新形勢下美國對華科技競爭戰略的特點、走向與應對
——基于美國重點智庫報告的分析

于瀟宇

(中國宏觀經濟研究院產業經濟與技術經濟研究所，北京 100038)

當前，世界正經歷百年未有之大變局，科技競爭日益成為中美戰略博弈的焦點，其未來走向備受矚目。自拜登就任美國總統以來，中美科技競爭呈現出新的形勢，新一屆美國政府更加重視科技創新發展，不僅在定位上將中國視為“戰略競爭對手”，而且在高技術領域升級競爭策略，采用“選擇性脫鉤”等新舉措，試圖對中國進行防范和遏制。2021年6月，美國國會參議院通過《2021年美國創新與競爭法案》，授權美國政府在未來5年內投入千億美元級規模的資金用于科技創新?？梢灶A見，未來中美在科技創新領域的競爭合作態勢會更加復雜。因此，有必要分析美國新一屆政府對華科技競爭的戰略特點以及政策走向。鑒于美國智庫在美國政府對華科技競爭政策制定中的巨大影響力，本文選取了7家美國頂尖智庫的12份相關研究報告并進行了綜合分析，總結梳理了美方對華科技競爭戰略的四大基本特點以及3點政策走向，并提出5點應對建議。文章對更精準把握中美科技競爭趨勢、科學穩妥地制定應對策略、爭取掌握國際博弈主動權等具有一定的理論和現實意義。

1 拜登政府對華科技戰略的基本特點分析

拜登政府的對華戰略脫胎于奧巴馬的“接觸政策”和特朗普的“冷戰對抗”，戰略語境從“新冷戰”轉向“競爭性共存”，試圖在所謂“不脫鉤”“不冷戰”的基調下，在其任期內阻止“中國超越美國”，形成了“選擇性接觸、選擇性競爭、選擇性對抗”的基本模式。從對華團隊的人員構成看，特朗普時期以對華鷹派為主，在外交上奉行“孤立主義”，對中國大打貿易戰、大搞極限施壓；而拜登政府的核心成員以建制派精英為主，代表著全球化和自由貿易的受益者，多數認同“多邊、自由、規則、競爭”等價值觀。從拜登的個人背景看，其親歷中美建交40余載，既是“接觸政策”的執行者，也是亞太再平衡戰略的制定者及執行者，具備豐富的外交經驗和沉穩的政治性格，難以認同對華“全政府”模式的戰略打壓。結合過往發表的言論和文章，內閣成員中，布林肯、珍妮特·耶倫、沙利文等人均不贊成脫鉤，主張“聯合盟友”對華施壓；而坎貝爾和羅森伯格等對華核心智囊雖態度強硬，但也注重“規則和競爭”，不主張對華采取冒進手段?？傮w來看，拜登政府的對華科技戰略總體呈現如下幾方面特點。

1.1 追求“美國領先”

在戰略競爭理念上，相較于壓制中國科技發展，拜登政府更關注提升美國自身的競爭優勢。2020年10月，拜登在接受采訪時表示，現階段中國“不是美國最大的威脅，而是最大的競爭者（competitor）”。這一表述既否定了特朗普將中國視為“對手”（rival）或“敵人”（adversary）的論斷，也與奧巴馬一般性“伙伴”（partner）定位有明顯區別。相較于特朗普大部分時期施行的“遏制型”戰略，拜登更傾向于“自強型”戰略，即強調在競爭中挖掘自身優勢，通過改善自身的不足、持續的改革和投入來保持相對優勢。在2021年3月舉辦的首場記者會上，拜登稱在任期內“絕不會允許中國超越美國成為世界頭號強國”，并強調“為確保美國在研究領域的競爭力，將擴大對生物技術、量子計算、人工智能等新興技術領域的投資，并將研發支出占GDP的比重從0.7%提升到2%，以確保美國在世界最大的兩個經濟體之間的競爭中取勝”。

