多規融合下的土地整治規劃探究

□吳則宇

（武漢永業賽博能規劃勘測有限公司，湖北 武漢 430062）

隨著新型城鎮化的演變與發展，國土空間利用的效率不斷提升；隨著農村人口大量遷徙到城市，農村建設用地與農業生產用地逐漸形成了新的格局。原先在土地整治工作中以整治農田為重點，到現如今以農村地區演變為整個城鎮地區的支撐，將土地整治工作逐漸演變為綜合整治工作，使之成為土地利用空間管制、農村社會經濟利益分配以及社會福利建設的綜合性工程，對加快農業現代化發展具有至關重要的意義。隨著城鄉發展不平衡矛盾現象的日益突出，均衡城鄉發展規劃、做好城鄉統籌工作，滿足新時代改革需求，在土地綜合整治規劃工作中，必須要盡快基于多規融合中尋求可持續發展路徑，真正促進生態、生產、生活的可協調發展。

1 多規融合下土地整治規劃理念

現如今在土地整治規劃理念中普遍存在著單一化現象，未能充分考慮到其他因素對土地整治規劃所產生的影響，缺乏正確、科學的理念指導作用。因此，在多規融合視角下開展土地整治規劃工作，必須要明確基本的理念基礎，為土地整治規劃工作提供基礎性指導作用。

1.1 彈性與剛性結合理念

彈性一般多以描述物質的伸縮狀態，可以體現出物質在其他固有屬性的前提下所呈現出來的一種可變化性狀態。剛性是指事物的固有屬性，這種固有屬性并不會隨著事物演變與環境變化而產生變化。但是在土地整治規劃工作中，彈性與剛性可以共存，土地整治規劃如果缺乏嚴格的剛性要求，則非常容易使規劃內容陷入被動局面，因為缺乏應有的權威性而無法產生強有力的統籌協調作用，這樣的土地整治規劃很難滿足實際需求。另外，隨著社會發展與生態環境的演變，各地區區域空間也在逐漸發生改變，在土地整治規劃過程中為了能順應這些改變，要能真正審時度勢、在規劃內容中留有一定的彈性空間，避免使各種規劃指標過于剛性而產生局限性現象，比如，在規劃期限方面要結合實際狀況適當擴充編制有效期限；在用地結構規劃中要確保預期性指標與強制性控制指標，并保持應有的協調性；在布局規劃工作中要考慮到城市所具備的增長性質，因此在劃定城市邊界、農田區域、生態環保區域中要及時留有充足的緩沖區域，真正實現彈性規劃目標，體現彈性與剛性相互結合的規劃理念。

1.2 人地關系和諧理念

自然環境是保障人類生存的基本條件，人類必須要與自然環境保持基本的人地關系平衡狀態，才能真正迎來可持續發展。從人類歷史發展歷程中可以看出，在發展科學技術時，人類對自然環境的破壞也越來越明顯，盡管人類在某種角度上已經具備改變自然環境的能力，但在許多方面受到自然環境的限制與約束，如地震、海嘯、雪崩等自然災害，在自然面前人類的力量大多數情況下都會變得極其渺小。從20 世紀70 年代起，各國之間逐漸意識到人與自然之間協同發展的重要性，對于自然資源環境的承載力以及人類發展的相關研究變得越來越豐富。在古代時期，無論是我國還是西方地區，均有著不同程度的人地關系研究與討論。

1.3 “土地整治+”理念

“土地整治+”理念屬于土地整治發展的新型、高級形態，更體現出一定的協同創新性優勢，使土地整治工程技術在“互聯網+”理念基礎上開展創新與發展，其目的是為了充分體現出城鄉各要素資源在土地整治發展過程中的基礎價值，從而促進土地綜合整治價值得到進一步發展，所以“土地整治+”會成為土地整治發展的重要方向。在“土地整治+”理念中，通過延伸土地整治內涵，改變以往被動的適應局面，促進土地整治規劃，有效夯實理論基礎，充分應用“土地整治+”理念的方法，積極總結創新工作，保障理論與實踐的雙向互動結合。此外，通過“土地整治+”理念與全域視角的融合，可以解決城鄉發展不平衡、用地規劃不協調、保護與發展不對稱等諸多問題。在“土地整治+”的整體性工程推進中，應促進政府與社會創新主題、公眾的協調發展，使各部門之間在相互統籌協調、順序開發過程中提升土地整治綜合效益。

