《民法典》時代農村土地經營權法律問題探究

王 妍

（河北經貿大學 河北，石家莊 050000）

1 問題的提出

受自然經濟長期占據主導地位的歷史影響，我國農村土地本位觀念根深蒂固，因此，調整土地政策、穩定農村土地關系一直是我國各時期農村政策和法律法規的重要任務。土地經營權的規范流轉，能夠激發農村經濟活力，對實現農業現代化和推進鄉村振興戰略意義重大。自20世紀80年代開始，更多基于公平視角的農村土地經營權改革開始進行嘗試，并且伴隨著一系列農村土地經營權流轉政策的制定和完善，逐漸確立了農戶家庭的經營主體地位，改變了傳統農業生產和經營方式，極大地提高了農戶的生產積極性并釋放了農村生產力。2014 年，我國正式提出的農地“三權分置”政策，區分了“農戶承包權”和“土地經營權”，來應對農村人口轉移，土地利用效率低下的問題。2018 年，《農村土地承包法》對土地經營權的具體內容進行了法律確認。2020 年《民法典》頒布，物權編延續了之前的法律規定，繼續確立了土地經營權這一權利類型及其流轉規則。我國農村土地權利分置為土地所有權、承包權、經營權，但《民法典》仍舊未明確土地經營權的性質，對于土地經營權設立目的不夠明確，土地經營權來源結構也不夠清楚，這在實際生活中容易產生糾紛和誤解。

2 土地經營權形成的法律問題分析

2.1 土地經營權的權利性質

我國《民法典》將土地經營權規定在物權編，因此，將其定義為物權更為合適，但土地經營權又顯現出很明顯的債權特征，基于這種現狀，我國學術界在土地經營權的權利性質這一問題上存在著諸多分歧。分歧主要圍繞土地經營權是單獨的權利類型還是復合型的權利類型而展開，產生分歧的原因主要在于土地經營權自身概念不清，而涵蓋種類卻又復雜多樣。例如，若按照流轉期限對土地經營權進行區分，流轉期限在五年以下的土地經營權認定為債權更為合適，而流轉期限超過五年并經過登記等形式要件要求的則認定為物權更為合適。筆者認為，將土地經營權區分為不同類型，并按照不同類型的性質定性更符合我國土地經營權實際。首先來講，土地經營權位于《民法典》物權編之中，屬于法律意義上的物權。其次，與債權僅能對抗相對人效力不同的是，經過登記土地經營權擁有著對抗善意第三人的效力，這也充分展示了其物權特征。同時，在債權方面，有些土地經營權又表現出典型的債權性質特征，比如土地經營權人在目標農地進行處分時需要經過承包方同意，具有一定的相對性。除此之外，當前我國土地經營權主要以出租形式來實現，其本身并非絕對的物權形式，其實質是債權性的不動產租賃。土地經營權這一規定在物權編內的權利類型卻同時具有著物權和債權的共同特征，與民法典“物債二分”的基本架構存在體系沖突，也就導致了在法律適用過程中，容易出現混亂：對土地承包權人來說，其經營權的物權性質似乎威脅到了其承包權的絕對性；而對土地經營權人來說，弱化的物權性質也難以實現在復雜的市場經濟環境中的充分流轉，反而難以實現立法者的意圖。因此，完善農村土地經營權制度，首先應當正確分析其權利性質，明確其法律定位，進而厘清權利義務邊界，實現土地經營權制度是良性適用。