1.2 重返多邊體系

在對華遏制戰略上，拜登政府將從單邊施壓轉向多邊圍堵。拜登在競選時曾多次表達，將采取有別于特朗普單邊主義的做法，聯合盟友共同應對中國挑戰。2020年3月，拜登在發表的題為“美國為何必須再次領導世界”的文章中指出，美國將回歸“以規則、制度為基礎的國際秩序”“多邊主義和自由貿易”“民主和開放社會”，具體包括重返《巴黎氣候協定》和世界衛生組織、修補聯盟體系和伙伴關系網絡等。民主黨黨綱甚至直言“民主黨將與盟國一道，發動世界上超過一半的經濟體對抗中國，并盡可能從最強有力的位置進行談判”?？紤]到在奧巴馬時期，美國曾意圖通過“亞太再平衡戰略”和“跨太平洋伙伴關系協定”（TPP）給中國施加多邊壓力，美國聯合盟友對華科技施壓可能是拜登任期內對華科技競爭做出的重大戰略調整之一。

1.3 注重意識形態

在意識形態問題上，從某種程度看，建制派的拜登政府可能比特朗普走得更遠。特朗普面對美國經濟遭受疫情重創的困局，曾高調宣稱對疫情“追責”，并將意識形態作為低成本掩蓋其施政缺陷的一種輿論工具。但相較而言，民主黨更多將捍衛民主價值理念本身當作一種目標，其黨綱明確表示要“重新將價值觀置于對外政策的中心位置”。拜登在競選時曾多次公開指責特朗普在捍衛美國價值觀上軟弱無力。此外，拜登對科技價值觀也十分重視，在競選時提出的經濟復蘇計劃包括打擊中國貿易不正當行為的承諾。

1.4 聚焦有限目標

在對華科技戰略目標上，不同于特朗普“全政府”對抗模式，拜登政府更加注重“關鍵目標”有效的戰略競爭。特朗普執政時期全面升級了與中國的對抗，不但限制部分高新技術產品進出口、限制中國籍高技術領域人才出入境，而且禁止科技領域正常的企業資本并購行為，甚至嚴禁中美開展科學研究合作、拘禁華裔在美關鍵領域科技人才、嚴厲打擊中國龍頭科技企業等。但是民主黨黨綱批評特朗普對中國發起的貿易戰“根本沒有勝算”，最終損害了美國農民、制造商、工人和消費者的利益。因此，拜登政府的對華科技戰略目標更加細膩，并非“一刀切”政策，而是更具理性和針對性。例如，在人員交流上，拜登曾承諾將廢除特朗普任期內的多項移民政策，包括放寬工作簽證H1-B，更加平等開放地對待外國留學生，以吸引全球高技能人才。

2 美國對華科技競爭戰略的具體走向分析

在美國政府對華科技競爭政策制定過程中，美國智庫發揮著巨大作用。尤其是拜登上臺后，美國智庫精英重返決策中心，充實了拜登對華智囊團隊，其中僅來自戰略與國際問題研究中心、布魯金斯學會和新美國安全中心這三大智庫的就達13人。在美國政府全方位調整對華科技政策的背景下，一批美國頂尖智庫圍繞對華科技競爭問題進行了全面深入的探討，積極謀劃對華競爭路線圖。因此，詳細梳理美國戰略界的政策主張，可為研判拜登政府未來對華科技政策走向提供重要的依據。在綜合考慮智庫影響力等因素的基礎上，本文重點選取了布魯金斯學會、新美國安全中心、美國戰略與國際研究中心、中國戰略小組、中美科技關系工作小組、美國國家科學院、約翰霍普金斯大學等7家美國頂尖智庫的12份相關政策報告并進行了綜合分析。

總體來看，當前美國戰略界在研究如何通過限制中國科技實力的發展來維持美國科技競爭力的問題上有較大重合區域。美國對華科技競爭戰略的未來走向主要呈現三大方面，即以“小院高墻”為原則的技術保護、以“可控依賴”為目標的供應鏈脫鉤和以“多邊、標準、價值觀”為手段的遏制打壓。