2 多規融合下的全域土地綜合整治規劃策略研究

2.1 多規融合體現

現階段，經濟社會發展規劃由發改委部門所負責，城鄉規劃工作由住建部門所負責，土地利用規劃工作由國土部門所負責，生態規劃工作由環保部門所負責，這些規劃工作在實際開展過程中普遍存在著矛盾沖突問題，導致城市建設土地利用率相對較低，在空間管理方面存在著雜亂無章的局面，個別地區存在生態失衡嚴重等現象。為了杜絕產生這些問題，我國政府部門明確規定，在城鎮化工作中，需要盡快提高城鎮建設用地效率，保障生產空間體現出集約高效化的特征、生態空間滿足山清水秀的要求、生活空間發揮宜居適度的特征，促進生產空間、生態空間以及生活空間形成完善、科學、合理的系統性結構；切實保護農業空間結構，在明確規定生態紅線的同時，堅決守好生態紅線底線；針對城鎮化布局形態開展優化工作，使城鎮化布局工作在滿足宏觀布局需求的同時，加強城市微觀空間的治理工作質量。在地區開發過程中，需要因地制宜設計開發強度，確保城市空間置于大自然環境中，為城市居民留下青山綠水。另外，在新型城鎮化規劃相關文件中明確指出，城鎮化發展必須要體現出中國特色新型城鎮化道路建設要求，確保全方位提升城鎮化質量，使城鎮化發展路徑變得更為清晰、明確城鎮化發展目標與戰略任務，需要合理統籌相關領域制度與政治創新工作，促進我國整體城鎮化發展真正實現健康長遠的發展目標。在城市規劃發展過程中，要積極改變以往所存在的擴張性規劃現象，嚴格限制城市邊界空間布局，使有條件的地區在經濟社會發展的同時兼顧總體規劃、城市規劃、土地利用規劃之間的“多規融合”目標，使越來越多的鎮級市得以出現，所以加強規劃統籌協調發展具有十分重要的意義，必須要確保將各個規劃一并整合至空間體系中，發揮應有的協調統一性優勢。由此可見，多規融合具有十分重要、深遠的發展意義。

2.2 多規融合下土地整治思路

2.2.1 基本農田的保護建設

在多規融合政策背景下，促進土地整治工作助力鄉村振興發展戰略，必須要實現對基本農田的剛性控制目標，這也是土地整治工作與規劃利用的重要任務。所以在基本農田保護建設中，既要體現出數量保護、更要加強質量保護，在基本農田的用地布局中需要兼顧農村景觀布設的目標要求，保障綠色生態空間格局在城鄉規劃空間落位手法的規劃中，呈現出應有的優質性質量，對促進糧食安全保障、加強生態環境保護具有十分重要的意義，同時在推動鄉村社會經濟發展與提高鄉村農業活力中，具有至關重要的規劃布局價值。

2.2.2 鄉村建設用地的整治建設

在鄉村建設用地整治建設工作中，既要發揮城鄉建設用地增減掛鉤的推進作用，也要杜絕“圈地運動”現象的產生。必須積極借助城鄉建設用地增減掛鉤政策要求的經濟手段與行政手段，結合城鄉規劃要求開展農村居民點政治設計工作，改變以往鄉村建設缺乏設計的弊端，保障各村落之間各自形成獨特的建筑風格特色，可有效促進落實鄉村建設用地政治需求，實現鄉村社會經濟發展的重要目標。

2.2.3 自然生態與人文景觀的保護建設

通過土地利用規劃工作，不斷提高對重點生態區域的保護質量，同時嚴格規劃禁止建設區域與限制建設區域空間，因為限制建設區域屬于管制區，仍舊屬于一種空間概念，實際工作路徑相對模糊，這種情況下可以使管制區域成為空間依據，并結合城鄉規劃設計要求，在發揮因地制宜的原則中開展規劃設計工作。在大多數鄉村地區中，生態旅游產業成為了主導產業，在這些地區中必須杜絕盲目開發的亂象，不斷加大對自然生態與人文景觀的改造力度，確保在改造時體現出原有生態特征，在配套性建設服務設施中提高生態旅游的產業效果，對保障鄉村地區經濟發展具有重要意義。

3 多規融合下土地整治目標

3.1 生態目標

實現生態目標的重點內容在于整治舉措，不僅要重視對生態駁岸與綠化村莊的整治工作，而且還要借助河道疏浚、連通等方式，進一步提升道路綠化建設質量，推動生態用地規模進一步發展。

加強人居環境的整治工作是實現生態目標的一項重點舉措，不僅包括規劃建設排水、環衛等基礎設施，而且包括大力發展鄉村地區的治危拆違工作,使得生態環境建設與生態保護并行推進，同時劃分生態環境保護范圍以及布局要求，尤其對于那些地質災害較為嚴重的高發地區，應做好基本的區域劃分、規模劃定工作，合理劃分林地區域、牧草地區域、水域地區、林地修復地區、新增農田濕地地區、水體修復地區，使生態文明理念真正貫穿于生態環境保護工作的整體任務中。

