淺析數據及數字化法律新要求對浙江高速公路交通數據共享開發應用的影響

張明

（寧波市公安局高速公路交警支隊，寧波 315199，中國）

當前，世界正處于百年未有之大變局，發展數字經濟是大勢所趨。習近平總書記指出，“要充分發揮海量數據和豐富應用場景優勢，促進數字技術與實體經濟深度融合，賦能傳統產業轉型升級，催生新產業新業態新模式，不斷做強做優做大我國數字經濟。”2020年2月浙江省召開的全省數字改革大會，明確了浙江大力推動政府數字化轉型并撬動經濟社會全方位數字化轉型的工作目標，提供了政策面的支持。高速公路是現代公路交通運輸和汽車工業最先進的產物。高速公路提供公共服務時所產生的交通大數據蘊藏著巨大的經濟和社會價值，若實現有效利用，不僅能發揮其在社會治理中的重要作用、提高高速公路管理水平，更能推動數字經濟的長效發展。

1 高速公路交通數據的概念、類型及屬性

1.1 高速公路交通數據的概念、類型

高速公路交通數據是指在高速公路運營管理、車輛運行、交通執法管理及交通事件救援、交通事故處置時產生各類大數據的統稱（以下簡稱“交通數據”）。主要類型有：

1.高速公路聯網收費數據，包括有路網通行數據（交通量數據日、通行時長、通行里程、車型/車牌、流水數據）、交通起止（OD）數據、不同車軸數貨車的車貨總重數據。

2.道路視頻數據分高速公路經營公司建設運維的道路沿線視頻監控和交警部門建設的監控卡口數據。

3.路網基礎數據，主要包括施工數據、基礎設備信息、收費站/門架信息、服務區信息、位置信息。

4.交通事故數據，簡易程序采集事故時間、地點、人員、車輛信息及事故責任認定數據；一般程序交通事故根據《道路交通事故信息采集項目表》須采集5大類，56個基本信息項，對交通事故“人-車-路-環境”的整體性描述。

5.交通事故及交通事件處置數據，主要包括事件類型、發生時間、第一救援到達時間、清障時間、結束時間，施救拖車公司車輛、人員、物資配備及拖車點位部署。

6.執法查處數據，常見違法行為查處、打擊數據，事故處理發現的違法數據等。

7.氣象數據，主要包括高速公路沿線各路段的氣溫、降雨、能見度情況等。

8.危險化學品運輸車、營運客車、營運貨車安裝使用的衛星定位裝置所產生的記錄行駛信息的數據等。

9.用車人使用導航軟件時，導航軟件產生的經緯度、擁擠度等數據。

1.2 高速公路交通數據屬性探析

《浙江省數字經濟促進條例》規定，數據資源分為公共數據和非公共數據。公共數據，是指國家機關、法律法規規章授權的具有管理公共事務職能的組織在依法履行職責和提供公共服務過程中獲取的數據資源，以及法律、法規規定納入公共數據管理的其他數據資源。《浙江省公共數據條例》規定公共數據，是指本省國家機關、法律法規規章授權的具有管理公共事務職能的組織以及供水、供電、供氣、公共交通等公共服務運營單位(以下統稱公共管理和服務機構)，在依法履行職責或者提供公共服務過程中收集、產生的數據。

因此上述1-8類為公共數據，第9類應為非公共數據。交通事故數據、執法查處數據、交警所屬的道路監控視頻及照片數據、營運車輛衛星定位數據和氣象數據符合條例所述行政機關及公共事務職能的履行職責所產生的公共數據；收費數據、交通事件救援數據、高速公路沿線監控是高速公路經營公司在提供高速公路交通公共服務過車中產生，符合條例所述的公共數據。當然收費數據等一些數據涉及到較多隱私與財務信息，因此應該將有關數據進行脫敏。國家智能交通系統工程技術研究中心首席科學家、交通運輸部公路科學研究院研究員，王笑京認為“收費數據脫敏后，應該向社會開放，因為數據資源不是單獨企業采集得到的，而是公共服務系統得到的，所以數據屬性屬于公共資源”。

