我國影視產業協同治理路徑研究

周翠芳 中國傳媒大學

目前，中國的影視產業正經歷著政府機構和其他利益主體之間治理關系的變化。了解利益相關者和政府機構之間的互動關系，對于提升治理績效十分重要。在數字經濟和媒介融合的背景下，我國影視產業逐漸趨理性發展，同時也面臨著結構調整、體系完善、效率提升等諸多行業難題。從產業發展和治理角度來看，構建中國影視生態現代治理路徑勢在必行。通過對國內影視產業市場進行調研，運用參與觀察法、內容分析法等，分析我國影視行業治理所面臨的現實困境，并基于（SFIC）模型提出中國影視產業協同治理路徑。提出從構建政府—行業協會治理模型、建立多元聯動機制、建立綜合評估機制、建立自治機制四個維度進行優化。該協同治理路徑重點強調行業協會在改善影視治理績效方面作為政府助手的重要作用，提出通過推進政府主管部門職能轉變、促進行業協會功能完善、建立影視公司的自律體系和他律機制，實現對我國影視行業生態的現代化治理，對后續影視業改革發展具有重要的現實意義。

問題的出現

近年來，移動互聯網、大數據、VR、AR、人工智能、區塊鏈等技術推動著影視產業的生態重塑。影視產業作為數字經濟的構成要素之一，深刻影響著未來數字經濟的發展，影視產業將進一步拓展其融合邊界，實現以數字信息為基礎的跨產業合作。在數字化背景下，我國影視產業呈現出跨行業融合、產業鏈上下游協同發展、多元共生共享的生態化發展態勢。隨著我國社會經濟的不斷發展和國民消費水平的日益提高，我國影視產業逐漸成熟。在宏觀調控和市場機制的雙重作用下，我國影視產業的發展逐漸趨于理性，同時也面臨著結構調整、體系完善、效率提升等諸多行業難題。自2018年以來，影視行業出現一系列負面問題，如資源配置效率不高、影視生產成本配置不合理、影視產業出現負外部性、影視產品內容供應短缺等。這使得內地許多國有中小型文化影視公司的經營發展緩慢，影視行業進入“瓶頸期”。從產業發展和治理機制角度來看，升級中國影視生態現代治理路徑，勢在必行。

根據傳媒經濟學中的政府規制理論，當影視產業出現市場失靈時，亟須借助政府這雙“看不見的手”調控市場，推動影視產業的迭代升級。在全國統一市場背景下，如何在非弱化或空化政府部門核心地位的前提下，更新和優化行政管理手段，轉變治理模式，保證影視的社會功能和經濟效益并駕齊驅，是影視治理升級的關鍵。如何在新的時代環境下，增強政府對影視行業調控力度的同時，鼓勵其他社會組織積極參與影視產業治理，提升影視產業資源配置的效率及風險應對機制，成為解決產業難題，促進影視產業高質量發展的關鍵。

我國影視產業治理的現實困境

治理主體間缺乏聯動

政府機構和行業協會本都是影視產業的治理主體，但在實踐中，治理主體之間缺乏聯動。由于影視產業中其他相關利益方的參與度不夠、參與意識和能力不足，導致我國現階段影視產業治理格局存在許多問題。一是我國影視行業多年來缺乏規范性管理，在進入規制、價格規制、反不正當競爭、反壟斷行為等方面有待完善；二是影視生態治理同時涉及多個主體間的聯動，政府相關主管部門協調機制不健全；三是行業協會監察角色缺失，無法更好地履行行業服務和監管責任；四是大量個體化的影視公司和團隊缺乏有效的自律機制；五是影視行業從業門檻低，很多從業人員的法律素養和文化素質無法隨自身專業技能和職業地位的升高而提升，主動參與行業治理的意愿不夠強烈。需要特別注意的是，長期的一元化治理結構模式削弱了行業協會的治理地位，影響了行業協會的資源來源及分配的公平性。政府機構和行業協會之間存在信息壁壘，缺乏溝通的平臺和機會，沒有主體間的信任機制。行業協會是支持某類行業的企業和雇主并保護其權利的組織，但實際上行業協會在治理過程中的參與度非常有限。

