基于“應然”視角的國土空間規劃的演變與作用探討

陳宏勝，周小涵，肖 揚

引言

國土空間規劃是中國改革開放后經過長期的跨部門、跨行業、跨學科共同探索后形成的新規劃類型，高度整合了城鄉規劃、主體功能區規劃和土地利用規劃，在此基礎上進一步面向城鎮化發展階段轉變，融入了新時代思想和理論，成為引導中國城鄉發展路徑轉型的重要工具。正是國家對國土空間規劃在城鄉發展路徑轉型的影響上賦予了更大的責任，將國土空間規劃對城鎮化的作用進一步強化，尋求對城鄉發展問題更深層次、更系統的規劃應對和強力管控，使國土空間規劃超越了以往的相關空間規劃，也使國土空間規劃的編制變得更為復雜。國土空間規劃體系創制以來，隨著編制和研究工作的全面開展，引發了社會各界的極大關注和廣泛參與，新理論、新技術、新范式等創新性規劃研究成果持續涌現，但相關爭議也持續發酵。總體來看，關于國土空間規劃的爭論長期圍繞“實然”和“應然”展開。在實然層面，對國土空間規劃的技術和內容體系的探索較多，前國土空間規劃時代的規劃實踐是國土空間規劃的“實然”基礎；而在應然層面，對城市發展和城鎮化進程的理想藍圖向國土空間規劃的逆向傳遞則產生了許多的爭論，不同的學科傳統和知識范式、不同的發展目標、應對不同的問題都可能導致不同的規劃意見和規劃結果。對于后者而言，我們需要理解國土空間規劃將產生或應產生的效應，才能更好地編制國土空間規劃本身。

經過近年的探索，國土空間規劃的編制思路和技術路線逐漸穩定，不少城市已陸續發布國土空間總體規劃公示稿，國土空間規劃的編制工作陸續取得階段性成果。在國土空間總體規劃后，專項規劃和詳細規劃的編制工作也將在總體規劃初定之后全面鋪開。隨著國土空間規劃體系的全面建立，國土空間規劃對城市發展路徑和模式的影響成為重要的關注點。國土空間規劃的產生和技術路線的形成與中國城鎮化發展階段轉變緊密相關，既是應對轉型階段城鎮化發展問題的重要治理工具，也包含了對未來發展場景、發展路徑和發展模式的預設，為中國城鄉的可持續發展提供規劃引領。對國土空間規劃的理解既要從規劃體系的演化歷史中探索，也要從中國城鎮化發展階段和城市發展模式轉型的角度來審視。當前，全球正在經歷百年未有之大變局，中國也進入高質量發展的新時代，國土空間規劃不僅要在規劃編制階段直面發展問題，如在物質空間層面要解決城市無序蔓延和用地效率低等問題，在發展結構層面要面對發展動力不足、粗放式發展路徑依賴、保就業與保增長等問題；還要從實施和修訂等規劃后置階段確保實際效果，保證規劃的適用性和有效性，以最大化地發揮國土空間規劃的戰略引領作用，助力城鄉高質量發展。基于以上考慮，本研究從“應然”視角，對國土空間規劃形成的前期探索過程進行回顧，并結合當前國土空間規劃編制進展，對國土空間規劃影響下的發展模式轉變進行探討，以更好地理解國土空間規劃的編制及其應當發揮的作用。