2.1 以“小院高墻”為原則的技術保護

“小院高墻”概念最早源自軍事領域。2018年 10月，“新美國”（New America）智庫高級研究員薩姆·薩克斯首次將其運用到對華科技防御中，主張篩選與美國國家安全直接相關的特定技術和研究領域（即“小院”），同時采取更嚴密、更大力度的對華科技封鎖（即“高墻”），而在非關鍵技術領域可以與中國合作。經過兩年多的學界討論、國會辯論，“小院高墻”策略最終得到了拜登團隊的認可。

①多邊針對性出口管制。中國面臨美國政府聯合盟友制定針對性管制措施的挑戰。美國戰略界建議“建立圍堵和遏制中國的多邊同盟，利用多邊機制削弱和限制中國”。同時，中美科技關系工作小組的《應對中國挑戰》報告認為，針對性的出口管制措施十分有必要，既可以為美國公司保留重要收入來源，還能減少中國追求本土化的動機。因此，未來美國政府可能放松對中國次高精尖技術、產品和芯片成品的出口限制，而對人工智能、半導體芯片等高精尖技術和設備的出口管制則可能進一步加強。

②關鍵領域投資審查。在特朗普執政期間，美國通過《外國投資和風險審查現代化法案》等，明顯加強了外商投資限制，將美國外國投資委員會的審查權限擴大到對“關鍵技術”公司的“非被動、非控制性”投資，包括某些類型的風險投資。在拜登執政期間，美國可能進一步提高對中國企業在敏感行業，包括高科技行業、涉及國家安全等領域的并購審批條件。未來美國繼“五眼聯盟”之后，或聯合加拿大、澳大利亞和英國建立新型國家技術實體管制機構，在外國投資審查、技術出口管制、研發、供應鏈政策等方面統一行動，給中國帶來更大挑戰。

③基礎研究人員限制。在基礎研究領域，美國或選擇通過篩選和分類的方式加強敏感信息保護。美國國家科學院的報告《無盡的前沿：美國的下一個75年》指出，美國需要平衡好嚴格保護敏感信息的責任，特別是涉及國家安全研究的實驗室。未來美國政府或遵循“小院高墻”的原則，與科學家一道對相關敏感技術領域進行分類，將核心部分從大學轉移到諸如國家實驗室等機構，且只允許審查合格的研究人員參與其中。因此，美國將嚴格審查中美聯合研究項目和在美國進行技術轉移的中國企業，這為中美兩國在基礎研究領域的合作帶來更大阻礙。

2.2 以“可控依賴”為目標的供應鏈脫鉤

當前，中美兩國供應鏈緊密融合的局面被美國戰略界視為對國家和經濟安全構成“不可控戰略風險”的因素。但鑒于中美全面脫鉤“既不可行，也不有利”，拜登政府可能在關鍵環節上采取以供應鏈轉移、替代為主的“針對性脫鉤”措施，降低各領域對中國的依賴程度。

①供應鏈回流。在當前美國疫情加重的背景下，考慮到供應鏈“安全”和重振國內經濟等因素，拜登政府可能優先推動醫療等特定產業供應鏈的回流，幫助美國部分關鍵企業將生產線回遷。還有智庫建議，加快在依賴程度較高領域的技術研發和產業鏈轉型，以從根本上降低對中國的依賴。例如：應加強美國基礎配套設施建設，以更好地承接制造業回流；圍繞進口和分銷集裝箱進行優化，并增加對鐵路、卡車和港口的投資。

②供應鏈替代。在部分依賴中國的關鍵環節，未來美國可能采取供應鏈多元化方式部分替代中國供應鏈，在發展更多“盟友”的同時從中國手中奪取更多領域價值鏈中的更多份額，在出現供應中斷時具備替代方案。在醫藥領域，美國可能與其他國家合作，如在制藥原料藥領域與印度合作；在電信領域，或與歐洲愛立信和諾基亞等加強合作，以更快地降低對中國的依賴程度。此外，針對勞動密集型領域，更多地采用墨西哥、印度、東南亞等美國“盟友和伙伴”國家的生產線，也被美國戰略界視為重要選項。

2.3 以“多邊、標準、價值觀”為手段的遏制打壓

在對華遏制策略上，美國戰略界認為，美國與“盟友和伙伴”國家組成的全球關系網絡是“中國所不具備的戰略優勢”。未來美國政府或在地緣政治、技術與創新、全球規則和規范、人權與公民社會等多方面聯合盟友對中國進行施壓。

