鄉村振興戰略下都市農業土地利用策略分析

張玉芬，吳 紅

（山東省萊西市自然資源局 山東，青島 266600）

都市農業作為城市農業的最高階段，是一種為城市居民提供高質量農副產品與生態環境的新型農業形態。土地逐漸向業主集中，使土地資源實現集聚化與規模化，是發展現代都市農業的基礎和條件，但需要結合特定區域資源稟賦與農業基礎確定具體形式。針對都市農業發展而言，合理利用土地是所有活動開展的保障，既要發揮市場資源配置的效能，又發揮政府協調指揮作用，推動都市農業發展。自鄉村振興戰略提出后，我國各地區均紛紛改變農業發展模式，強調農業供給側改革，以發展高效、綠色環保的現代都市農業作為中國城鎮農業發展的主要方向。

1 農業土地利用概念界定

在新石器時代，人們就開始借助土地利用活動來干預大自然生態系統，以此提高對食物與其他生活資料的整體生產能力。然而，隨著社會不斷發展，人們針對土地利用含義提出不同看法：首先，土地利用即指個體通過特定行為，將土地作為對象與手段，依托土地特性，得到物質產品與服務，以滿足自身多元化需求的一種經濟活動過程。此種觀點以人為主體，將土地比作勞動對象，借助土地功能滿足個體需求。其次，土地是個體結合土地資源功能與特性，使用土地、保護土地與改造土地的過程。此種觀點強調土地利用過程，人依舊是主體，結合土地特性，既要利用與改造土地，又要保護土地。再次，即指對某國家、地區和單位土地，在不同社會需求、不同經濟部門和不同項目上分配使用土地。此種觀點側重于土地資源的合理配置，將土地利用局限在特定范圍內，結合個體需求差異，在不同部門進行配置。最后，指在特定區域自然、經濟與技術條件作用下形成的產物，此觀點強調影響土地利用的要素，既包含自然要素和經濟要素，又囊括技術進步。盡管社會群體對土地利用含義界定不統一，文字表述上也存在很大差異，然而從土地利用目標和緣起而言，其均以個體需求為基準，而農業用地是針對人類開展生產需求的一種活動。人類展開農業生產活動要有基礎前提作為保障，即有形與無形投入，這些投入的要素則屬于生產要素。土地就是土地利用的基礎要素，但并非唯一要素，唯有把土地、勞動與資本有機結合，才能充分發揮土地功能，從而充分滿足人類多元化需求。

2 鄉村振興戰略下都市農業發展機制

2.1 促進鄉村系統要素整合

在城鄉二元結構體制下，因工業化與城鎮化發展速度不斷加快，鄉村資源逐漸流入城市區域，鄉村人口老齡化和土地空廢化等問題日漸加重，“散”、“亂”、“空”現象明顯。農村地區優勢要素流失，使鄉村發展喪失了活力與動機，而都市農業屬于現代農業的一種高級形態，與傳統農業相比較，其能集聚人才和資源等相關要素。由此，積極發展都市農業，合理利用都市農地資源，有益于盤活農村地區閑置土地，推動鄉村居民就地就業，吸引社會資本投資。此外，整合農村優勢要素和資源，還有助于提高鄉村產業活力，助推鄉村產業發展，從而為鄉村振興戰略實現提供扎實保障。

2.2 驅動鄉村經濟結構優化

傳統農業本身就具有一定弱質性特征，將傳統種植業作為主導的產業、收入與就業結構比較單一。但都市農業與其恰好相反，其以集約化生產方式為主，強調將生產、加工與銷售匯集為一體的市場化模式。從特定角度而言，都市農業發展模式不但包含傳統種植業，還囊括農業品加工、休閑旅游與物流倉儲等發展方式。而且，都市農業發展還能改造鄉村地區傳統產業，助推鄉村經濟發展，使鄉村經濟結構與農村居民就業方式呈現出多元化態勢。與此同時，發展都市農業需要大量人才作為支撐，這樣既能吸引鄉村地區勞動力回流，又能緩解農村老齡化問題，優化鄉村人口與社會結構。