治理政策缺乏及時性

中國影視行業的治理存在著設計體系缺乏包容性、過程缺乏透明度、基礎規則不清晰等問題。目前過于分散和細化的審查服務體系，導致審查制度偏離了行業的現實和需求。首先，根據公共利益理論，政府規制具有合理性和有效性，但現代經濟并不是純粹的市場經濟，自由競爭的市場機制可能無法達到資源配置的帕累托最優。由于政府規制存在監管成本，當政府干預成本大于未糾正的市場失靈情況下浪費的資源時，可能會出現政府失靈。其次，由于影視產業具有很強的外部性，并且這種外部性很難預測。政府規制的過程中不僅代價昂貴而且會延遲決策，市場環境可能也會發生改變，因此可能會出現市場投機行為。例如，治理影視產業外部性最簡單的政策是征稅，但是各個區域之間的稅務稽查政策有所差異，可能會出現投機主義者。最后，在傳媒經濟學中還存在俘獲理論，即當規制者被其規制的行業“俘獲”而采用行業所期望的方式進行干預，出現“規制俘獲”“政企同盟”等現象時，也會出現治理失靈的情況。例如，在網絡影視發展的初級階段，網絡平臺播放的節目是各個平臺的“自審自播”模式，對節目質量沒有統一的審核標準，部分比較粗糙的影視節目得以播出。因此，政府主管部門需要與影視行業保持互動，形成良性循環，促進影視產業的高質量發展。

治理績效缺乏有效評估

傳統的媒體治理理念是自上而下、一元化的單邊治理，國內影視行業并不注重治理效果。因此，科學的治理評估機制不僅可以促進治理效率的提高，還可以促進治理過程的合法性。科學的評估框架應該是一個診斷性和規定性的績效評估工具，其結果是產生一個具有公平性、包容性、透明度、問責制，解決問題靈活性和復原力的、適應性和綜合性的系統。構建合理的監測和評估機制，是實現影視治理主體協同、良性發展的重要步驟。國內沒有對治理績效進行量化評估，而更多的是依靠經驗和權威。

例如，對于影視市場沒有發布統計標準，行業內媒體機構發布各類影視播放數據因沒有參照標準而不具有權威性，無法為影視產品的二次售賣提供定價參考。例如，當流量和用戶數據成為新興媒體融資盈利的依據，為謀取更多利潤，市場上會出現一些不正當的競爭手段吸引廣告客戶，以此在市場競爭中獲利的現象。由于現行的影視治理績效缺乏科學的評估和反饋機制，無法及時反饋具體影視政策的治理效果，進而無法及時調整在治理過程中的不適配問題，不利于形成政府主管部門與影視市場的良性循環。對于我國現階段影視行業整體現狀而言，面對唯收視論的環境，數據是唯一可以作為衡量投入與產出的有效指標，制片方通過數據造假可以提高廣告投放商的價格，可以更好包裝主創團隊成員，甚至可以在二輪售賣中占據主動位置。同時，目前國內影視產品的收益通過數據進行衡量，在分賬時平臺方可以借此提高己方的分賬比例。如果我們不能科學地評估治理績效的有效性，就不能實施有效的監督和反饋，也不能為行業的發展樹立信心。

我國影視產業政府—行業協會協同治理的路徑構建

構建政府—行業協會協同治理模式

建立以政府—行業協會的協同治理模式。把影視行業作為一個系統進行治理，政府和行業協會作為治理的雙元主體，影視行業其他利益相關方，如各種規模影視企業、影視從業者等作為治理的客體。隨著治理理念的更迭，影視系統中各主體之間的互動關系出現微妙的變化，原本單向的治理結構已經逐步轉變成以政府—行業協會為中心的多元協同治理模式。行業協會組織作為產業樞紐型社會組織，其有效合法的存在形式不僅是保障政府公平合理地分配社會資源的關鍵，亦是保護會員有效獲得國家資源支持的重要原因。行業協會自身的民主治理與結構形式，影響著一個行業協會發展的全部資源來源，也必然影響到其他協會在信息資源配置方面存在的社會公平性。然而，我國影視行業協會主要任務是協助政府進行行業管理、倡導行業自律、提出行業規范要求等。但目前其發揮的作用有限，運作模式也不夠成熟。因此，必須要在傳統的單一治理模式中提升行業協會作為治理主體的地位。通過構建政府主管部門的治理策略與機制，明確政府主管部門在影視行業治理中的職能和作用；通過構建影視行業協會治理策略與機制，避免出現僅以收視率或點擊量為單一的評價指標，制定科學的影視劇版權價值評價體系等。只有提升行業協會在治理中的主體地位，才能更好地實現影視產業生態的現代化治理。

此外，作為治理客體的影視企業和影視從業者等利益相關方逐漸轉變治理模式，形成治理客體與治理主體并存的狀態。在過去的治理模式中，政府與其他利益相關方處于相對立的局面，時常會出現零和博弈的狀態，這樣不利于影視行業的健康有序發展。本文提出的政府—行業協會協同治理模式中，政府和影視企業、影視從業者等利益相關方變成合作博弈的狀態，行業協會作為第三方組織，對政府和影視市場的關系起到很好的補充和調節作用，各利益方建立相互信任、相互制約的長效合作機制，促進政府與市場之間的雙向良性互動。