2.2 土地經營權的設立目的

土地經營權產生于三權分置的語境之下，因而有觀點認為，土地經營權僅指三權分置政策語境下的土地經營權，三權分置政策是土地經營權產生的前提，沒有三權分置就沒有土地經營權，以此判定土地經營權設立目的是實現三權分置政策的需要。然而，三權分置又服務于農地流轉，是實現農地流轉的手段之一。農村土地流轉并不都需要三權分置，在三權分置之前，即使沒有承包地流轉，也存在土地經營權，或者說承包經營權本來就包含土地經營權。事實上，這兩種觀點產生分歧主要是因為土地流轉、三權分置以及土地經營權三者之間的關系的復雜性，爭議雙方對于土地經營權的討論沒有在同一個維度之下，這與我國土地經營權的規定混亂有一定的關系。農村人口外流和農業生產技術升級產生了土地流轉的需要，而土地流轉必然觸動我國原有的土地制度，要在堅持農村土地集體所有制的前提之下，保證承包權的長期不變，只能通過在此之上設立土地經營權來滿足土地流轉和農村社會公平的需要。因此，混淆了土地流轉三權分置、土地經營權之間目的、手段、具體實現形式的關系必然會導致理論上的混亂，法律難以適用。基于以上分析，不能片面地認為土地經營權為三權分置后才設立的權利，也不能將《民法典》中規定的“流轉土地經營權”理解為普遍意義上的“土地經營權”，擴大其覆蓋范圍。對于土地經營權的設立目的，要分析三權分置政策設置背后更深層次原因，不能強行將其僵硬地理解為三權分置后才產生土地經營權，而忽視土地流轉與土地經營權之間的關系。然而，我國現行法律并未對此問題進行回應，規定土地經營權的法律含義也不盡相同，只是出于實踐的需要而碎片化立法，未能形成協調的體系，土地流轉和土地經營權之間的聯系未得到確認，法律適用就會產生不同的法律糾紛，農民權益難以得到切實的保障。長期來看，甚至會阻礙土地流轉，使得土地利用效率提高的目的難以實現。

2.3 土地經營權的來源構成

《民法典》中確立了農村土地經營權來源的二元化模式，即分別來源于農村土地承包經營權和集體所有權，土地經營權還可以在原有基礎之上通過出租、抵押等方式實現再流轉，形成了復雜的土地經營權來源結構。顯然，不同來源的土地經營權其本身性質和作用是不同的，而一概規定為土地經營權會導致法律適用混亂。因此，筆者認為，現有土地經營權的來源結構，可以通過整理分成自有型土地經營權、標準型土地經營權和再生型土地經營權三種類型。自有型土地經營權是指直接從集體土地所有權上設定的土地經營權，這種土地經營權的產生并未經過農戶承包，而是直接以招標、拍賣、公開協商而獲得的土地經營權，屬于廣義意義上的土地經營權，這并不需要三權分置就可以擁有，法律規定其可以采取出租、入股等方式進行流轉。標準型土地經營權的基本來源是承包經營權，即三權分置政策主要針對的土地經營權，屬于擁有承包權卻無力或更好耕種，但又不能失去對承包權的占有，因此在承包權之上設立經營權以實現流轉。再生型土地經營權是指在土地經營權上流轉形成的土地經營權，屬于由經營權而產生出的經營權，也是最為復雜的經營權，也可以理解為狹義上的經營權。從理論上來說，這類經營權可以來自于自有型土地經營權，也可以來自于標準型土地經營權。再生型土地經營權可以看作前兩種土地經營權的衍生品，其與前兩類土地經營權的含義又不盡相同，因此單獨歸類比較合適。通過對三類土地經營權的來源分析，才可以明確三權分置的適用領域，更好的實現立法目的。

3 我國農村土地經營權法律完善路徑

3.1 土地經營權權利性質二元化區分

土地經營權性質不能簡單的以物權或債權進行區分，應當認識到土地經營權出現此種特殊權利特征形態與我國的特殊經濟社會結構存在著一定聯系。面對我國特殊的實際情況，若按照傳統民法物債二分結構，生硬地將土地經營權劃分為物權或者債權則難以涵蓋農業生產的復雜內涵，無法滿足日益復雜的農村經濟生活的需要。因此，在《民法典》時代解釋土地經營權的權利性質時，不能局限于其本身存在的法律特征，而應該在處理土地經營權的出租、入股或其他方式等流轉關系時，進行物權性流轉和債權性流轉的實質區分。在對土地經營權進行物權性和債權性區分時，應當對土地經營權的流轉期限、權利來源、設定方式等因素進行綜合考慮。三權分置政策的目的是形成相對獨立的土地經營權以便于進行土地流轉，因此，對于自有型經營權和標準型的經營權這兩種明顯更符合物權性質的土地經營權來說，應當將其解釋為物權，進行法定保護。但是對于再生型土地經營權，尤其是流轉期限在五年以下的土地經營權或者以租賃形式獲取的土地經營權應當認定為債權，以便于流轉，并允許相對人進行協商和約定，這樣才能更好地提高土地利用的效率。對不同農村土地經營權進行不同性質的區分，可以更好地實現農村土地的管理和利用，穩定農村社會關系，推動農村生產力的提升，同時還可以協調我國農村土地法律體系規范，實現社會治理水平和治理能力的提升。