1 國土空間規劃的前期探索

1.1 快速發展前期具有時代特色的多規并行

改革開放以來，隨著從計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌，全國各地經濟社會快速發展，特別是地方經濟建設活動被徹底激活，全面參與或輔助經濟建設活動成為地方政府部門的核心工作之一。作為對經濟活動直接干預和調節的工具，規劃成為政府部門調控經濟發展和城市建設活動的重要方式，在部門職責和利益的共同影響下，不同部門均發展了不同類型的規劃。雖然關于部門規劃交叉重疊常常成為學界批評的重點，但也應看到不同部門規劃的產生所具有的時代合理性及其對經濟建設活動所產生過的積極意義。特別是在改革開放初期，城鎮化和工業化進程的快速推進，在“時間就是金錢，效率就是生命”“比學趕超”的特定發展背景下，單一規劃的編制速度遠慢于現實的發展需要，多部門規劃所產生的“規劃網”為經濟建設活動提供了最大可能的引導和管控，也為加快項目落地、推進經濟建設提供了彈性空間。雖然，“多規”問題在后快速發展階段矛盾越來越大，遺留的歷史問題也越發突出，如不同類型規劃成果相互矛盾導致規劃無法落地或落地違規、部門事權交織導致規劃的實施和管理缺乏保障、過于關注部門利益而忽視整體利益、過于關注市場利潤而忽視長遠的總體公共利益等，但其曾經的合理性和積極作用是不能忽視的。

與當前形成的國土空間規劃相關的規劃包括城鄉建設部門主導的城鄉規劃、國土資源部門主導的土地利用規劃和發展改革委主導的主體功能區規劃，三者均涉及對土地空間資源的利用，但在規劃編制模式上側重點不同。其中，中國城市化的空間利用、分配和管制主要由城鄉規劃和土地利用規劃來實現，前者依據城市發展目標和需求進行空間開發的時空安排，強調城市的成長，偏重于地方利益和訴求的空間實現，其分權化的編制和實施體系適應了城市企業化經營的發展機制；后者以耕地資源保護為核心，通過管制分區的逐層分解和指標的逐級下達，實現對空間資源的有效管控，服務于國家和區域的整體利益，具有集權化的特征，其編制和資源分配模式適應了自上而下的管控機制，因而在部門權責調整中也更容易為上層部委所偏重。主體功能區規劃依據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力進行空間劃分，并對開發秩序進行安排，主體功能區規劃在規劃體系中具有統領性地位。在編制模式上，土地利用總體規劃基于土地利用現狀、潛力及需求，提出土地資源總量和分配額，依據規劃目標確定土地利用戰略。城鄉規劃依據城鄉發展現狀，找到城鄉發展問題和主要矛盾，提出總體經濟社會發展目標，確定城鄉發展戰略和空間結構，在此基礎上配套和完善城鄉基礎設施，并提出分階段建設實施方案。主體功能區規劃主要在國家級和省級層面展開，在國土空間綜合評價的基礎上，劃分全域主體功能區，確定各主體功能區發展目標，提出主體功能區管制原則和措施。

在快速發展階段的前期，多目標、追求效率優先及增量發展主導的背景下，一定程度上3種不同類型的規劃共同、有效地引導和調節了中國地方經濟的建設活動，合力調控快速城鎮化的發展進程。但由于缺乏統一的頂層設計和上層管理系統導致的建設失控、規劃落地難、空間利用與管理混亂等問題也為后續城市發展與治理埋下了隱患。

1.2 發展階段轉型期“多規合一”的探索

隨著中國經濟發展水平和城鎮化率的提升，“多規并行”對經濟建設活動產生越來越大的阻礙作用，也對政府部門提升治理效率產生較大的干擾，重建規劃秩序成為社會各界的重要共識。進入21世紀，“多規合一”探索全面推進，如2004年，國家發展改革委指導蘇州市、安溪縣、欽州市、宜賓市、寧波市和莊河市等市縣開展“三規合一”探索工作，上海市、海南省、廣州市、武漢市等地均基于自身的規劃管理特點和城市發展訴求，開展了各具特色的地方性“多規合一”探索，為部委層面統一規劃政策的出臺奠定了重要基礎。2014年《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》發布，進一步明確了“推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等‘多規合一’”的要求，隨后國家發展改革委、國土資源部、環境保護部、住房和城鄉建設部聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，全面推動28個試點市縣開展經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等“多規合一”工作。“多規合一”的發展進程完成從地方自主探索上升為一種“自上而下”的授權式改革，地方實踐經驗開始轉化為國家層面的規劃權責和規劃模式的調整依據，并對后續部門權責和空間規劃體系的形成產生深遠的影響。

