論農(nóng)村宅基地在城市化進(jìn)程中的有效利用

張博文

（黑龍江大學(xué) 黑龍江，哈爾濱 150000）

1 農(nóng)村宅基地制度的演變

1.1 建國初期

建國初期農(nóng)民是享有宅基地的所有權(quán)的。建國初期經(jīng)過長時(shí)期的戰(zhàn)爭動(dòng)蕩，產(chǎn)業(yè)凋敝，百廢待興。國家為了恢復(fù)生產(chǎn)，使沒有土地的農(nóng)民進(jìn)行耕種，保證國家糧食供應(yīng)的基本需求，便采取了將集中了國家大部分土地的地主和富農(nóng)的土地平均分配給農(nóng)民的政策。該政策的實(shí)行激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，為戰(zhàn)后重建打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。農(nóng)村宅基地制度的設(shè)立除了恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外，還是我黨對人民實(shí)現(xiàn)諾言的體現(xiàn)。在土地革命時(shí)期，我黨就將把封建土地所有制變?yōu)檗r(nóng)民土地所有制定為目標(biāo)，這一政策的設(shè)立為建立工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的社會(huì)主義國家打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。解放戰(zhàn)爭全面勝利后，在全國尚未進(jìn)行土地改革的地區(qū)進(jìn)行重新劃分也是實(shí)現(xiàn)我黨對全國農(nóng)民群眾最初的諾言。在1950 年的頒布的《中華人民共和國土地改革法》中，對于沒收地主所有的土地及地上建筑有了明確規(guī)定，這也為新中國成立后的土地改革奠定了法律基礎(chǔ)。在這個(gè)時(shí)期雖然沒有將房屋土地與耕種土地相分離，但是根據(jù)地隨房走的、房隨地走的原則，自然也就享有了對宅基地的所有權(quán)。

1.2 三大改造時(shí)期

為了使我國進(jìn)入社會(huì)主義初期階段，實(shí)現(xiàn)把生產(chǎn)資料私有制轉(zhuǎn)化為公有制，同時(shí)也是為了實(shí)現(xiàn)更好地集中資源進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，我國開始進(jìn)行農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)。在1963 年頒布的《關(guān)于對社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》對于農(nóng)民土地及地上建筑物做出了較為明確的規(guī)定，同時(shí)也明確規(guī)定了宅基地的所有權(quán)歸村集體所有，村民不可以隨意流轉(zhuǎn)。但是宅基地上的附著物歸村民所有。村民對于宅基地有不設(shè)期限的使用權(quán)，村集體不能隨意沒收或者將其使用權(quán)轉(zhuǎn)移給第三人。使用宅基地的村民可以將宅基地上的建筑物流轉(zhuǎn)給第三人，但是宅基地仍歸村集體所有。

宅基地制度的確立在我國近現(xiàn)代的發(fā)展中起到了重要的作用，一方面他使農(nóng)民擁有居所，可以安心從事生產(chǎn)，為建國初期的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)以及改革開放時(shí)期的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)；另一方面，宅基地只保有使用權(quán)而沒有所有權(quán)，這很好的限制了土地兼并，不僅遏制了財(cái)富的過于集中，同時(shí)也防止了財(cái)富與土地的過度捆綁。雖然隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，我國宅基地制度出現(xiàn)了一些問題，但是其做出的歷史貢獻(xiàn)仍不可忽視。

2 我國農(nóng)村宅基地的特征

2.1 主體嚴(yán)格受限

根據(jù)《憲法》第十條的規(guī)定，村集體獲得了宅基地的所有權(quán)。根據(jù)《民法典》第三百六十二條的規(guī)定：宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。此處所說的“宅基地使用權(quán)人”在現(xiàn)行法律下我們將其規(guī)定為村集體中，具有申請資格的成員。從宅基地的無償性和福利性角度出發(fā)，這樣規(guī)定是符合具體情況的。

2.2 客體嚴(yán)格受限

為了防止國有土地被濫用，《民法典》第三百六十二條也規(guī)定宅基地所設(shè)立的客體是集體所有土地，這樣也就對宅基地的設(shè)立進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，防止城市土地被人一設(shè)立宅基地的名義所濫用。

2.3 福利性

宅基地是我國“居者有其屋”思想的體現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)共同富裕的一項(xiàng)保障措施，因而宅基地的獲得都是無償?shù)模涑霈F(xiàn)的目的是為了保障集體成員維持最基本的生活。宅基地的獲得來自于村集體的分配，村民不需要任何對等支付，這體現(xiàn)了宅基地的福利性。通過土地承包，村民實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”，可以維持基本生計(jì)；通過分配“宅基地”，村民得以實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”，維持日常生活。