①重塑盟友網絡，共同對抗中國。在美國重塑盟友網絡方面，中國的挑戰主要來源于3個方面：一是“聯歐制華”和“聯日（韓）制華”。例如：美歐通過加強跨大西洋對話，減少對華依賴；美國聯合日本和韓國對華施加更大壓力等。二是圍繞技術合作交流構建“九國聯盟”“十二國論壇”等“新多邊技術聯盟”，就“研發下一代技術、確保供應鏈安全及其多樣化、保護關鍵技術、制定國際標準和規范”等進行技術合作，以此孤立中國。三是利用“數字外交”，與中國周邊的印度、印度尼西亞、越南、新加坡等結成聯盟；并且支持印太地區的高質量基礎設施項目、援助計劃等，以對抗我國的“數字絲綢之路”。

②加強標準競爭，重建領導地位。美國戰略界認為，未來需要推動自上而下由國家主導的標準制定方法，重建在全球技術標準制定方面的領導地位。一方面，未來美國可能加強高級別外交，利用全球標準制定的領導地位遏制中國。例如，通過召集或管理共識小組等方式，美國在制定全球標準方面將發揮更大的作用。另一方面，美國可能超前布局，加強對未來技術標準的競爭。例如，在5G領域，美國或通過政府采購的方式，加大對ORAN（開放無線網絡）和VRAN（虛擬無線網絡）技術標準的支持力度，為初創公司提供試驗創新應用的機會。

③高舉意識形態大旗，共同對華施壓。未來中國可能面臨美國政府在意識形態問題上的持續施壓。一種可能是圍繞所謂“不正當競爭”問題繼續糾纏中國，并建議“聯合對中國施加國際壓力，使其遵守國家補貼政策的規定”，以此在全球市場上孤立中國；還有一種可能是繼續借口所謂新疆人權問題、香港人權問題和數據隱私問題等對華施壓。因此，未來中國需要防范拜登政府以不正當補貼、人權和數字安全等為由對中國科技企業的打擊制裁。

3 中國應對的思路及建議

在美國重點智庫的影響下，拜登政府的對華科技戰略從“新冷戰”轉向“競爭性共存”，在所謂“不脫鉤”“不冷戰”的基調下，形成了“選擇性接觸、選擇性競爭、選擇性對抗”的基本態勢。這一方面為中美戰略共存增加了回旋余地，增大了競爭態勢緩解的可能性；但另一方面，難以期望中美關系從“自由落體”轉為“V型回升”，拜登政府將在修復同盟關系的基礎上，以多邊、規則、標準和價值觀等為主要抓手，對中國在國有企業補貼、知識產權保護、強制技術轉讓以及市場準入與公平競爭環境等關鍵問題上，進行“組合拳”式打壓。為此，中國既要放眼未來，更要放棄幻想，積極應對中美科技戰略競爭，努力塑造中美長期共存的良性競合關系，并及時洞悉國際局勢走勢，穩妥出招，理性應對。具體來看，本文給出以下幾方面思路和建議。