在“多規合一”探索中，上海市、廈門市、廣州市等完成了較為完整的“多規合一”探索，其空間規劃的探索經驗受到了較大的關注。如上海市成立規劃和國土資源管理局，統籌開展“兩規合一”工作，建立統一的基礎數據和共同的空間管制分區標準，完成了“市—區（縣）—鎮（鄉）”三級土地利用總體規劃總圖與城市總體規劃實施管理圖紙的銜接。在廈門市的“多規合一”實踐中，廈門市充分調動了部門規劃整合的積極性，以《美麗廈門戰略規劃》為總體框架，形成覆蓋全市域的“一張藍圖”“一個平臺”和“一張表”，通過戰略規劃的頂層設計解決空間規劃沖突問題，建立了從戰略布局到項目落地的城市管制機制。廣州市的“三規合一”以區（縣）級政府為規劃主體，重點協調控制性詳細規劃與土地利用總體規劃的差異圖斑，通過“市區互動、三上三下”的機制，解決規劃圖斑問題，形成 “四線管控圖”，最大化減少跨部門規劃的阻力、聚焦關鍵問題、滿足各級政府發展需要是廣州“三規合一”重要的且務實的經驗。從以上代表性的地方實踐可以看到，雖然不同類型的規劃均建立了統一的規劃標準和統一的規劃實現目標，但在不同地方治理特點下的“政府—市場”關系中，問題、目標和實施的差異性使各類規劃產生了不同的規劃效果，不同部門規劃協同的方式也因此多種多樣。總體上充分調動相關主體的積極性、形成規劃共識、聚焦地方關鍵問題、滿足總體要求的情況下因地制宜推動規劃整合是“多規合一”的重要經驗。

另外，需要說明的是，地方層面“多規合一”的實踐探索之所以能取得較大的共識和合力，主要相關工作是基于城市發展和管理需求、應對人口資源環境壓力開展的自主性探索，通過技術上的融合和結合一定的管理體制創新，在一定程度上解決了“多規并行”時代遺留的主要問題。“多規合一”的編制過程是復雜的，需要多部門、多層級的人員參與，自上而下的全面動員也存在模式可持續性的問題。在有限的編制時間限制下，為了追求規劃編制效率，在某些關鍵問題上往往采取“折中”處理。因此，完成“多規合一”的階段性探索后，也亟需從部委層面和規劃制度設計上進行更全面的整合重構。

1.3 高質量發展要求下的國土空間規劃

面向新的全球化問題，在資源環境約束日趨緊張的背景下，十八大從新的歷史起點出發，提出“推進生態文明建設”的戰略決策，以國土空間資源的保護和修復為重點的生態文明建設要求建立與之相適應的國土空間規劃體系。黨的十八屆三中全會提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的總目標，國家治理體系全面調整，作為重要治理手段的空間規劃也隨之開啟自上而下的全面變革。2017年在新的發展戰略要求及試點城市“多規合一”經驗的基礎上，《省級空間規劃試點方案》提出，以主體功能區規劃為基礎，劃定“三區三線”，落地主要控制線，編制統一的省級空間規劃。省作為完整的區域評價和考核單元，既能直接落實和轉化國家發展戰略的轉變，也能統籌市縣級行政力量，直接調控經濟發展資源要素分配，是建立國土空間規劃的關鍵層級，因此優先編制完成省級空間規劃、統籌國土空間資源利用和保護、建立省市縣一體化的規劃編制模式是具有遠見性的。2018年國務院機構改革，組建自然資源部，由其承擔建立空間規劃體系并監督實施的職責，國土空間規劃進入強管制時代。2019年《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》發布，“不在國土空間規劃體系之外另設其他空間規劃”的明確使“多規合一”完成從“合”到“一”的根本性變化。

