新時代鄉(xiāng)村振興背景下農業(yè)用地治理現(xiàn)實問題與制度探究

□司嘉琪

（河北工程大學文法學院，河北 邯鄲 056000）

1 “新時代”的具體含義

我國目前正處于實現(xiàn)中華民族偉大復興的歷史時期，也是世界正在經歷百年未有之變局的歷史時期。所謂新時代，是人民需求發(fā)生歷史性轉變的時代，即社會的主要矛盾不再是“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”，而是轉變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。

這一新時代下的主要矛盾，有經濟增速過程中東西、南北地域之間發(fā)展的不平衡帶來的，也有城市和農村之間的發(fā)展不平衡帶來的。但是，作為不怕艱辛、勇于奮斗的中華兒女，每個人都有著對美好生活的追求，每個人也有著追求美好生活的動力和行動。作為為人民服務的中國共產黨，將人民對美好生活的向往看在眼里、記在心里，為了縮小農村和城市之間發(fā)展的差距，不斷地推進農村各項制度措施的落地實施，逐漸演變出了一套相對完整的制度體系。

2 “鄉(xiāng)村振興”的歷史沿襲

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是2017 年在黨的十九大中首次提出，但是該戰(zhàn)略并不是憑空產生。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是由“三農”問題衍生出來的，結合中國進入新時代的時代背景，扎根于我國社會主義初級階段的現(xiàn)實土壤衍生出來的。

所謂“三農”，就是農業(yè)、農村、農民，“三農”問題就是基于這三個因素所產生的問題。“三農”問題由來已久，早在20 世紀80 年代，中央一號文件就提出了“三農”的概念。隨著時代的發(fā)展，農村經濟的促進不再簡單拘束于“三農”，而是向更廣的范圍延伸，其中包括主體的種類擴大、土地性質的擴大以及市場環(huán)境的擴大等。因此，在新時代這一關鍵性的歷史時期，鄉(xiāng)村振興不能只局限于三農問題。2018 年的中央一號文件為我國農村工作的總體方向指明了宏觀方向。在立法層面，針對農業(yè)問題的立法體系逐漸完善，漸漸產生了專門調整農村土地關系的法律法規(guī)和一系列政策，促使農村農業(yè)關系不斷良性發(fā)展。

而農業(yè)的現(xiàn)代化，是鄉(xiāng)村振興中不可缺少的重要環(huán)節(jié)。所謂農業(yè)的現(xiàn)代化，是對農業(yè)生產活動中的各個方面、各個環(huán)節(jié)的現(xiàn)代化的總體要求。主要體現(xiàn)在農業(yè)制度的現(xiàn)代化；農業(yè)生產的規(guī)模化、集約化；農業(yè)耕種主體的現(xiàn)代化以及農產品加工的規(guī)模化、效率化。綜上所述，農業(yè)現(xiàn)代化建立在科技和效率的基礎上，并不僅僅是農業(yè)的現(xiàn)代化，與農業(yè)相關的行業(yè)的現(xiàn)代化程度與農業(yè)的現(xiàn)代化亦是息息相關。現(xiàn)代化農業(yè)與傳統(tǒng)農業(yè)的“看天吃飯”也是截然不同的。

3 農村土地制度歷史演進

土地是農業(yè)人口的“立身之本”，是農業(yè)人口勞作生產活動中不可缺少的生產資料。農業(yè)用地的留存和分配政策，在歷朝歷代都是社會穩(wěn)定、國家發(fā)展的“利器”。農業(yè)人口作為國家之中最廣泛和最基礎的階級，是國家發(fā)展與穩(wěn)定中必須重視的階級力量。中國共產黨作為我國的執(zhí)政黨，在發(fā)展的各個階段都始終強調農業(yè)人口和發(fā)展農業(yè)的重要性，并在不同發(fā)展時期創(chuàng)立了不同的、符合時代發(fā)展的、科學的土地政策。