3.1 聚焦關鍵優勢方向，避實擊虛重點突破

當前，中國破解美國封鎖遏制并贏得博弈主動權的關鍵是要在部分基礎研究和關鍵核心技術上具備足夠的反制力量。面對美國以“小院高墻”等手段對我國核心技術進行封鎖、圍堵甚至遏制，我國須堅決放棄幻想，堅持發揚“兩彈一星”“載人航天”精神，自力自強、自主創新，優先集中攻克一批有對等反制力的核心技術，揚長避短、避實擊虛，以達到局部技術平衡、牽制與反制的效果。一是發揮我國社會主義制度集中力量辦大事的制度優勢，在半導體、人工智能、先進制造和材料科學技術、生物技術等關鍵領域，針對性部署一批重大科研項目，或在國家大基金中考慮增設專項業務投資基金，精準發力培育“殺手锏”技術，力爭在局部領域形成“相互制約、相互威脅”的對等博弈格局。二是持續強化戰略科技力量，加快國家實驗室布局，整合、新建一批突破型、引領型的世界級大科學裝置群，建設跨學科、大協作、高強度、綜合性、集成一體化的共性技術研發平臺，以科技資源超前布局抓住新技術的“戰略窗口期”，推動戰略性、前瞻性重大科學問題突破。三是依托市場規模、人力資源規模、信息基礎設施等“長板優勢”，激勵企業加強終端產品開發，利用內需市場實現大范圍應用推廣，縮短新技術、新產品迭代周期，帶動上游基礎研究和關鍵技術突破。例如，在人工智能、芯片等新興領域，應鼓勵產生更多“獨角獸”企業，支持阿里巴巴、小米等互聯網公司開展針對自身垂直業務的平臺建設與芯片研發等。此外，在發揮“長板優勢”的基礎上，也需具備“底線思維”，應盡快厘清“卡脖子”關鍵領域，并做好相應技術儲備和應急預案，避免因部分產品斷供而導致整條產業鏈癱瘓。

3.2 深挖中美合作空間，打造良性競合關系

中美科技競爭注定是一場“持久戰”，在較長一段時期內，大概率將出現誰也無法從根本上“遏制”誰或“消滅”誰的“共生”局面，這就為我國打造“磨合共存、良性競合”關系提供了可能。面對當前美國試圖“去中國化”和“脫鉤”的舉措，中國應著眼長遠，充分挖掘雙方“互利共贏”的空間，堅決維護和增進交往，盡可能擴大中美之間經濟利益的交集并建立產業體系的共生關系，打造中美之間產業鏈“你中有我、我中有你”的相互依存局面。一是應發揮我國制造業體系完整、配套基礎設施完善、人才梯隊完整和市場規模龐大等優勢，加快制定針對美國乃至全球高科技創新企業的開放戰略，在保證安全可控的基礎上，加深中美之間高技術產業領域的相互依賴關系，提高對方“去中國化”的成本。二是應充分探索中美雙方在共同利益領域的合作，既可以在應對全球氣候變化、全球公共衛生以及核不擴散等領域深入協作，也可以在人工智能、新能源技術和生物技術等高科技領域深入合作，通過合作共同推進國際標準制定、做大經濟蛋糕，進而增進人類福祉。三是應充分發揮中美地方合作的“潤滑劑”作用，不同于美國聯邦政府方面具有“遏制”中國崛起的強烈政治主張，美國各州政府層面較為務實，更多考慮的是如何發展本州經濟、推動出口、吸引投資、拉動就業等實際問題。鑒于中美建交以來地方政府間的科技合作基礎深厚，可通過深化同美國地方政府的科技交流，共同造福兩國人民、企業和社會。

3.3 拓展多邊合作布局，擴大科技外交“朋友圈”

在全球化時代背景下，任何國家都難以在封閉的環境中實現科技進步。為破解美國在經濟、科技、外交以及地緣政治等領域構建的圍堵中國的多邊同盟體系，我國需更加堅定地加大對外開放力度，采取更為主動的方式積極融入全球創新網絡，加強與歐洲、日韓、東盟國家以及“一帶一路”沿線國家的科技合作，與“重要大國”“關鍵小國”形成國際創新合作布局。一是應加快開放國內市場的步伐，通過建立高水平自貿區等方式，進一步降低關稅和非關稅壁壘，更好地把全球創新主體“引進來”，并鼓勵地方政府與“重要大國”“關鍵小國”的省（州）、市簽訂合作協議，將全球創新資源更好地“用起來”。例如，可以在自主可控的前提下，加大對半導體材料和設備領域的“引進來”支持力度，鼓勵更多優秀企業來中國落地生產。二是應加強同德國、法國、英國和俄羅斯等歐洲國家在科技領域的合作。盡管中歐之間也有技術競爭因素，但由于不存在直接地緣戰略競爭，合作的安全負效應小，歐洲國家的絕對收益仍然為正，所以中歐之間在科技領域仍有深化合作的空間，中國可以繼續同歐盟國家發展科技伙伴關系，就雙邊經貿合作，特別是在高技術企業直接投資方面加強對話合作，擴大同歐洲國家的利益交匯點。三是應借助“一帶一路”倡議、RCEP協定等，充分拓展同發展中國家的科技合作空間。例如，在網絡通信產業，中國企業可以通過提升中亞、東盟、拉丁美洲、非洲及“一帶一路”沿線其他國家的基礎設施水平，在開拓國際市場空間的基礎上，促進國際國內要素有序自由流動、資源高效配置、市場深度融合，形成更加緊密的區域經濟共同體，這對于維護“平等合作、和平發展”的世界經濟政治格局，以及更好地對沖美國的“印太戰略”均具有重要意義。