總體上，經過近幾年各界規劃力量的共同合作和努力，當前中國國土空間規劃已取得了顯著的進展和諸多成果。如《深圳國土空間總體規劃（2020—2035年）》（草案）公示讀本，融合了發展和管控并重的規劃編制思路，以建設中國特色社會主義先行示范區和全球標桿城市為目標，全面統籌國土空間資源的利用和保護，但深圳國土空間規劃也具有其自身的特殊性，如高度全域城鎮化及有限的永久基本農田避免了國土空間利用模式轉變的阻力。雖然國土空間規劃作為一門學科的建設還有待持續推進，但城鄉規劃學、地理學、土地管理學、公共管理學等不同學科各方向學者均以極大的熱情和責任感結合研究專長投身于國土空間規劃的學理研究之中，助力國土空間規劃的編制工作。國土空間規劃的學理支撐其實已經有不少的先行成果，如張京祥教授和黃賢金教授主編的《國土空間規劃原理》、中國城市規劃學會組織的空間規劃基礎理論大討論等。不過，由于地方發展的差異性太大，傳統發展模式的路徑依賴依舊存在，不同層級政府及部門的利益訴求仍須統一，國土空間規劃的編制完成度還要加快提高。國土空間規劃建立一個新的國土空間調控體系來統籌各類規劃，解決了規劃類型過多、內容沖突等問題。國土空間規劃體系的構建是具有劃時代性的，開創性的規劃創新探索不僅需要全體規劃師和研究人員的共同參與，還需要更多的沉淀、積累、修改、提升和轉化，既要避免“規劃躍進”，不能只是根據技術規范的機械化編制規劃，也要符合時代發展要求，能在推動經濟社會發展模式轉型上發揮應有的作用，建立容錯糾偏機制，加快規劃完成度，及時有效為國家和地方的經濟社會可持續發展和治理提供最合適的具體方案。

2 國土空間規劃對城鄉發展的作用探討

2.1 重塑發展動力

20世紀90年代以來，“土地財政”或“土地信用”極大地激發了地方政府推動城市建設的積極性，城鎮化水平得以快速提升，但從增量時代轉向存量，甚至是減量時代，擴張型的、土地增量開發依賴型的城市發展模式變得難以為繼，其產生的路徑依賴也成為困擾地方政府運作的重要問題。與土地問題并存的，還有越來越難以負擔的房價、高負債的房地產金融等問題，使地方潛在的發展危機日漸顯現，尋求新的城市發展動力迫在眉睫。發展機制深嵌于特定的歷史環境之中，對其的變革需要特殊引子或重大的歷史性事件，而國土空間規劃則提供了進行系統性改革的契機。進入國土空間規劃時代，我們要直面城市發展的動力不足問題，全盤考慮不同類型城鎮的城鎮化和工業化的動力，關注城鎮化的質量提升，標本兼治，培育可持續的城市發展動力。如在以往的規劃設計中，往往根據城市整體發展的需要確定土地利用類型，在國土空間規劃“三線”的剛性管控下，先底后圖，低成本的擴張已不符合現實條件，各界均須尊重山水林田湖的位置優先性，根據可用空間來設計城市發展，從增量擴張轉向存量挖掘，從以土地紅利驅動轉向以產業、技術、人才、生態求發展。

2.2 解決城鎮化問題

在快速城鎮化發展階段，出于滿足大量農業轉移人口向城鎮集聚的需求，長期以擴張式城鎮開發為主旋律，滿足了中國城鎮化進程的空間需要，但也造成了國土空間資源浪費問題，且過度關注空間的生產建設環節，忽視了城鎮化的空間治理需要。特別是對于經濟發達的城市，在市場規律的指導下，集中用地資源、產生更高的用地效益似乎是社會各界的共識，因此在快速發展的過程中，先發城市能夠獲得用地指標傾斜，但同時大量耕地被占用，轉變為城市建設用地，雖然作為區域，甚至是國家經濟發展的增長極，經濟發達城市所承擔的經濟帶動功能是高層級的功能，且可通過占補平衡、用地指標交易等方式進行彌補，但不可否認的是，這些城市已經失去了大面積耕地的現實，已不再具備規模化的糧食生產的功能。而且，大規模的城市連片開發雖然提高了城鎮化的效率，但過度人工的建成環境及對自然本底的完全修改，如河道的填改、地表硬質化、人工的仿自然改造等，使城市消解自然災害的能力下降，城市自然韌性被切斷，完成轉向人造的城市韌性，降低了城市應對不可預測性自然風險的能力。城市規模越大、資源要素越集中，其風險傳遞的能量越大。對于高度城鎮化、經濟發達的城市，其國土空間規劃的編制不僅要更加注重區域功能的整合，通過城市區域化化解作為單個城市的潛在發展危機（如可探索大都市區或都市圈尺度的國土空間規劃），更加要關注自然本底的恢復，強化城市風險的模擬和預測，重視社會公平、社會風險、公共服務品質等內容的研究及規劃應對。