第9類用車人使用導航軟件，導航公司收集分析用車人位置信息后再向用車人提供導航服務非公共服務，不符合公共數據定義。盡管如此，隨著我國步入汽車社會，導航軟件的普遍使用，此類數據具有公共數據的部分屬性。

2 數據、數字化法律政策及高速公路交通數據管理現狀

數據、數字化總體法律、法規層面主要有：2021年9月1日實施的《中華人民共和國數據安全法》，2021 年03月01日實施的《浙江省數字經濟促進條例》和2022年03月01日實施的《浙江省公共數據條例》。

在交通行業的政策文件層面主要有：2019 年 7 月交通運輸部發布的《數字交通發展規劃綱要》，該綱要提出要加強交通運輸信息化向數字化、網絡化、智能化轉型；同年 9 月，《交通強國建設綱要》出臺，也確定了以構建安全、便捷、高效、綠色、經濟的現代化綜合交通體系為長期目標。2021年10月《數字交通“十四五”發展規劃》印發，作為“十四五”時期交通發展的綱領性文件，提出了新一個五年期間數字交通發展的總體任務。

上述一系列數據及數字化法律的實施以及行業規劃綱要的，為高速公路交通數據的規范化管理、數據分析挖掘及高速公路管理數字化改革提供了基本的法制依據和法制保障。對照上述新要求、新規定，當前高速公路交通數據方面存在以下不足:

1.高速公路交通數據主管部門分散，各部門對交通數據的思想重視程度不一致，對數據的認識普遍尚未提高到數據即生產要素、數據即組織資產的高度。《中華人民共和國數據安全法》第七條規定“國家保護個人、組織與數據有關的權益，鼓勵數據依法合理有效利用，保障數據依法有序自由流動，促進以數據為關鍵要素的數字經濟發展?！薄墩憬」矓祿l例》第三十四條規定“縣級以上人民政府應當將公共數據作為促進經濟社會發展的重要生產要素，促進公共數據有序流動，推進數據要素市場化配置改革，推動公共數據與社會數據深度融合利用，提升公共數據資源配置效率。”可以說數據即資產，數據已列入土地、勞動力、資本、技術成為第五大新型生產要素。

本文第一部分所列高速公路交通數據的管理部門分別有公安交管部門、高速公路經營公司、交通運輸部門、氣象部門以及客貨運輸單位等。公安交管部門自 2010 年以來，快速發展我國交通管理系統信息化建設，開發了公安交通管理綜合應用平臺、公安交通集成指揮平臺、互聯網交通安全綜合服務平臺和交通管理大數據研判分析平臺。全國逐漸形成以“四大平臺為核心地方自建系統聯網接入”的部、省、市三級信息架構，為交通安全的信息化管理提供了技術支撐。因此，交通事故數據的采集、管理和利用相對規范；而另一些數據如交通流量數據、監控視頻數據隨著高速公路營運中不斷生成，但很多方面未加以深度挖掘，導致有價值數據無法發現和識別，數據資產流失情況嚴重，例如，高速公路交通流量數據可以用來幫助路網的規劃、設計、建設和運營，以及于確定和分析當前的交通情況，并幫助預測未來的交通趨勢。

2.各部門之間數據共享程度低，存在數據壁壘、數據孤島。《浙江省公共數據條例》第二十二條規定：“本條例所稱公共數據共享，是指公共管理和服務機構因履行法定職責或者提供公共服務需要，依法使用其他公共管理和服務機構的數據，或者向其他公共管理和服務機構提供數據的行為。公共數據應當以共享為原則、不共享為例外?！备咚俟方煌〝祿鞴懿块T之間，特別是跨區域間缺少數據協議、API接口以及統一的數據主管部門協調聯系。如交警部門的車輛登記數據及駕駛證登記數據，與交通運輸執法部門營運車輛登記數據及營運駕駛證數據未實現共享，交通運輸執法部門收集的高速公路門架，危險化學品運輸車、營運客車、營運貨車安裝使用的衛星定位裝置所產生的記錄行駛信息的數據未實現共享，而上述交通數據對高速公路交通管理、交通事故深度調查都具有重要作用。

