中國公司治理監督機制研究

董 穎

(中國中信有限公司 監事會辦公室,北京 100004)

縱觀全球，境內外公司事實上已形成了各有特色、較為成熟的公司治理框架、監督機制模式，通過分析各公司內部監督機制主要分為兩種模式：英美法系國家公司的一元監督機制和大陸法系國家的二元監督機制。

1 境外公司內部監督機制

1.1 一元監督機制獨立董事模式

在英美國家，公司采用一元制，主要是因為英美公司股權結構分散，股東大會不能對董事會形成強有力的監督。董事會逐漸淪為顧問機構，無法獨立、公正地對公司經理層進行有效的監督。在這種情況下，研究者主張引入獨立董事，以使董事會擺脫經理層的控制保證董事會的監督控制功能。20世紀40年代，美國公司實踐中開始實行獨立董事制度，20世紀80年代引入英國。

1.2 二元監督機制監事會模式

在大陸法系國家(地區)的上市公司中，公司多采用二元制，即股東大會下分別設立董事會和監事會，董事會負責業務執行，監事會負責監督。

以德國為例，德國采用二元垂直模式，德國監事會由股東大會選出的股東代表與按照特別法派出的工人代表組成。監事會成員的選舉由監事會提名董事會成員不得兼任監事會成員。因此，德國上市公司的監事會有較高的獨立性。為保證監督的實施，監事會有權列席董事會，董事會必須定期向監事會報告有關公司經營戰略、贏利能力和業務執行等。監事會也可以隨時要求董事會提供有關公司的任何其他信息。

1.3 兩類監督模式的比較

兩種公司內部監督模式取得的實效難分高下。20世紀90年代，與歐亞一些國家的公司相比，美國公司確實更為成功，但是20世紀70年代至80年代，德國和日本企業的效率令美國人稱贊不已。公司內部監督機制的完善，是當前各國理論界和實踐界極為關注的問題。無論大陸法系國家還是英美法系國家，都在積極探索完善途徑。在英美，這種改革體現為在一元制不變的前提下，在董事會組織結構內部實現監督職能與管理職能的分離，強調董事會組織的獨立性。而在大陸法系國家，這種完善一方面體現在強化監事獨立性和強化監督權方面，另一方面也體現在加強監事會與董事會的合作方面。《德國公司治理準則》將董事會與監事會的合作擺在重要位置，并且在監事會下設專門委員會，與英美董事會下設專門委員會的做法完全相同。一元制與二元制下的改革方向有一定的趨同性，這說明兩種監督機制之間正在相互借鑒，通過吸收對方的優點，改革自己的制度。這種思路無疑對我國公司法有參考價值。

2 我國公司內部監督機制的現狀與分析

2.1 我國公司治理監督機制的歷史沿革

為建立現代企業制度，我國的《公司法》確定了“二元制”公司治理模式，即公司是由股東會、董事會和監事會組成。股東會是公司制企業的最高權力機構，有權決定公司的一切重大事項，股東會下設董事會和監事會。

2000年，國務院頒布《國有企業監事會暫行條例》(國務院令第283號)，國有重點大型企業監事會由國務院派出，對國務院負責，代表國家對國有重點大型企業的國有資產保值增值狀況實施監督。

2001年，證監會發布《關于在上市公司建立獨立董事制度的指導意見》，在上市公司董事會引入了獨立董事監督制度，獨立董事需擔負對內部董事的制衡監督職能。之后中國上市公司實施“雙層委員會制”監督機制，其中監事會對董事會實施“外部監督”，獨立董事對董事會實施“內部監督”。

2005年，國家修訂的《公司法》，對監事會的監督職責做了進一步的加強和完善，同時明確了股東會、董事會對經營者的監督功能，上市公司引進了獨立董事制度，希望通過完善公司內部的權利制衡，加強公司治理的內部監督。

至此，中國現行的公司內部監督模式(暫稱為“中國模式”)初步形成，即股東大會作為公司的權力機構，有權決定公司重大事項、非職工董事、監事和管理層的任免，有權監督經營層；董事會按照集體決策理念進行經營管理，發揮著監督經營層的作用；而上市公司中監事會和獨立董事并存，共同發揮監督經營層作用；監事會則是具有專職行使監督職能的內部監督機構，對公司經營實施全面監督。同時，公司經營層內設監督部門，如審計部、風險管理部、內控監督部等，對公司日常經營開展監督。

