得了重要進展。例如，2008年，上海外高橋造船有限公司推出了新一代好望角散貨船，該船的能源設計指數滿足排放基線，減排技術指標達到國際先進水平。需要強調的是，政策社群的積極性來源于全球氣候變暖的現實壓力。2009年，在哥本哈根氣候峰會上各國相繼公布了減排目標，我國積極承擔發展中國家應盡的碳減排義務，首次向世界宣布了具體的減碳目標。

就網絡結構而言，網絡中的各成員內部還未形成較為緊密的結構，各不同成員間交流協作的頻率較低(圖1)。造成這種現象的主要原因是政府部門雖然開始重視航運業的碳減排，但是由于缺乏碳減排技術的指導及實施經驗，因此在政策內容中并未涉及過多相關內容。就網絡結構中的成員互動而言，政策社群“從上而下”對府際網絡進行單向領導支配。值得注意的是，作為IMO的A類理事國，我國在航運碳減排方面始終遵循IMO的政策框架，積極貫徹執行IMO的相關政策規定。例如，為落實IMO提出的EEDI、EEOI(船舶能效營運指數)、SEEMP(船舶能效管理計劃)，我國專門牽頭成立了IMO應對機制辦公室。生產者網絡與府際網絡則因缺乏政策社群的宏觀指導，在航運碳減排方面未形成統一認識，難以整合。與此同時，生產者網絡與專業網絡主動對綠色船舶發展進行探索交流，議題網絡則主要對政策社群和府際網絡的減排政策進行宣傳，呼吁各主體高度重視船舶碳減排，并把減碳技術需求與潛在問題反饋給專業網絡。

(二)碳減排措施探索階段

在航運碳減排措施探索階段，政策社群和專業網絡成為推動航運低碳化發展的主體。國際社會對于氣候變暖問題的重視以及我國實現減排目標的壓力推動政策社群制定相關政策，而其他成員對技術規范的迫切需求促使專業網絡制定相應技術指南。在此階段，我國不斷研究各種碳減排技術措施、運營措施、可替代燃料等，并且嘗試實施基于市場的碳減排措施。同時，專業網絡和生產者網絡通過技術摸索積累了一定的經驗。以中國船級社為代表的專業網絡積極應對EEDI的要求，出臺船舶能效設計指南，為推動政策實施奠定了基礎。

就網絡結構而言，政策社群從原先的松散結構變成緊密結構，各成員之間進行了初步互動，生產者網絡和議題網絡由于參與成員較多，仍然處于松散狀態(圖2)。就網絡結構中的成員互動而言，值得注意的是，政策社群加強了對生產者網絡的統籌領導以及對航運碳減排的關注程度，積極引導生產者網絡開展碳減排技術研究。例如，2011年9月，交通運輸部出臺了《“十二五”水運節能減排總體推進實施方案》，在港口開展重點技術試點工作，建立港口減排專項資金。2016年10月，國務院出臺了《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》，明確提出在全國范圍推廣碳排放交易市場[17]，上港集團、中遠海運集運等我國主要港航企業均參與了相關的配額管理[14]。

(三)碳減排措施發展階段

在航運碳減排措施發展階段，政策社群、生產者網絡和專業網絡三者成為推動碳減排的主體。2018年，IMO通過了《IMO船舶溫室氣體減排初步戰略》，制定了短、中、長期減排措施，規定了國際航運碳排放強度下降的具體目標，即到2030年，國際航運二氧化碳排放強度相比2008年至少減少40%，到2050年減少70%。這一階段政策社群推動行業低碳發展的動力很大程度上源于自身的管理職責，在IMO政策框架下引導各部門完成各階段碳減排目標。而生產者加快低碳發展的動力則源自政策壓力和社會道德責任。在這一階段，碳減排措施體系已基本形成，專業網絡與生產者網絡在碳減排技術方面取得了一定成效，為后期碳減排措施全面落實和碳減排技術推廣奠定了基礎。

就網絡結構而言，府際網絡和專業網絡的內部結構由松散變為緊密，成員間的交流活動進一步加強(圖3)。就網絡結構中不同成員間的互動而言，這一階段需要關注政策社群與府際網絡之間的雙向互動關系。府際網絡積極配合政策社群的政策指引。典型實例如，2018年上海市人民政府出臺《上海國際航運中心建設三年行動計劃(2018—2020)》，明確提出推進LNG加注碼頭建設、新能源船舶的應用等[18]。政策社群、府際網絡、生產者網絡三者形成了較為穩定的三角互動結構，彼此互動協作的同時，以中國船級社為代表的專業網絡在這一階段陸續出臺可替代燃料、天然氣加注、純電池動力船舶等相關技術指南，為其他類型的網絡參與者提供技術咨詢，議題網絡則積極進行政策宣傳。