在新民主主義時期，中國共產黨就提出了較為明確的土地政策。在中國共產黨建立之初，黨及黨的領導人已經意識到了農民階級在革命中的重要性。抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)后，為了聯(lián)合最廣泛的人民力量共同抗戰(zhàn)，土地政策也在原有基礎上作出了相應的調整，即保留地主對土地的所有權，減輕無地農民租金和利息，達到各階層的平衡。在解放戰(zhàn)爭時期，黨的土地政策更加強調廢除封建土地所有制，并且注重保障農民的土地，確保“耕者有其田”。

中華人民共和國成立后，我國的土地政策充滿了“探索”的特色。進入社會主義建設的探索時期，我國出臺了相關政策，規(guī)定了土地歸農民所有。自此，全國農業(yè)人口根據該政策分得了農村土地。此次土地改革，提高了農民的生產積極性，結束了我國封建社會的土地制度，在諸多改革中具有里程碑的地位。過渡時期結束后，為了在我國建立社會主義國家，我國在黨的領導下逐步探索出農村合作社制度，在此基礎上規(guī)定農村土地歸集體所有，基本完成農村的社會主義改造。

改革開放時期，為了恢復生產力，提高農村的生產效率，中國共產黨在鄧小平的帶領下，創(chuàng)造性地提出家庭聯(lián)產承包責任制。家庭聯(lián)產承包責任制下，農村土地的所有權歸國家和集體所有，以家庭為單位的農戶具有農村集體土地或者國家土地的使用權，土地上收獲的農作物歸農戶個體所有。家庭聯(lián)產承包責任制的提出極大地提高了農民的生產積極性，我國農業(yè)也有了長足的發(fā)展。

進入新時代，面對經濟迅速增長帶來的農村人口流失，隨之而來的勞動力流失，使大量農村土地無人耕種。為解決這一問題，我黨提出將土地的承包權、經營權分隔，實施“三權分置”的政策。中國共產黨成立以來，土地政策雖然會根據不同的歷史時期和歷史背景進行調整，但土地政策的制定目的，一直以來都是為保護廣大農民群眾的利益，保障社會秩序穩(wěn)定，鞏固國家發(fā)展穩(wěn)定大局。

3.1 農業(yè)用地在實踐中的治理現(xiàn)狀

黨制定土地政策的最初目的，就是防止土地逐漸向少數群體集中，進而出現(xiàn)地主壓迫的現(xiàn)象。在隨后制定政策的過程中，也一直體現(xiàn)著這一基本目的：不論是新民主主義時期的公有化土地，還是中華人民共和國成立后將土地平均分配給農民，亦或是改革開放后，對家庭聯(lián)產承包責任制的不斷完善和補充，都充分體現(xiàn)了這一政策目的。

當今中國，正在經歷的是百年未有之變局，也是百年未有之機遇。新時代的大背景下，我國在經濟總體上穩(wěn)定持續(xù)向好、增速放緩，政策上不斷開放包容，社會更加注重秩序和法治。新時代的開放和發(fā)展造就了農村人口的流動，中國的城鎮(zhèn)化進行到今天，農村人口不再拘泥于土地，而是不斷向城市涌入。市場經濟的繁榮發(fā)展也在不斷催生著一批又一批新興行業(yè)。而這一現(xiàn)象帶來的后果是承包土地的農戶由于年輕勞動力外出務工而導致大量農業(yè)用地閑置，不利于提升農業(yè)生產力。此時，作為集體經濟組織，為了使農村農業(yè)用地的使用率發(fā)揮到最大，會與承包人進行協(xié)商，將閑置的土地進行轉包或者是將承包土地進行收回并重新將其發(fā)包。而在此情況下，農村具有勞動能力的農戶會大量承包土地進行耕種或者進行轉租、雇傭他人進行耕種。

以家庭聯(lián)產承包責任制為基礎，衍生出來的“三權分置”制度，可以很好地解決上述問題。所謂“三權”，是將土地不同屬性的權利區(qū)分對待。在土地歸國家和集體所有的制度背景下，衍生出針對土地的承包權和經營權區(qū)分情況處理。即承包土地的農業(yè)人員，不想將承包的土地轉出，也不想將承包土地被收回時，可以將自己所享有的土地承包經營權進行拆解，即承包人自己保留承包地的承包權，但為不讓承包土地閑置造成資源浪費，法律同時允許承包人將自己承包地的經營權投入市場進行流轉。