3.高速公路交通數據面向公眾的開放程度低?！墩憬」矓祿l例》第二十七條規定：“本條例所稱公共數據開放，是指向自然人、法人或者非法人組織依法提供公共數據的公共服務行為。公共數據開放應當遵循依法、規范、公平、優質、便民的原則。公共數據按照開放屬性分為無條件開放、受限開放和禁止開放數據?！辈殚喺憬≌髷祿_放網站，公安機關涉及交警方面開放的數據有：全省交警支隊信息、全省機動車安全技術檢驗機構信息、全省非現場違法處理場所信息、測速設備信息等共 9項，交通運輸部門涉及公路方面開放數據有：中華人民共和國道路危險貨物運輸許可證、道路運輸企業信用等級考核結果信息、省道路運輸車輛衛星定位系統平臺服務商備案名單信息等共 10 項，上述開放的數據主要涉及機構、場所、許可等數據，而對本文所述的高速公路前 8 項交通數據均未涉及。

4.部分交通數據質量不高。數據質量問題本質是由數據認識程度低及開放、共享程度低引起。國家標準《數據質量評價指標》（GB/T 36344—2018）定義數據質量評價指標框架主要由：規范性、完整性、準確性、一致性、時效性和可訪問性幾個緯度構成。高速公路交通數據通過不同渠道產生，并由不同部門管理，因此在數據描述范圍、數據要素記載的規范性、完整性和準確性還有待進一步提高。根據數據質量專家 Larry English 的統計，不良的數據質量使企業額外花費15%到25%的成本。而要將數據能夠被當作資產，并發揮越來越大的價值，其前提是數據質量的不斷提升。

5.路況信息、導航服務等以交通數據為基礎的交通公眾出行服務，準確率和即時性較低。當前路況和導航服務主要由百度地圖和高德地圖等互聯網科技公司提供，由于交通信息縱向涉及省市縣，橫向涉及多個部門、組織，單靠互聯網公司很難做到路況信息準確即時。在國外很多地區路況信息由一個全國統一服務部門提供，如美國511交通出行服務熱線。就以危化品運輸車輛禁止通行為例，當甲地某危險化學品運輸企業向跨省乙地運輸危險化學時，可能會途徑許多省市縣高速公路，由于缺乏全國匯總統一的路況系統，需要查詢途徑的每一個市縣區高速公路才能確保不違反危化品禁止通行路線，而這往往很難做到。探討深層次的原因是因為交通數據服務和數據應用缺乏合規性的指導，沒有找到一條釋放數據價值的“最優路徑”。

3 域外數據立法及交通數據應用案例情況介紹

美英歐等地首先從國家戰略規劃層面推動頂層設計，從法律法規層面推動規則落地，明確公共數據的范圍、管理機制等內容，破除國家之間公共數據開放和再利用的制度壁壘。例如2009 年，美國奧巴馬政府頒布《開放政府指令》，全球開始掀起政府數據開放浪潮，針對政府數據開放的法律、法規、條例、行政命令、指導意見等隨之出臺。美國頒布《透明和開放的政府備忘錄》《開放數據政策》《開放政府數據法案》《大數據研究與發展計劃》等，將政府數據開放逐步合法化；英國出臺《自由保護法》《開放標準原則》等，規范政府數據開放行為；加拿大出臺《信息獲取政策》等，明確政府信息獲取渠道；德國通過實施《信息自由法》等系列法律，明確政府數據的公開性和透明化原則；法國頒布《“數字共和國”法案》《公眾與政府關系法》等，強調政府數據開放和數據安全。2011 年 12月歐盟委員會通過“開放數據戰略”以及《公共數據數字公開化決議》，明確公共數據以全部公開、例外不公開為原則，所有公共財政資助所獲取的資料數據，都需要以符合商業化或非商業化服務的方式向社會公開，除非涉及第三方的知識產權保護，且原則上免費公開；強制數據公開需以社會流行的格式和計算機可讀的形式，促進數據互操作性和有效再利用，強調數據公開相關信息技術應用和研發。

