貴州農村貧困治理的歷程、成就及其啟示

張琳杰，田 牛

（貴州省社會科學院 貴州，貴陽 550002）

1 貴州農村貧困治理的歷程回顧

貴州是中國貧困人口最多、貧困程度最深的欠發達省份之一，是全國連片特困的代表性區域，是全國脫貧攻堅的主戰場。受地理環境等制約，貴州經濟長期落后，貧困面較大。因山地、丘陵面積過大，平原面積狹小可用于農業開發面積較少，造成基礎設施建設成本過高，特殊地理環境客觀造成貴州經濟發展長期滯后。改革開放以來，隨著貴州經濟社會的快速發展，受益于中央和發達地區的幫扶政策，在全省各族人民的努力下，貴州貧困治理取得了巨大成就。貴州農村貧困治理歷程可以分為以下四個主要階段。

1.1 體制改革推動扶貧階段：區域瞄準（1978-1985年）

改革開放以來，貴州以經濟建設為切入點，全力提高貧困區經濟水平。改革開放初期，貴州全省貧困人口約為1840 萬人，超過65%人口處于貧困線以下。與東中部相比，貴州貧困原因為生產關系與生產力脫節，民眾生產積極性未能得到充分發揮。伴隨包產到戶政策落實，蘊含于人民當中的潛力獲得釋放，貧困人口大幅減少。經過七年努力，1985年，貴州省經濟總量和農民人均收入較1978 年增加100%，貧困人口降至1500 萬，貧困發生率有70%降低到57.5%，初步緩解了常年存在貴州的普遍貧困問題。但是區域不平衡現象突出，部分地區貧困發生率居高不下，例如畢節地區1987年的人均收入約322元，僅為貴陽的21%，貧困人口345 萬人，占畢節地區人口總數的60%，貧困問題依然嚴峻。

1.2 大規模開發式扶貧階段：縣域瞄準（1986-2000年）

1986年，國務院貧困地區經濟領導小組宣布成立，標志著中央政府開始在全國范圍內進行開發扶貧。貴州相應成立省扶貧辦，以政府力量推進大規模扶貧開發，開始在全省范圍內開展扶貧工程。貴州省選擇31個國家級貧困縣為主要突破口，在當地實行產業扶貧，幫助農民實現脫貧致富。經過9 年建設，全省貧困人口第一次降至1000 萬以下，貧困發生率陡降為34.4%，貧困區人均收入提升到335元，扶貧開發取得了初步的成效。1994年，國務院頒布《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》，宣布到20世紀末消除8000萬貧困人口溫飽問題，標志中國扶貧進入攻堅階段。伴隨八七扶貧計劃公布，貴州扶貧力度有所增大，取得豐碩成果。1994 年，中央政府選擇592個縣為重點扶貧區，其中48 個屬于貴州。貴州省初步實現了由救濟式扶貧向開發式扶貧轉變，貧困地區經濟社會發生根本性變化。2000 年，農村貧困人口由1993 年1000 萬降至313 萬，貧困發生率首次降至10%以下，約為9.4%。農民人均純收入提高到1260 元，居民生活水平獲得實質提高。

1.3 綜合扶貧開發階段：村域瞄準（2001-2010年）

2001 年，中央頒布《我國農村扶貧開發綱要（2001-2010 年）》，將扶貧區域精確到鄉村。在開發式扶貧的基礎上，這一時期逐步建立農村社會保障體系，扶貧開發從逐步從過去單一的經濟開發向綜合扶貧開發轉型。此外，2000 年西部地區受益于第一輪西部大開發的政策紅利，區域經濟社會得以發展加速。隨著綜合扶貧開發的推進，貴州貧困地區社會公共事業穩步發展，教育“兩基”目標全面實現，新農村合作醫療全面覆蓋，農村低保制度不斷完善，綜合扶貧開發取得較好成效。2000-2008年貴州貧困人口減少116 萬人，低收入人口減少201 萬人；2009 年開始將低收入人口也納入貧困人口監控，貴州貧困人口統計上升為535 萬人，到2010 年下降至418 萬人。但隨著貧困人口的減少，扶貧邊際效率也隨之降低，貧困人口減少的速度趨緩。根據新階段扶貧要求，貴州省貧困人口超過500萬，部分脫貧人口再次變為扶貧對象，50 個縣成為重點縣。隨著貧困線的提高，剩余的貧困人口和低收入人群返貧風險高，區域收入不平衡造成的貧困問題突出，扶貧難度較大。