2.4 不受時(shí)間限制

作為一種具有福利性質(zhì)的特殊用益物權(quán)，宅基地本身并沒有使用時(shí)間的限制，宅基地不會(huì)因?yàn)槠谙迣脻M而自動(dòng)消滅。并且使用人對于宅基地上所建設(shè)的附著物也永久的享有所有權(quán)，并有對其進(jìn)行修繕維護(hù)的權(quán)利。

2.5 流轉(zhuǎn)、抵押受限

宅基地作為特定主體才能享有的具有福利性質(zhì)的用益物權(quán)，其本身也具有諸多限制。根據(jù)我國《土地管理法》第六十二條的規(guī)定，村集體成員每戶只能有一處宅基地，而宅基地的面積大小嚴(yán)格符合當(dāng)?shù)氐牡胤叫哉咭?guī)定；如果村集體成員轉(zhuǎn)讓或者出租了宅基地上的自己所有的房屋，然后再次向村集體申請獲得新的宅基地的，一律不予支持。根據(jù)《民法典》第三百九十九條的規(guī)定，宅基地不得進(jìn)行抵押。因此，宅基地也不具有進(jìn)行抵押的資格。同時(shí)，宅基地的流轉(zhuǎn)也受到嚴(yán)格限制，即允許宅基地在村集體成員間進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但是嚴(yán)禁流轉(zhuǎn)向村外成員。

綜上所述，農(nóng)村的宅基地具有極強(qiáng)的福利性這一特點(diǎn)，但是其本身也有嚴(yán)格的身份性要求，并且在流轉(zhuǎn)上存在著諸多的限制。村集體成員可以免費(fèi)獲得宅基地，在宅基地上建造房屋，并進(jìn)行非營利性活動(dòng)，從而獲得房屋的所有權(quán)與宅基地的使用權(quán)，這也從側(cè)面體現(xiàn)出宅基地是一個(gè)以村集體成員身份而延伸出來的一個(gè)特殊的用益物權(quán)，其設(shè)立的根本目的還是為了保障村集體成員的基本生活，同時(shí)維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。

3 城市化進(jìn)程中所產(chǎn)生的農(nóng)村宅基地問題

新中國成立后，為減小城市壓力，合理分配本就匱乏的社會(huì)資源，通過各種政策來限制城鄉(xiāng)之間的人口流動(dòng)，從而漸漸形成了一種城鄉(xiāng)分割的社會(huì)結(jié)構(gòu)。改革開放初期，為了更高效的利用龐大的農(nóng)村勞動(dòng)力，吸引農(nóng)村人口進(jìn)入城市，我國進(jìn)行了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，以此推動(dòng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市，在這個(gè)階段我國城市化進(jìn)程大大加快。目前我國城市化率為63.89%，相比于改革開放前的19.4%有了巨大的飛躍，但是在告訴城市化這一過程中，關(guān)于農(nóng)村宅基地的問題也不斷涌現(xiàn)。

3.1 農(nóng)村宅基地被閑置

城市化進(jìn)程加快，會(huì)導(dǎo)致大量的農(nóng)村人口涌入城市，從而造成宅基地被閑置，資源被浪費(fèi)。農(nóng)村宅基地被閑置主要是通過以下幾個(gè)方面所展現(xiàn)出來的。首先，很多農(nóng)民已經(jīng)進(jìn)城，但是不愿意轉(zhuǎn)讓宅基地，因?yàn)榘凑罩袊耖g傳統(tǒng)習(xí)俗來說，家中的老宅是祖宗的遺產(chǎn)，沒有了老宅人也就斷了根，便成了無根之木無水之萍。因而很多人雖然已經(jīng)離開了農(nóng)村定居城市生活，但是寧愿農(nóng)村宅基地被閑置著，也不愿意將農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓出去，或者是交回村集體。其次，宅基地轉(zhuǎn)讓十分困難。因?yàn)槌鞘谢M(jìn)程對農(nóng)村的影響往往是對整個(gè)村集體的影響，這有時(shí)候會(huì)導(dǎo)致一個(gè)村集體大多數(shù)人都舉家搬入城市居住，而原本的村子并沒有多少人居住。但是宅基地的轉(zhuǎn)讓是以同一村集體的成員為前提條件的，而大量的農(nóng)村人口外流導(dǎo)致同一村集體內(nèi)想要進(jìn)行宅基地轉(zhuǎn)讓十分困難。最后，村集體成員占有多個(gè)宅基地。我國法律明確規(guī)定，一戶只能有一個(gè)宅基地，宅基地的面積也受當(dāng)?shù)卣叩膰?yán)格限制。然而隨著大量農(nóng)村人口流入城市，大量宅基地被閑置，因而出現(xiàn)了一戶占有多個(gè)宅基地的情況，從而進(jìn)一步造成了農(nóng)村宅基地資源被浪費(fèi)。