3.4 完善創新激勵體系，加強規則標準競爭

美國等發達國家的經驗表明，有效激勵微觀企業在基礎研究、應用基礎研究和關鍵技術開發方面的創新研發投入，是構建一個國家科技創新可持續發展能力的根本所在。當前中國部分產業、產品體系中的關鍵核心技術創新突破能力不足，直接原因在于高技術企業在基礎研究和應用研究方面長期投入不足，深層原因在于企業對終端產品的自主開發重視不夠，但根本原因是存在知識產權保護制度不健全、資本市場治理體系不完善、市場決定性作用不足等外部制度缺陷。一是應持續完善中國創新激勵體系。減少地方政府一味地以土地、補貼等優惠政策激勵微觀企業創新的舉措，更多依靠營商環境的改善和市場制度的改革，通過減少“套利型”市場機會，倒逼企業提升內源式創新動力，這同時也有利于減少國際社會關于我國公平競爭的爭議。二是直面美國的“規則”之爭。當前世界上只有一套規則，就是以聯合國憲章為基礎的國際關系基本準則。我國應堅守遵循WTO規則的基本立場，堅持在全球化框架下積極爭取中國利益。例如，應與美國積極談判，爭取在國際貨幣基金組織（IMF）等國際組織中發揮更大的作用，以和中國日益提高的全球經濟與金融地位相適應。三是勇于和美國在“標準”領域開展競爭。中國應充分融入全球創新網絡，持續加強標準化體系建設，積極參與全球技術標準的制定，并在5G、人工智能、生物技術等領域加大對龍頭企業的支持力度，鼓勵擁有自主知識產權核心技術的優勢產業以創新鏈形式“走出去”，在國際競爭中不斷提升技術水平、增強標準影響力、爭取技術主導權。

3.5 深度參與全球治理，擴大話語權和影響力

以美國為首的西方國家高舉“民主價值觀”大旗，不斷在人權問題、技術轉讓、工業間諜等意識形態領域對中國進行惡意中傷和詆毀，其內在原因很大程度上是西方國家總以自己的崛起邏輯揣測中國崛起，認為中國在獲取國際體系“主導地位”后，也會通過操控國際體系來為本國謀取利益。然而，主導中國崛起的理念與西方國家的理念有本質差異。中國歷來主張“走和平發展道路”，科技發展目標是不斷超越自我，為人類命運共同體做出更大貢獻。中國越是強大，越能為維護世界的公平與正義貢獻力量?；诖?，一方面，中國應通過利用已有官方平臺（如聯合國、G20、亞投行、“一帶一路”倡議等）和民間力量（如國際科學合作、學術交流、國際會議等），對美國等惡意中傷言論進行堅決回擊與有力駁斥。同時積極向世界闡釋“中國模式”和發展理念，展現我國企業按照市場經濟原則對外投資與技術合作的事實，澄清國際輿論對中國不必要的誤解，贏得國際力量廣泛尊重和支持。另一方面，在呼吁抵御科技保護主義、民族主義和單邊主義的基礎上，深度參與國際科技治理實踐，久久為功，以實踐贏得國際社會的認同。如在全球疫情沖擊下，中國可與IMF等共同幫助發展中國家滿足公共衛生需求、提供其他公共服務并加快其經濟復蘇；加快與“一帶一路”沿線國家在科技創新領域的規劃對接、資源共享，為發展中國家提供技術解決方案等，以此進一步樹立和鞏固中國“守信用”“講共贏”的大國形象，深度參與全球科技治理，擴大在全球科技領域的話語權和影響力。