流轉的方式是多種多樣的，如出資、入股或者出租等方式。通過這一制度，使土地的經濟價值得到了極大的發(fā)揮，也是通過這一制度，將農村的經濟氛圍推向一個新的高度。農民不再單純地依靠土地上生長出的農作物所轉化經濟價值作為唯一的經濟收入，而是將承包土地本身的經營權也作為一種商品進行市場化運作。豐富了農業(yè)人口的收入來源和種類，增加了農村人口的收入，將農村人口收入從單一化向多樣化轉變。

3.2 當前制度背景下農村土地管理中呈現(xiàn)的問題

我國《農村土地承包法》的新修訂所明確的“三權分置”制度，是我國土地制度、政策的一次歷史性的進步，立足現(xiàn)實又著眼未來。但是在制度實施過程中，仍然存在著一系列的障礙。

首先，農村人口思維固化。我國《農村土地承包法》中，明確鼓勵農民對享有的土地經營權進行流轉，也明確了農民將土地經營權流轉后所享有的權利。但盡管國家出臺相關政策，鼓勵農村人口在外出務工后將閑置土地保留承包權，并將土地的經營權進行經濟流轉從而實現(xiàn)土地效益的最大化，但是出于以下幾點原因，他們并不愿將土地經營權投入市場。一是對法規(guī)政策的解讀不徹底，導致對法規(guī)政策的真正內涵的理解出現(xiàn)認知偏差。二是認為土地是自己安身立命的最后的保障，將土地投入市場，不能有效對自己未來未知的風險起到“兜底”的保障作用。三是農村作為我國典型的一種人情社會，往往一定范圍內的一定人員之間相互具有“從眾心理”，只有出現(xiàn)第一個“愿意吃螃蟹的人”，并且從中獲利后，其他人才會蜂擁而上，這也就導致了大家都不愿承擔“吃第一口螃蟹”風險。我國作為農業(yè)大國，小農經濟盛行幾千年，小農思想也在現(xiàn)代農業(yè)人員的思想中根深蒂固，目前缺乏對相關法律、法規(guī)和政策的普及和宣傳，導致農民對現(xiàn)行政策法規(guī)存在誤解。

其次，市場經濟主體缺乏對農村土地經營權的投資興趣。農業(yè)雖然在近幾年受到國家的大力幫扶，但是資本對農業(yè)的投資熱情依然不高。2018 年修訂的《土地承包法》中明確了“三權分置”的相關內容，規(guī)定承包人可以將土地經營權進行形式多樣的流轉，并且規(guī)定享有土地經營權的主體可以使用該土地進行農業(yè)生產。該規(guī)定的落地實施，體現(xiàn)了國家對農村土地的管理方式趨于多樣化，更加體現(xiàn)出國家希望土地經營權作為一種權利能夠進入市場，進行市場化運作，從而產生更加高效的收益。這一政策的引導，也顯示出國家對市場經濟主體投資農業(yè)是持鼓勵態(tài)度。但是農業(yè)企業(yè)等市場經濟主體作為一類新興行業(yè)，其發(fā)展并不完善，政策上的支持力度對該行業(yè)的發(fā)展的支持力度明顯不夠。因此，市場化的、專門從事農業(yè)的市場經濟主體從萌生、發(fā)展到成熟，仍然需要時間和加大支持力度。

再次，城市發(fā)展擠占農業(yè)發(fā)展的空間。要發(fā)展實體農業(yè)，在目前的農業(yè)科技水平下，仍然依賴于農業(yè)土地。但是隨著經濟的不斷發(fā)展和城市化進程的不斷推進，城市住房的土地需求也在不斷地侵占著農村地區(qū)的土地。雖然我國《土地管理法》中對耕地的保護制度做出了明確而又嚴格的規(guī)定，但是在實踐過程中，仍然存在著商業(yè)房地產開發(fā)商在購買將農業(yè)用地轉為建筑用地的地塊后，閑置地塊坐等升值，或者購買地塊后無經濟實力進行下一步開發(fā)，但又不愿意將地塊轉手等情況。土地被閑置，無人打理，荒草叢生，不僅是對我國寶貴耕地資源的浪費，也是對生態(tài)環(huán)境的破壞。