3.2 宅基隱私下轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象日益加劇

宅基地私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象日益增多。我國對于宅基地的轉(zhuǎn)讓是有嚴(yán)格限制的，并且嚴(yán)令禁止宅基地轉(zhuǎn)讓給集體成員以外的人。隨著城市化進(jìn)程的加快，越來越多的農(nóng)村集體用地變成了城市用地，農(nóng)民通過宅基地上建筑的拆遷獲得了不止一套的房子，獲得房屋后的村集體成員為了追求財(cái)富最大化，便將房屋出租甚至是直接轉(zhuǎn)讓給村集體成員之外的第三人，這明顯是與我國法律相違背的，而這種情況在東南沿海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)領(lǐng)域更為明顯。

3.3 小產(chǎn)權(quán)房諸多問題日增多

城市郊區(qū)以及城中區(qū)的拆遷，導(dǎo)致大量的小產(chǎn)權(quán)房，出現(xiàn)很多關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的問題。在法律上，小產(chǎn)權(quán)房是沒有產(chǎn)權(quán)的，這種房屋既沒有國家頒發(fā)的土地使用證和預(yù)售許可證，其購房合同也不能在房管局備案，因此無法得到合法有效的房產(chǎn)證，并且也不可能擁有產(chǎn)權(quán)證。同時(shí)，在小產(chǎn)權(quán)房的交易上只有合同可以對雙方進(jìn)行限制，但是因?yàn)槠涫谴寮w成員向村集體以外的個(gè)體進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，因而無法進(jìn)行過戶登記，可能出現(xiàn)一房多賣的情況。

3.4 農(nóng)民權(quán)益未受到平等保護(hù)

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)受到限制，侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)益。同樣是自己花錢獲得的的房子，城市居民可以自由流轉(zhuǎn)買賣，而農(nóng)村的房屋流轉(zhuǎn)卻因?yàn)檎嘏c地上建筑物的不可分性而受到種種限制。雖然國家對土地管理有長遠(yuǎn)目標(biāo)和宏觀戰(zhàn)略眼光，但是從農(nóng)村集體成員的角度來看這顯然是不公平的。同時(shí)，由于宅基地的流轉(zhuǎn)受到很大限制，導(dǎo)致了農(nóng)民想要遷徙也受到了很大的阻礙，從而導(dǎo)致了農(nóng)民群體的發(fā)展受到了限制。

4 應(yīng)對城市化進(jìn)程中宅基地相關(guān)問題的建議

雖然我國目前的城市化率已經(jīng)到達(dá)了63.89%。但是城市化的進(jìn)程還遠(yuǎn)沒有結(jié)束，我國的城市化率有可能在未來的一段時(shí)間內(nèi)增長到75%甚至更高的一個(gè)水準(zhǔn)，因此想通過城市化進(jìn)程的停止來解決農(nóng)村問題包括宅基地的問題顯然是不現(xiàn)實(shí)的。

4.1 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)規(guī)范化

我國現(xiàn)階段任然是對宅基地的流轉(zhuǎn)進(jìn)行嚴(yán)格的限制，但這些限制性規(guī)則畢竟是來自20 世紀(jì)50-60 年代的相關(guān)法律，在城市化進(jìn)程高速發(fā)展的今天，有些規(guī)則已經(jīng)顯得不再那么合適了。

我國雖然面積遼闊，但是人口眾多，尤其是在東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)達(dá)地區(qū)，人口尤為稠密，但是與之相對應(yīng)的土地面積卻十分狹小，人均土地面積較少，人地矛盾激烈。而與之相反的是，在城市郊區(qū)和邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，不僅人口較少，甚至有大量土地被閑置。這也是為什么會(huì)在城市郊區(qū)出現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房的原因，其本質(zhì)上還是一種供需關(guān)系的體現(xiàn)而小產(chǎn)權(quán)房這種不合法的宅基地流轉(zhuǎn)也導(dǎo)致了社會(huì)矛盾的增多。宅基地流轉(zhuǎn)規(guī)范化可以很好的解決人地之間的矛盾，小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)象也會(huì)自然消失。