這些國家在公共數據運營模式上主要采用“以政府為主導的數據開放與再利用”和“以市場為驅動的數據運營”兩類模式。主要發達國家均建立起統一的、全國性的政府數據匯集和共享平臺，以數據共享和再利用為核心，將政府數據有序匯聚，強化信息民主化建設，提高公民搜集和利用公共數據資源的能力。比如美國的公共數據開放網站（data.gov），英國的政府數據開放平臺（data.gov.uk），歐盟統一的官方政府數據開放平臺—歐洲數據官方門戶網European DataPortal，其目前已涵蓋 36個歐洲國家，包括醫療、教育、交通、能源、食品、環境、科技、人口、司法等 13大類，117萬多個數據集，為公眾直接提供大量優質數據，促進新產品和服務的發展，并提供更好的公共服務。

具體到交通數據應用層面，本文簡單介紹歐盟及美國交通事故數據及交通量應用案例。

3.1 交通事故數據公開應用案例

1.“CARE”數據庫是歐盟交通委員會在1993年12月建立一個關于傷亡道路交通事故的數據庫，同時也是前文提及歐洲數據官方門戶網的子數據庫，該數據庫包括了由各成員國提供的詳細道路交通事故數據。數據結構具有很大的靈活性，考慮了數據在潛力方面的各項需求分析，可以為各類研究分析需要提供幫助。建立及開放“CARE”數據庫的目的是為歐盟委員會能夠識別和量化整個歐洲道路的交通安全問題，評估道路安全措施的效率，決定歐盟行動的針對性和便于政策、經驗的交流。

2.道路交通事故死亡分析報告系統（Fatal Analysis Reporting System）。1966年 美國聯邦政府通過了《公路安全法案》（Highway Safety Act），根據該法案聯邦政府應當“立即建立一套有效的道路交通事故記錄系統，以分析確定道路交通事故及傷亡的原因”。交通事故后30天內車內人員或非車內人員死亡的交通事故均納入FARS 。 FARS 分析師負責收集、翻譯和傳輸各州的數據并轉化為統一NCSA的標準格式。FARS 中有 140 多個數據元素，主要來源于警察的事故報告、州車輛登記檔案、州駕駛執照文件、國家公路部門數據、關鍵統計數據、死亡證明、驗尸官/法醫報告、緊急醫療服務報告、其他狀態記錄等，每年還可以略微修改特定數據元素，以符合不斷變化的用戶需求、車輛特性和公路安全重點領域。在 FARS 中收集的數據不包括任何個人識別信息，如姓名、地址或社會安全號碼。因此，任何保存在 FARS 中并向公眾提供的數據都完全符合《隱私法》。

3.2 交通量數據公開應用案例

美國交通數據由州交通運輸部門、城市、顧問和其他人收集，為規劃、通行能力、擁堵分析、交通預測、建模、維護、設計、運營、安全分析、環境分析、項目評估等提供數據支持。聯邦、州和地方機構依賴交通流量數據，主要是年平均日交通量（AADT），用于各種計劃和項目，交通量數據包括但不限于：車流量、車型分類流量、重量數據、OD數據和速度數據，其中一些數據可供公眾使用，而其他信息僅適用于州交通運輸部門，因此需要訪問權限。公開在互聯網的數據系統有：公路性能系統，含分析旅行時間數據以及公路通行能力數據；美國交通量數據 - 旅行監測分析系統(TMAS)（需要的訪問權限）；交通量趨勢數據；交通監控位置數據；城際巴士客流量數據；各州報告的每月汽車燃料；全國家庭旅行調查(NHTS)；公路性能監測系統 (HPMS)；公路金融數據；長期路面養護計劃(LTPP)。