4 農村土地治理的措施

4.1 繼續(xù)加強促進農村經濟發(fā)展的制度引領

農村經濟的發(fā)展離不開制度的引領。農業(yè)用地即農村土地、林地等經濟性用地是我國農村經濟發(fā)展的重要依托。沒有土地，農村經濟的發(fā)展就是空中樓閣。但是由于農業(yè)人口思想的固化、市場經濟對農村投資的熱情不高，加之農業(yè)現(xiàn)代化的不完善等原因，導致農村經濟發(fā)展受制，此時制定制度就要發(fā)揮導向作用。倡導對現(xiàn)行政策法規(guī)進行宣傳，讓更多的農村地區(qū)人民了解法律法規(guī)的真正內涵，確保農業(yè)人口能夠真正參與到經濟建設的過程中，并且在自己的權利受到侵害時，能夠運用法律法規(guī)保護自己的權利。

4.2 鼓勵市場經濟主體對農村的投資

用政策促進市場經濟主體對農業(yè)的投資勢頭，促進農業(yè)企業(yè)的規(guī)模化、產業(yè)化，不斷提高農業(yè)的現(xiàn)代化。用市場經濟的投資促進農村經濟的發(fā)展，促進農業(yè)生產用地使用更加科學、合理，促成規(guī)模生產，保證農產品市場供應的同時，穩(wěn)定農產品市場，降低農業(yè)人口耕種農作物的市場風險。政策的制定要注重鼓勵市場經濟主體在農業(yè)領域進行農業(yè)活動，便捷市場經濟主體向農業(yè)投資的渠道發(fā)展，加強監(jiān)管，在維護農業(yè)生產網穩(wěn)定的同時，兼顧投資企業(yè)的利益。

4.3 鼓勵發(fā)展科技，尤其是農業(yè)科技

用政策促進科技發(fā)展的方面，要更加注重對發(fā)明專利等知識產權的保護，不斷完善知識產權保護的相關法律法規(guī)。讓農業(yè)科研人員無后顧之憂，增強科技研發(fā)活力，促進農業(yè)相關科技的進步。在注重知識產權保護的同時，要更加注重對高等教育的投入，尤其注重對農業(yè)科技研究人員的培養(yǎng)。加強農業(yè)人才的培養(yǎng)，保證農業(yè)科技人才的持續(xù)供給，促進農業(yè)發(fā)展的各個方面不斷創(chuàng)新。

4.4 嚴格把控農用地轉商，保護耕地紅線

無土化農業(yè)并未普及，農業(yè)經濟的發(fā)展仍然需要土地。國家要更加注重對農業(yè)用地轉為商業(yè)用地行為的管理。切實保護耕地，將我國耕地數量保有量保持在紅線外，確保農業(yè)的發(fā)展空間不被城市化擠占。同時，應制定政策大力鼓勵市場經濟主體對農業(yè)公司等專業(yè)公司進行投資，讓市場上出現(xiàn)一批專業(yè)、現(xiàn)代化的農業(yè)公司進入農村，促進農業(yè)經濟的市場化發(fā)展。

5 結束語

新的時代發(fā)展要求我國農業(yè)也走向新時代。鄉(xiāng)村振興無疑是目前保持農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的總方針、總目標。農村土地作為農業(yè)發(fā)展的基底，農業(yè)用地的維護是農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的基本要求。保證農業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，需要社會各方的全面努力。政策上要改革農業(yè)用地的承包方法和使用主體；鼓勵專業(yè)公司對農業(yè)進行投資，從而達到改革農業(yè)用地使用的現(xiàn)狀；注重知識產權保護，尤其是農業(yè)新科技的知識產權，激發(fā)科研人員的創(chuàng)新活力。