1.4 脫貧攻堅決戰階段：精準到戶（2011-2020年）

2011年，國務院頒布《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》，將扶貧開發與民眾享受改革成果相結合，14個連片貧困區為新時期重點扶貧區域。面對零星、散狀貧困戶分布特點，中央政府提出精準扶貧計劃，要求2020年實現全面小康社會。這一階段，貴州省有65 個縣、區、市被劃入集中連片特困地區，剩余貧困人口集中于連片貧困區，如石漠化區、邊遠鄉鎮等扶貧攻堅地區，扶貧難度相對較大。2013 年，我國正式進入精準扶貧脫貧階段。2015 年6 月，習近平總書記在貴州視察工作時強調，“扶貧開發貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”。在中央政策號召下，貴州省制定了一系列配套措施配合中央文件。2015 年10 月，貴州省出臺《關于堅決打贏扶貧攻堅戰確保同步全面建成小康社會的決定》及10 個配套文件，提出分兩步建成全面小康社會和十大具體步驟。2016年9月，貴州省正式出臺《貴州省大扶貧條例》，對精準扶貧目標予以細化，即扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準，規章制度完善與頒布為精準扶貧理念在貴州落實做好體制準備。隨后貴州省又相繼頒布實施了《貴州省深度貧困地區脫貧攻堅行動方案》《貴州省生態扶貧實施方案》《關于深入推進深度貧困地區和特殊困難群體民政兜底脫貧工作的實施意見》《貴州省精準扶貧標準體系》等政策文件。

2 貴州農村貧困治理取得的成就

改革開放以來，特別是精準扶貧理念提出后，在中央的支持下，經過全省人民和對口支援單位的努力，貴州農村基礎設施建設加速發展、經濟社會發展動力活力變強、生態建設與脫貧攻堅成效突出，農村地區貧困人口生活水平不斷提升，貴州貧困人口從1978年的1840余萬人減少到2019年的30.83萬人，2020年歷史性地解決延續千百年來的絕對貧困問題。

2.1 農村貧困人口持續減少，貧困發生率不斷降低

貴州農村貧困人口持續減少，貧困發生率不斷降低，脫貧攻堅“貴州樣本”獲得世界銀行等國際組織盛贊。2011 年，貴州全省有貧困人口1149 萬人，全省88 個縣中有國家扶貧開發工作重點縣50 個，有934 個貧困鄉和9000 個貧困村。截至2019 年底，貴州有9 個未摘帽的深度貧困縣，312 個貧困村，全省貧困人口減少到4.3 萬人，建檔立卡貧困人口30.83 萬人，農村貧困發生率降至0.85%，全面完成188萬人易地扶貧搬遷任務。2011-2019年，貴州省農村貧困發生率高于同期全國平均水平，貴州農村貧困人口累計減少1118 萬人，平均每年減少貧困人口120 萬人以上，成為我國脫貧人數最多省份。2020年，貴州向絕對貧困發起最后總攻，堅決啃下最后“硬骨頭”，歷史性地解決延續千百年來的絕對貧困問題。2020年11 月，貴州省政府宣布最后9 個貧困縣符合國家貧困縣退出標準，標志著貴州全部66 個貧困縣全部實現貧困退出，也標志著我國貧困縣全部實現脫貧摘帽。

2.2 農村居民收入持續增長，人民生活水平明顯提高

貴州以脫貧攻堅統攬經濟社會發展全局，將扶貧開發與農村經濟社會發展協同推進。2019 年，貴州農村居民人均可支配收入突破萬元大關，達到10756 元，增長10.7%，是2011 年的2.4 倍。從農村居民人均可支配收入變化看，在貧困治理取得顯著成效的同時，貴州省同期農村居民人均可支配收入的增長速度都超過了全國平均水平，貴州農村居民人均可支配收入與全國平均水平的比值也逐年上升，從2011 年的60.9%上升到2019 年的67.1%。2019 年，全國農村居民人均可支配收入增加9.6%，而貴州增長了10.7%。與此同時，貴州貧困地區農村居民收入呈現較快增長態勢，得益于貴州大力推進就業扶貧，引進對口幫扶城市資源到貧困地區，持續縱深推進農村產業革命，推進消費扶貧、電商扶貧等。2019 年，貴州貧困地區農村居民人均可支配收入突破萬元大關，達到10580 元，增長11.0%。從消費支出來看，貴州貧困地區農村居民生活質量不斷提高。2019 年，貴州貧困地區農村居民人均消費支出9509 元，同比增長6.9%。其中，交通通信和教育文化娛樂支出是促進貴州貧困地區農村居民消費增長的主要因素，兩大類增長貢獻率合計接近50%。此外，衣著和醫療保健支出較快增長，主要生活耐用消費品擁有量增加，居住條件和家庭設施顯著提升。