4 浙江省高公路交通數據治理及數字化應用的建議

通過分析現行數據及數字化法律、政策要求，和對比國外交通數據共享及開放利用案例，對浙江省交通數據治理提出以下建議：

4.1 加強數據、數字化法律、政策和標準的學習

高速公路各管理部門和營運公司應加強數據、數字化法律、政策和標準的學習，明確交通數據資源的權利義務，高度重視數據治理工作，應充分認識到數據即是生產要素和組織資產。公共數據主管應加強業務指導和執法，如根據《浙江省公共數據條例》不斷編制或者更新公共數據子目錄的，向公共數據平臺歸集數據且歸集的數據符合標準要求，按照開放屬性確定交通公共數據為無條件開放、受限開放和禁止開放數據類別，不斷擴大共享和無條件開放的數據范圍，以及協調各部門之間數據共享工作。

4.2 完善交通數據管理體系

運用科學的數據治理方法、標準，來完善交通數據管理體系。《信息技術 大數據 術語》GB/T 35295—2017將數據治理定義為對數據進行處置、格式化和規范化的過程。認為數據治理是數據和數據系統管理的基本要素，數據治理涉及數據全生存周期管理，無論數據是處于靜態、動態、未完成狀態還是交易狀態。國際數據治理研究所（DGI）的數據治理框架更具體地定義為數據治理是一個通過一系列信息相關的過程來實現決策權和職責分工的系統，這些過程按照達成共識的模型來執行，該模型描述了誰（ Who）能根據什么信息，在什么時間（ When）和情況 （Where）下，用什么方法（How），采取什么行動（What）。數據治理過程中，要求首先對各類交通數據進行標準化，這是解決數據的關聯能力，保障信息的交互、流動、系統可訪問，提高數據活化能力。保障信息體系不發生混亂，確保數據規范一致性—避免數據混亂、沖突、多樣、一數多源。還應重點研究制定數據資源采集，數據資源交換接口、訪問接口、開放接口，數據資源分級分類，數據資源脫敏、確權、標識、開放、流通，數據資源融合，數據資源安全等標準規范。

4.3 人才結構建設

建立健全包括管理型人才和技術性人才適應數據發展的人才結構，做好標準化人才的培養和儲備工作，加強工作獎懲機制。數據人才應當是跨專業、復合型人才，既要懂交通領域專業知識具有數據應用場景及洞察力，又要懂得基礎數據治理制度、規范、流程。積極落實《數據安全法》“國家支持教育、科研機構和企業等開展數據開發利用技術和數據安全相關教育和培訓，采取多種方式培養數據開發利用技術和數據安全專業人才，促進人才交流?！毕嚓P規定?？晒膭钔扑]參加國際數據管理協會中國分會（DAMA中國）認證的數據治理工程師—CDGA(Certified Data Governance Associate)和數據治理專家—CDGP(Certified Data Governance Professional)，或類似的數據管理、數據分析認證考試，有利于快速提高數據管理意識以及數據管理素質和技能，形成交通數據管理所需的核心競爭能力。

5 結語

“數據之于本世紀，就像石油之于上世紀：它是發展和改變的動力。數據已經產生了新的基礎設施、商業領域、壟斷機構、政治理論，最關鍵的是，還產生了一種新經濟?！苯陙恚峦ㄟ^的數據及數字化法律、政策對交通數據管理，和數據開發利用共享提出了新要求，各部門應提高認識，以當前存在問題為導向，通過應用科學的數據治理方法，不斷提高高速公路交通數據質量、實現數據互聯互通，驅動數據價值釋放。