3.2 土地經營權解釋應以土地流轉為目的

正確處理好土地經營權、土地流轉和三權分置政策之間的關系，可以更好地理解土地經營權的法律內涵和法律定位。首先，土地經營權以土地流轉為目的。三權分置政策是連接土地流轉和土地經營權的紐帶，土地流轉是三權分置政策的目的，也是土地經營權的設立目的。雖然不同類型的土地經營權并不全部以三權分置政策為實施前提，但是應當明確的是，我國法律設立土地經營權的目的是為了實現土地流轉，因此，對于自有型和再生型土地經營權，只要符合土地流轉的目的，能夠推動土地利用效率和生產力的提高，就應當將其納入法律規定的土地經營權范疇之內加以討論。同時，必須認識到，我國土地經營權的設立的前提應當是堅持農村土地集體所有制，而非流轉，以此來保障土地流轉的公平，防止農民合法權益受到損害，尤其是標準型土地經營權不能危害其原有承包權之占有。因此，在理解和解釋土地經營權概念時應當明確兩個概念，一是土地經營權的設立是為了農地流轉，法律上應當有所回應。二是已經能夠實現流轉的農地，就沒有必要再設置土地經營權，防止權利濫用。在此基礎上，為了避免邏輯上的矛盾和保持概念上的統一，在處理土地經營權相關法律問題時，應當明確土地經營權形成的客觀事實，即只有在土地流轉的情形下才有必要設置土地經營權，土地經營權的適用必須以土地流轉為前提，對于沒有必要進行流轉的農村土地，則不需要適用土地經營權，這也避免了在其權利性質劃分上的進一步混亂。

3.3 不同來源土地經營權實現權能統一

根據我國《民法典》規定，不同來源的土地經營權實現方式并不統一，有的可以出租，有的可以繼承。這其中自然有土地經營權法律概念不統一的影響，但同時也受到土地經營權類型復雜、缺乏對其統一衡量等因素的影響。在對不同的土地經營權來源分析的基礎上，可以看出，雖然存在狹義和廣義土地經營權概念的區別，但是在法律的適用過程中應當可以找到統一協調的關鍵，即以權能的統一來改變立法碎片化和法律適用不便的現狀。首先，權能統一可以擴大土地經營權流轉方式的適用范圍，進一步推動農村土地流轉。其次，不同來源的土地經營權在法律性質上存在區別，是為了實現其不同程度的法律保護，但其設立目的都是為了實現土地的流轉和農村的發展，在本質上都是在為農村土地流轉而服務，這與土地經營權權利性質二分并不沖突。最后，土地經營權權能上實現統一，進一步推動農村土地流轉，符合土地經營權設立目的。因此，雖然不同法律對于土地經營權的流轉方式進行了不同規定，但是應當對不同來源類型的土地經營權賦予相同的權能，法律應當對農村土地經營權采取權能統一的觀點進行解釋和適用，從而提高農地流轉的效率，激發農地生產活力。

4 結語

當前我國土地承包經營權的流轉存在著亟需解決的問題，相關部門要提高對問題的重視。在《民法典》時代，法律研究應當從立法論轉向解釋論，面對不同的法律適用環境，要堅持法律服務于我國社會主義市場經濟發展的需要。另外，隨著我國社會主義市場經濟的發展，在傳統流轉方式的基礎上又產生了新的方式。通過對土地經營權的權利性質、設立目的、來源結構分析，我們應該認識到，土地流轉是推動農村經濟發展的重要齒輪，需要在立足于我國農村經濟發展現狀的基礎上，區分不同土地經營權的權利性質，進行不同的法律保護。同時，切實將三權分置政策精準落實、推動農地的流轉、激活農村經濟的集約化發展，才能切實提高農村的生產能力，保障農民權益，為鄉村振興戰略提供強有力的經濟基礎。