3.2 生產目標

實現生產目標的關鍵在于不斷完善、豐富農業產業結構，促進農業產業的延伸與發展，集約高效利用現代生產投入要素與基礎條件，進一步完善生產條件、引進先進的基礎設施與現代物質設備，推動農業生產效率得到有效發展，積極采取各類先進的農業生產技術、生物技術以及生產模式。無論是生產技術還是生物技術、生產模式，均需要遵循適宜性原則，便于改善農產品品質，有效控制農業生產成本，保障農產品真正滿足市場多元化需求。另外，要積極促進農業生產管理方式的現代化發展，在積極采取先進的經營模式、管理技術與方法中，使農業生產形成完整的產業體系，體現出高度的組織化優勢。通過耕地與基本農田保護工作，進一步保障糧食安全性質量。

3.3 生活目標

在現代化市場經濟發展過程中，對空間集聚化與運營規模化具有更為嚴格的要求，而鄉村生活目標需要引導人口聚集在有條件集中發展的地區，積極優化各鄉鎮地區的居民點布局、提升基礎設施建設質量，有效加強公共服務的功能。為了能統籌地區人口與加快城鎮化發展，需要在城鎮建設用地增長的同時，降低與農村居民點的關聯性，適當推動鄉村人口、土地的流轉，以提供充足的勞動力與保障土地資源，為農用地流轉與規模化耕作提供必要的基礎條件。就目前的鄉村地區來看，由于村莊數量多、規模大小不一、整體布局較為松散，完全不利于普及城市化生活方式，無法有效提升鄉村生活質量，難以適應當地生態環境與基本農田保護的要求。因此，需要及時加強城鄉居民點的規模化建設工作，在堅持國土開發與資源環境承載能力的相互匹配中，真正發揮鄉村地區的公共服務設施與基礎設施應有的經濟規模，通過優化鄉村地區風貌、改善人居環境、完善社區基礎設施，打造幸福和諧、可持續發展的美麗鄉村。

3.4 空間與項目融合規劃布局

在規劃用地布局過程中，在落實全域土地綜合整治工作的過程中，用地類型不會發生改變，通過開發各項目以提高土地利用水平，在規劃用地類型劃分中需要結合現狀合理布局；在整治規劃中需要合理改變土地用途、用地性質的相關項目；在鄉村地區規劃中，要兼顧全域土地綜合整治項目，明確基本的地類布局需求。在管制區域中，如果規劃地類出現變更，相應的管制區域也會發生變化，因此要調整管制區域布局。一般情況下，整治區域的功能相對單一，可以考慮全域土地綜合整治項目的實際管制需求，明確基本的管制原則與管制用途。在落實全域土地綜合整治任務中，建設用地區域可以提前開展規劃工作，以滿足實際規劃要求，在重大型土地整治項目中，合理保障項目用地，以滿足鄉鎮地區土地利用總規劃的要求，根據不同項目用地條件類型進行科學劃分，明確項目清單中所要求的項目類型，使土地整治工程形成獨立規劃單元，保證項目歸類的合理性與科學性。

3.5 政策融合促進土地整治工作

為了保障全域土地綜合整治工作的科學性與合理性，國家以及地方政府對其發布了一系列政策文件要求，政策文件強調了全域土地綜合整治的工作價值，即通過助力鄉村振興戰略發展、促進形成現代化農業社會、加強保護生態環境的建設工作等。針對鄉村地區在土地整治規劃工作過程中，需要及時解決現有問題，如完善相關配套設施與產業發展的問題。現如今，在鄉村地區中，多數地區選擇結合自身資源優勢發展鄉村旅游經濟產業，然而在配套設施建設方面存在著嚴重的問題，不利于鄉村旅游經濟產業的長遠、可持續發展，因此在實際土地整治規劃工作中還要積極完善醫養結合設施、改擴建交通路網、優化空間環境。而全域土地綜合整治屬于關鍵節點，全面落實全域土地綜合整治工作，可減少盲目擴建問題，保障鄉村地區土地整治工作的規范化發展。通過一系列林地補償、生態補償等政策文件，促進多個鄉村地區的建設用地以及耕種用地的動態平衡發展。

4 結束語

現如今，在新農村土地綜合整治工作開展過程中，需要基于多規融合角度，加強保護基本農田、鄉村建設用地的整治建設工作，不斷加大對生態環境與人文景觀的保護建設力度，通過優化用地布局以強化規劃引導作用，應落實城鄉協調統籌發展、建設美麗鄉村、發展鄉村生態文明，使其真正成為未來國土綜合整治規劃大方向。