2.3 農村基礎設施不斷完善，鄉村面貌煥然一新

貴州加快農村交通基礎設施建設，開展“四在農家·美麗鄉村”、小康路行動計劃、“農村公路三年大會戰”、“農村‘組組通’硬化路三年大決戰”等行動，農村交通建設取得重大突破。脫貧攻堅中，貴州將公路交通基礎設施向貧困地區傾斜。2019年底，貴州省66個貧困縣高速公路由3797 公里延長到5190 公里，增長了37%；公路里程由14.9萬公里延長到16.2萬公里，增長了8.7%。實現農村“組組通”硬化路，解決沿線1200 萬農民群眾出行不便。同年，貴州貧困地區所在自然村通公路的農戶比重和所在自然村通電話的農戶比重基本接近全覆蓋，能接收有線電視信號的農戶比重為99.6%，能便利乘坐公共汽車的農戶比重為70.3%，通寬帶的農戶比重為97.6%，垃圾能集中處理的農戶比重為81.0%，有衛生站的農戶比重為98.0%，上幼兒園便利的農戶比重為91.2%，農村貧困地區基礎設施大幅提升。貴州通過加強鄉村環境綜合治理，開展農村環境衛生日常管護等，引導群眾共同推進美麗鄉村建設，全面提升農村基礎設施和公共服務水平，村容村貌和人居環境不斷改善。

3 貴州農村貧困治理的啟示

貴州作為后發地區，在經濟落后等因素制約下市場扶貧受到較大程度制約，因此政府主導成為貴州貧困治理的必然選擇。貴州從本省實際出發，重點在在基礎設施、產業扶貧等方面加大投入力度，為貧困地區和貧困人口創造良好的脫貧致富的機遇，以政府為主導推動貧困地區的經濟社會發展，最終實現和全國同步小康。一方面，自然地理環境的制約曾經是貴州發展的重要因素，為了補齊交通不暢的短板，貴州在國家支持下大力發展交通基礎設施建設，以超常規速度建立和完善了貴州省交通基礎設施體系。交通為核心的基礎設施的快速推進，對貴州農村貧困地區發展具有至關重要影響。“要想富，先修路”成為貧困區致富的普遍經驗。另一方面，產業發展是農村地區可持續脫貧的根本保障。產業扶貧有利于推動貧困地區內生動力，通過產業發展來帶動減貧，提高貧困人口的造血功能，確保扶貧工作的可持續性。貴州經濟相對落后客觀造成傳統產業和新興產業缺乏興起的資本和強大競爭力，僅靠民間資本或貧困地區自身力量難以承擔產業扶貧需要的資本、技術、市場等難題。因此，政府作為必要的介入者，將在貴州產業扶貧中起到重要作用。實踐中，貴州將扶貧與產業升級結合，積極引進金融資本，形成制度完善，覆蓋面擴大，產業脫貧帶動力不斷增強的良性循環。精準扶貧階段貴州因地制宜加快培育特色產業，精準帶動貧困人口脫貧。同時，各級政府在社會保障、社保兜底等方面進行有效調整，既有效減輕貧困群眾醫療、教育等方面負擔，又采取臨時救助等措施確保貧困群眾基本生活同時，有效阻止返貧現象的發生。貴州農村貧困治理可以說是我國貧困治理的一個縮影。作為我國脫貧攻堅主戰場之一，堅持中國共產黨對貧困治理的領導，以政府為主導的有計劃有組織的扶貧開發，是貴州與全國實現同步小康的關鍵。受益于中央和發達地區的幫扶政策，貴州減貧人數、易地扶貧搬遷人數均為全國之最，貧困地區基礎設施大幅提升、產業發展欣欣向榮、精準扶貧成效顯著，農村從普遍貧困走向整體消除絕對貧困，為接續開展的鄉村振興打下堅實基礎。如果沒有中國共產黨的領導，扶貧工作將缺少“主心骨”和“頂梁柱”。進入后扶貧時代，促進貧困治理體系和治理能力現代化，要繼續堅持中國共產黨的領導。脫貧摘帽不是終點，在接續實施的鄉村振興戰略中，中國共產黨將繼續領導農業農村農民現代化，向實現共同富裕邁進。