2.2 我國公司內部監督機制的現狀和問題

中國現行的公司內部監督模式是監事會監督和獨立董事監督并存的模式。因為“中國模式”是沒有先例，制度機制逐步形成，中國監事會監督工作在摸索中前行，也取得了一定的成效。但“中國模式”表面上來說是兼采美、德兩國典型模式的特點，但實際上，中國公司采用雙重監督的模式并沒有兼備美、德兩國模式的優點。從我國公司近幾年內部監督機制的實行情況來看，除了外部的實施環境不理想外，“中國模式”監督機制在設計上也存在著某些缺陷，使其存在著諸多問題，并沒有達到設計初衷的效果。

2.2.1 我國監事會運行中存在的問題

監事會相關配套制度不完善。目前《公司法》對于監事會的規定相對比較寬泛，主要是對監事會形式和框架上的要求。有關監事會的職權范圍、具體工作內容、監督結果的運用等，在法律法規上沒有統一的、強制性的規定，而是由各公司在章程中自行規定。那么監事會工作如何開展就具有很大的靈活性，做多做少，或者工作好壞沒有一個統一的標準。

通過近幾年對國有金融機構、內地和香港部分企業監事會的調研，發現公司監事會的工作開展很大程度上是靠監事會成員的履職能力、工作責任心來推動，監督工作存在很大的“彈性”空間，監事會監督結果的運用也未落到實處，這些很大程度上削弱了監事會作用的有效發揮，長遠來看這將不利于監事會的工作發展。

監事會缺乏獨立性。雖然《公司法》對監事會在公司治理中的法定地位給予了確立，但在實際工作中，監事會的處境卻顯得較為“尷尬”。中國公司監事會大部分屬于公司內設監督機構，因此監事會沒有獨立經濟來源和經費來支撐其開展監督工作，監事的職級、薪酬也由公司董事會、經理層進行管理。這就出現了一方面監事會作為監督主體受股東大會委托對董事會、經理層進行監督；另一方面監事會作為被管理主體，在經費、資源、人員等方面受制于董事會和經理層的現象。缺乏必要的物質保障和法律保障的監事會就失去了它的獨立性，從而無法正常地開展監督工作，監事會形同虛設也就不足為奇。

監事會在公司內部的定位不明確。在公司治理結構中，股東大會下設董事會和監事會，兩者是平行機構，同時對股東大會負責。但是在現實中，由于監事會的工作不受重視，有很大一部分公司的各行政機構并沒有把監事會作為董事會平行職能機構對待，這導致了監事會獲取信息難、與部門之間存在很多工作協調問題。產生以上問題的主要原因在于《公司法》對監事會職權的行使規定過于原則，缺乏實際操作性，未能通過立法給予監事會監督權的有效保障。

監事會履行職責缺乏必要的資源。《公司法》賦予了監事會檢查公司財務的權力，但因為沒有充分的人力資源和財力支持，在履職過程中無法獲得會計師、審計師、律師等專業咨詢和服務支持，檢查缺乏必要的手段，財務監督權很難有效的充分發揮作用。同時，在日常監督過程中，監事因不直接參與經營管理，對公司的信息掌握多依托于日常性調研，這將容易出現對公司內部信息獲取不及時、不通暢，對業務動態難以了解的情況，長此以往監督成效將大打折扣。

監事會監督結果得不到很好的利用。《公司法》對于監事會監督結果的應用沒有統一的、強制性的規定，而是由各個公司自行規定，具有很大的靈活性。監事會除了每年向股東大會報告工作情況外，沒有更多的渠道反映日常監督過程中發現的問題；對董事、高級管理層的履職評價工作也是近幾年由部分行業監管部門提出要求，但也僅限于報送履職評價結果。至于其評價結果的應用沒有專門的規定和要求，這也很大程度削弱和限制了監事會作用的有效發揮。

2.2.2 上市公司獨立董事制度存在的問題

獨立董事資源缺乏、任職能力不足。我國目前還沒有形成獨立董事人才市場，《上海證券報》2004年就獨立董事任職情況進行了統計抽樣，根據抽樣結果看，其中來自高校或者科研院所的獨立董事占比為43.5%；來自會計師、律師等中介機構的獨立董事占比為26.1%；來自企業經營管理人士的獨立董事占比為26.1%。另外，根據金信證券的調查分析，有24%的上市公司存在獨立董事退出的現象，其中來自高校及科研單位的占了一大部分。很多獨立董事，特別是專家學者，因為其本職工作的要求、科研教學任務及社會活動的頻繁，履行獨立董事職責的時間和精力均難以保證，并且對公司經營和公司財務狀況所具有的敏感度因人而異，未必都可信賴。