2.3 共同營造城鄉空間

國土空間規劃既要具備科學合理的藍圖屬性，又要具備行動指南屬性，能夠為不同部門、不同群體所參照和使用。國土空間規劃就是以城鄉空間為抓手，形成部門合力，共同營造高質量的城鄉空間。首先，部門權利梳理和部門共識的形成是國土空間規劃是否“有用”的重要基礎，國土空間規劃的編制工作不僅是規劃編制的過程，也是規劃背后權利關系的重新梳理。如以往上下級政府對空間利用認識的差異、同級部門之間權利的交叉，權利均向“有利潤”的空間延伸，而對“無利潤”的公共事務缺乏主動性，這些問題阻礙了規劃效率的發揮。當前，國土空間規劃將主體功能區規劃、城鄉規劃和土地利用規劃等空間規劃融合，完成不同類型、不同部門規劃的橫向整合，縱向約束與橫向合作協同發揮作用，國土空間規劃已不是部門規劃而是共同的規劃，不管牽頭編制單位是哪個部門，最后結果是共享、共用、共治的。其次，國土空間規劃不是一個無所不包的泛化規劃，它以國土空間為核心，圍繞國土空間資源來配置用途和分配權責，國土空間規劃應突出重點，提高針對性，明晰地方核心空間問題，形成空間規劃共識，加快規劃編制完成度，同時應允許繼續優化的可能性，未來通過不同部門的使用和反饋來優化調整。

2.4 理順權利體系

優化理順國土空間規劃涉及的部門權利體系是規劃編制和實施效果的重要保障。橫向上，要強化國土空間規劃的戰略引領地位，能為自然資源、住房建設、發展改革及其他相關部門所認同、直接用；縱向上，要明確從中央到地方的權責關系，厘清各級政府在國土空間規劃編制和實施中的分工和權責，實現“一級政府、一級規劃、一級事權”的權利關系。通過《國土空間規劃法》等立法工作，從法律層面對各級地方政府規劃權責作出明確規范，制定和完善配套的行政法規體系，使得國土空間規劃有法可依、有法必依。此外，要確保下層級國土空間規劃不突破上層級國土空間規劃確定的約束性指標，強化規劃的權威性和剛性約束。同時，要動態地調控國土空間規劃建設過程，在國家或區域重大戰略調整等影響因素的變化下，要留有一定的調整空間，階段性規劃編制與動態規劃實施和調整相結合，維護規劃的權威性。

3 結語

國土空間規劃是國家推進治理體系與治理能力建設的重要抓手，其產生和演化不是無源之水、無本之木，不能切斷其歷史演化的過程，要從規劃歷史發展的角度來理解國土空間規劃的產生和未來，才能更好地指導當下的規劃編制工作。改革開放以來國土空間規劃的發展歷程可劃分為“多規并行”“多規合一”和“國土空間規劃”三個階段，規劃的演化受到特定歷史發展環境的影響，不同時期的規劃生態均對當時特定的發展狀況及發展需要產生了積極的影響。面對當前國土空間規劃的攻堅期和爬坡期，國土空間規劃的編制工作吸引了社會各界的廣泛關注，包括政府職能部門、規劃業界、規劃學界等均以最大的熱情和努力參與到其中的編制工作之中。國土空間規劃既有其歷史演進的內在規律，也具有新發展條件下創新內容的建構，其編制工作無疑是艱苦的，但其成果也將是具有劃時代意義的，因此，需要社會各界的共同努力，需要更多的寬容、理解和合作，以更好地服務大變局時代下的國家戰略需要。