聯動機制提升協同治理效力

在政府—行業協會協同治理模式中，多元主體可以通過聯動機制，實現市場生產力高于各主體自治的協同效力。在實踐中可以通過聯動機制，實現影視市場的資源優化配置，實現治理績效的增值。首先，打破信息壁壘，減少信息傳遞過程中的誤差，是提高影視治理績效的重要手段。目前的影視治理效果不好，主要原因是各治理部門之間信息量不對稱、治理責任分散、影視審查體系過于細化等。良好的合作是協同治理的基礎。政府借助先進技術，特別是大數據技術可以打破信息壁壘，實現不同部門間的信息資源共享。政府應為各方提供一個以合作治理為前提的溝通交流的平臺，此平臺可以通過建立信息共享機制，提高產業風險防范機制，完善影視治理的信息網絡。

此外，行業協會建立聯動對接機制。在聯動對接機制下的政策制定階段，各主體進行協商和對話。這個合作過程的目的是：（1）了解市場需求；（2）確定政策干預是否合理；（3）產生政策選項；（4）確定解決問題或機會的行動方案。這個對接過程往往是反復且曲折的。政府制定政策時，往往立足于國內整個影視市場和中國影視市場在全球市場中的地位，制定的各項政策偏向于宏觀調控，在實踐中可能會出現政府失靈。聯動對接機制就是確保在政策制定之前，由行業協會全程跟進，前期負責市場調研和摸底排查，中期負責與影視企業溝通，后期負責反饋政策效力。同時，政府部門可以授予行業協會有限的權力，可以更好地發揮行業協會的輔助催化作用，也幫助政府部門實現職能轉化，構建以圍繞市場需求為中心的服務型政府。

利用綜合評估機制提高治理績效

政府部門聯合行業協會應該制定一種科學的治理評估和機制研究方法。這樣不僅可以提高治理效率，還可以促進治理過程的合法性。科學的評估框架應該是一個診斷性和規定性的績效評估工具，其結果是產生一個具有公平性、包容性、透明度、問責制、解決問題的靈活性和復原力的適應性和綜合性的系統。構建合理的監測和評估機制，是實現影視治理主體協同良性發展的重要步驟。國內的治理評估模式取決于經驗，而不是定量評估。新時代的影視生態中，各種影視生產任務是由系統中各組織相互協作完成的，隨之產生的各類問題也千奇百怪，不是簡單的行政管理就能一勞永逸地解決，因此，面對復雜的問題需要系統的治理模式，科學地評估治理效果，并積極反饋給政策制定層，使宏觀調控手段與時俱進。此外，評價影視生態治理的效果不是單一維度的“好”或者“壞”，而是需要多維度地綜合考慮各方效果。治理績效的評估需要科學的績效評估模式，如果不能科學地評估影視行業的治理效果，既不利于下一步治理政策的出臺，也不能給行業的發展帶來信心。例如，政府與行業協會制定科學的影視劇版權價值評估體系和建立行業數據標準，能夠避免交易不公，防止數據造假。

利用自治機制實現影視生態治理

影視生態系統治理過程中除了他律，還必須呼吁業內治理客體提高行業自律，如此才能實現影視行業的生態現代化治理。在傳統的一元化治理模式中，影視企業及從業者站在被治理的位置。在治理進程中，影視機構對具有強制性的治理手段較為重視，對類似行業協會等第三方組織的調解手段的重視程度卻不夠。影視企業及從業者站作為影視治理中的治理客體，缺乏配合其他治理主體的積極性。這種缺乏自律意識，一味依賴他律的思想，會導致影視治理的效率降低。此外，影視組織作為影視系統不可分割的重要組成部分，既是被治理者也是治理者。目前國內的治理理念比較陳舊，影視企業缺乏主人翁意識，沒有參與治理的主動意識，只有讓影視企業主動參與治理影視市場環境，呼吁影視產業鏈各環節企業及從業者提高行業自律，建立自治機制，才有可能更好地促進影視生態系統的更新升級。

本文梳理了影視行業生態系統的發展現狀及現存問題，結合質化研究的方法，對影視業現存的突出問題進行剖析。基于協同治理視角，提出政府—行業協會協同治理模式，重點強調行業協會作為政府助手在改善影視治理績效方面的重要作用，提出通過推進政府主管部門職能轉變，促進行業協會功能完善，建立影視行業自律體系和自治機制等手段，以實現影視治理的有效性和合理性。聯動機制、合作機制、監督機制、評估機制組成綜合治理機制，實現影視規制在法治框架內的規范運行，從而創建影視行業生態的新治理格局，為影視行業管理制度改革提供持續動力支持。