由于時間精力有限以及缺乏獨立性，獨立董事獲取公司信息的方式以被動為主。據前述《南開盤點三年獨董制度的公司治理價值》的調查，獨立董事從董事會秘書處獲得有關信息的比例高達91.28%，其次依賴公司提供書面材料或聽取經理層及董事長介紹的比例分別為89.1%和63.24%。自行收集有關資料在獨立董事獲取信息的主要渠道中占據最末位，比例為37.69%，限制了獨立董事作用的發揮。

監事會制度與獨立董事制度存在沖突。目前的《公司法》設定了“三會一層”，暨股東會、董事會、監事會及高級管理層的治理架構。在《公司法》制定過程中，立法者并沒有考慮給予獨立董事預留法定權限。這樣就會在實施獨立董事制度之時，造成獨立董事與監事會的監督職責有交叉和沖突。

3 完善我國公司內部監督機制的建議

根據公司治理模式和中外監督機制的比較中不難看出，無論試行“一元制”還是“二元制”的公司治理架構，都需要加強內部監督。作為具有中國特色公司治理機制的一種制度安排，現行的監事會與獨立董事并存制度在中國公司治理體系中發揮了一定作用，但在現行體制下進一步做好監督工作，需要進一步深化內部監督機制，明晰內部監督職責邊界，完善監督機制相關配套制度，搭建并完善監督平臺。

3.1 進一步深化內部監督制度

公司內部監督機制的不斷完善，是公司治理的內在要求。從各國公司治理的發展進程、現實選擇以及積累的一系列經驗教訓來看，大型企業集團欲提升公司治理水平，必須不斷強化和完善內部監督制度。加強對監督機制的重視，在公司內部建立獨立的監督機構，給予充足的、獨立的監督資源，形成協同配合機制，對增強管理層的約束、降低利益相關者的信息不對稱、防止管理層損害利益相關者的行為有重大推動作用。完善的內部監督制度對提升公司內部監督效率、防止權力濫用、提高公司治理水平具有積極意義。

3.2 進一步明晰內部監督職責邊界

獨立董事制度是在我國《公司法》二元制法律框架下引入的，因此在我國上市公司中出現了獨立董事與原有的監事會兩種監督制度并存的局面。但事實上，獨立董事的監督與監事會的監督是不同層次的監督。監事會是專門代表股東和利害關系人對經營者實施監督，獨立董事是對經營者內部實施監督。因此，兩者完全可以在同一公司并存，并從不同的角度發揮作用。關鍵是需要國家和監管部門整合獨立董事與監事會兩種監督制度的功能，并合理劃分其職責，在法律法規中給予進一步的明確。

3.3 進一步完善監事會相關配套制度

《公司法》雖在2005年進行了修訂，在強化監事會的權力、提高監事會的獨立性等方面進行了較大的改進，明確了監事會的法律地位，但相關部門并未出臺與其相銜接的制度文件。監管部門針對公司治理的指引、規定等規章也主要是針對董事會，沒有對監事會的法定監督責任給予明確的指示。因此，在監事會相關配套制度文件上，還需有關部門進一步的明確和細化，并通過監管部門制定監事會工作指引、規定等行政規章，對監事會的職能、組織架構、匯報路線、工作制度、考核激勵等重大問題進行明確。

3.4 進一步搭建并完善監督平臺

健全的集團公司治理制度體系和內部監督機制，不僅需要國家和監管部門做好公司治理制度的頂層設計和完善的配套制度，還需要各公司根據自身情況，統籌內部各監督資源，運用多方式手段，協同各監督部門開展工作。搭建并完善監督平臺是提高監督有效性的一種重要方式。公司監督平臺可為統籌審計、法律、內控、監察、人事等內部日常監督資源，合規高效地對集團發展戰略的執行、經營績效、合規運行、風險防范以及激勵約束機制等情況進行指導和評估，監事會可通過監督平臺及時了解公司日常經營情況，獲取有效監督信息。公司監督平臺建設可實現加強公司監督評價、協調開展工作，避免重復、多頭監督或監督空白，盡可能共享監督成果，形成監督閉環。