(四)碳減排措施推廣應用階段

在航運碳減排措施推廣應用階段，政策社群、專業網絡、生產者網絡三者仍作為網絡體系主體。近年來，國內外對于航運碳排放問題日益關注，全球范圍開始對船舶實施更為嚴格的碳排放限制規定。為了應對EEDI第二、第三階段的嚴格要求，政策社群需要著眼長遠進行決策，鼓勵企業研發零碳燃料，對零碳負碳技術進行攻關。議題網絡則依然是政策宣傳的重要力量。由于溫室氣體排放問題已成為重要的社會話題，因此航運碳減排議題也被廣泛關注。

就網絡結構而言，此階段的網絡結構(圖4)與第三階段相似。政策社群、生產者網絡、府際網絡之間仍在進行穩定的三角式互動協作，值得注意的是生產者網絡內部結構變得更為緊密，各航運企業也積極采取節能減排措施(表6)。專業網絡繼續加強與其他成員的交流互動。如中國船級社持續開展氫燃料及電池動力技術的船上應用研究，開發定量風險評估服務產品，推動清潔能源在水運行業的應用，出臺了《純電池動力船舶檢驗指南》《船舶應用甲醇乙醇燃料指南2022》《船舶應用氨燃料指南2022》等一系列技術指南。上海船舶研究院也致力于新能源船舶、油電混合動力船舶、船舶設計、船舶智能化等新興方向的研究。與此同時，議題網絡與政策社群展開雙向互動，交通運輸部積極開展在線訪談，推動航運低碳發展，對《交通運輸部關于修改〈港口和船舶岸電管理辦法〉的決定》《海事系統“十四五”發展規劃》等政策進行解讀。

四、基于理論分析的政策思考

(一)積極推動制定航運碳減排專項政策

從“十一五”到“十四五”期間，交通運輸部為進一步提高交通運輸行業能源利用效率，打造清潔低碳的綠色運輸服務體系，相繼編制了《2014—2015年節能減排低碳發展行動方案》《公路水路交通運輸節能減排“十二五”規劃》《綠色交通“十四五”發展規劃》等政策文件，并在“十三五”期間對水路交通減排情況開展了專項調研。然而，在現有綠色交通、交通節能減排專項政策中，車輛減排仍為政策重點，而對航運碳減排的監管程序和碳減排技術指導篇幅較少。航運業作為二氧化碳排放的重要來源之一，仍缺少相關專項政策規范指導。政策社群作為網絡中的權力中心，并未加快航運專項碳減排政策的出臺頻率。因此，為實現我國“雙碳”目標，出臺航運碳減排相關的專項約束文件并加強碳減排監督的相關引導，運用財稅優惠、碳積分、碳交易等多元化政策工具更好地推動航運碳減排進程，顯得尤為必要。

(二)加快協作并探索規范統一的碳減排實施路徑

2009年12月，中國在哥本哈根聯合國氣候大會上首次公布了“減少排放”的具體指標，此后我國時刻關注國際航運碳減排舉措動向，采取了多種措施推動航運低碳化發展，如積極開展港口岸電設施建設、鼓勵綠色低碳船舶生產制造等。但當前在政策文件中明確鼓勵、推廣的碳減排舉措較為單一，部分措施在實施過程中仍存在技術瓶頸，尚未形成明確統一的碳減排實施路徑。近些年，LNG動力船舶因其綠色低碳特點成為政策關注重點，但長期而言，LNG僅可作為過渡性可替代燃料。為滿足更為嚴格的碳減排目標，仍需積極研發零碳燃料。與此同時，基于市場的碳減排措施備受關注，歐盟制定了EU-ETS(歐盟碳排放交易系統)，并于2008年開始正式實行，我國也積極響應這項措施，如上海碳排放交易體系成為國內首個把航運業納入碳排放交易體系的體系。但碳排放測量和數據庫建設等基礎工作難題，以及配套立法體系的缺乏，阻礙了我國全面推廣碳排放交易體系的進程[19]。

近年來，交通運輸部積極推動岸電技術在港口的廣泛使用，目前該項技術在港口碼頭已得到普遍應用，同時還制定了布局設計、電費補貼及實施監管等岸電相關政策，因此相較于其他措施，岸電技術的應用更具有普適性、可行性。我國對船舶減碳技術持續進行深度探索，航運企業自主開展的碳減排措施也取得了一定成果，但與歐美等其他國家和地區相比，我國碳減排技術和應用仍有很大的提升空間。我國應加強各政策主體間的協作，充分利用各成員的資源，建立良好的協作關系。同時，網絡內部成員間也需要進行資源共享，共同探討并積累航運碳減排的有益經驗，形成明確統一的碳減排路徑。