同時(shí)，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)規(guī)范化也可以加快城市化的進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對于城市而言城市化進(jìn)程的不斷加快，導(dǎo)致城市用地緊張，同時(shí)勞動(dòng)力不足的問題也會(huì)限制城市化的進(jìn)程。如果農(nóng)村宅基地可以規(guī)范流轉(zhuǎn)，則可以緩解城市用地不足的困境，并且將大量勞動(dòng)力解放出來，為城市建設(shè)提供新鮮血液。對于農(nóng)村而言，宅基地流轉(zhuǎn)規(guī)范化可以將土地更高效的利用起來，從而吸引更多的外來投資，從而促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的振興。

4.2 完善農(nóng)民有償退出宅基地的相關(guān)規(guī)則

在傳統(tǒng)思想中宅基地及建筑物是祖上留下的遺產(chǎn)，不能輕易舍棄，在這里宅基地就體現(xiàn)出了它原始的私人財(cái)產(chǎn)屬性，而不是法律上規(guī)定的集體屬性和福利性，自然誰都不愿意白白將自己的財(cái)產(chǎn)拱手讓人。為了使農(nóng)民愿意自覺地從村集體宅基地退出，國家可以對其進(jìn)行一定的補(bǔ)償。比如說如果農(nóng)民外出打工的地點(diǎn)比較固定，且累計(jì)時(shí)間較長，農(nóng)民工可以選擇用其原有的宅基地和地上建筑物在打工地免費(fèi)置換一套房子，或者是抵消置換房屋的部分價(jià)款；如果農(nóng)民外出務(wù)工沒有固定地點(diǎn)，且有意愿退出原有宅基地的，當(dāng)?shù)卣梢越o與一定的補(bǔ)貼，以此降低其進(jìn)城生活的成本。這些措施既可以促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)程務(wù)工加快城市化進(jìn)程，也可以促進(jìn)農(nóng)村土地更高效的利用，還能降低農(nóng)民進(jìn)城生活的相關(guān)成本。

4.3 提高農(nóng)民工的社會(huì)地位

目前，我國的城市化率已經(jīng)到達(dá)了63.89%，然而戶籍人口城市化率卻只有45%左右，兩者之間仍有近20%的差距，這一差距既是城市化率進(jìn)一步提高的阻礙，也是農(nóng)民無法完全脫離宅基地進(jìn)入城市生活的客觀體現(xiàn)。

我國每年都會(huì)有春運(yùn)這一現(xiàn)象，而春運(yùn)的主力大軍就是農(nóng)民群體。農(nóng)民因?yàn)橹\求生計(jì)和對城市的美好向往而離開農(nóng)村進(jìn)入城市務(wù)工，然而因?yàn)榉N種原因他們卻不能在城市落戶，最后還要回到農(nóng)村，這就導(dǎo)致了我們常說的“偽城市化”現(xiàn)象出現(xiàn)，而且農(nóng)民也不可能真正意義上脫離宅基。農(nóng)民工進(jìn)城往往從事的是一些最底層的社會(huì)工作，他們收入微薄生活艱苦，而近些年來居高不下的房價(jià)又使他們在城市中買房困難。而農(nóng)民及其家屬在城市也很難享受到與城市戶口相同的社會(huì)福利待遇，他們在教育、醫(yī)療以及就業(yè)等方面都難以得到保障，因而最終還是要回到農(nóng)村。面對城市的巨大壓力，使想要進(jìn)城定居的農(nóng)民的宅基地合法的流轉(zhuǎn)起來，既可以減少農(nóng)村資源的浪費(fèi)，也可以發(fā)揮宅基地上房屋的財(cái)產(chǎn)性的作用以及宅基地本身的福利性質(zhì)，使農(nóng)民能夠更好地進(jìn)城安家，減小其所面對的生活壓力，提高其社會(huì)地位。

4.4 對現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地進(jìn)行規(guī)范化管理

想要農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)逐漸規(guī)范化需要長時(shí)間的工作，然而為了能快速抑制農(nóng)村宅基地的亂象，快速見效的一種方法就是對農(nóng)村宅基地進(jìn)行全面登記。

對宅基地進(jìn)行全面登記一方面既可以抑制宅基地私下流轉(zhuǎn)，另一方面也可以減少一戶擁有多個(gè)宅基地的情況出現(xiàn)。同時(shí)，在宅基地全面登記的過程中也應(yīng)該對農(nóng)村用房樣式和面積進(jìn)行全面規(guī)劃，以此來提高農(nóng)村宅基地的有效利用率。