3 鄉村振興戰略下都市農業土地利用面臨的問題

3.1 土地資源分配有限

在鄉村振興戰略下，都市農業用地規劃要依托當地自然、人口、經濟與社會條件，對土地開發、土地利用、土地治理與保護等進行合理安排與統籌布局。但是在具體操作中，都市農業布局不合理，土地利用缺少完善規劃與安排，依舊處在自然發展的散漫狀態，長此以往，定然會暴露出諸多不足和弊端。并且，政府征用的非農建設用地，一般是用于開發商業區與高新技術區，而對于未被納入到城市發展規劃中的都市農業經常會受到忽視。還有一些城市都市農業項目開發和投入相對隨意，部分企業與農戶在投身于都市農業后，因布局零碎、配套措施不完善，導致個別項目發生了“圈地”現象，嚴重浪費社會資源。當前，我國部分城市針對農村用地規劃，往往側重在基本農田與城鎮規劃上，對農地規劃缺少重視，內容不夠翔實，使得都市農業經營模式顯得相對隨意。

3.2 配套用地指標不足

通過對現代農業發展方向和生產特點的了解，設施農用地可劃分為三種，其一生產設施用地，其二附屬設施用地，其三配套設施用地，各大經營主體如若想開展規模化糧食生產活動，必須具有與其生產能力相匹配的設施用地。中國《基本農田保護條例》界定了農田保護紅線，設施農業不可占用基本農田；國家國土資源部以及農業農村部在相關規定中也明確提出，附屬設施要想占用耕地，需要經營主體根據“占一補一”基本要求補充所占用的耕地。然而在我國各大城市中，已經沒有寬廣的農業用地實施農業生產，迫不得已發展具備高附加值的都市農業。但是，不管是具有極高科技含量的現代生物育種技術，或是將科普作為主導的農業科技園，均要創建與之配套的生產設施，恰好與我國農業用地保護規定與政策相沖突。

3.3 生態環境污染嚴重

根據國家污染源實踐調查得知，農村污染源產生的危害逐漸提升，在全國污染物整體排放總量中占據首位，其帶來的環境問題日臻嚴峻。伴隨國內土地成本不斷提升，在現代都市農業中占據極大比重的蔬菜、水果以及中藥材產業，因復種指數高，已出現土壤退化與面源污染等問題。以武漢市為案例，對當地農業土壤質量進行專題性研究，其鄉鎮菜地與農田土壤部分點位鉛與滴滴涕超標，不利于土地資源利用率的有效提升。

4 鄉村振興戰略下都市農業土地利用策略

4.1 高度重視現代農業產業，拓展農業功能

農業以鄉村為依托，鄉村社會、土地以及經濟等方面的變化使得農業發展方向發生了改變。雖然都市周邊鄉村地區非農產業發達，且農民收入呈現出多元化特征，然而整體來講，農村非農產業主要依靠農業文化和自然生態功能延伸，比如文旅產業、休閑度假以及田園地產等，所以必須提高對現代農業的重視程度，合理利用農地資源，這樣才能提高現代農業功能發展的吸引力。伴隨農業人口逐漸轉移到城鎮中，農業生產規模日漸擴大，這種情況在都市周邊區域表現十分明顯。生態、有機、休閑與科技農業等均是都市農業持續健康發展的核心要素，而擴展農業功能、挖掘農業附加值則是都市農業提高自身競爭力的主要保障。在鄉村戰略背景下，首先，都市農業發展要重視土地資源的利用，完善發展措施，培養龍頭企業、扶持農業大戶，依托農業生產的機械化與規模化，提高單位生產效率，增大勞動者經濟收入，保證農業土地資源利用率。其次，推行產業發展聯動機制，創建利益結合相對穩固的組織，如將龍頭企業、合作社與農戶相結合，利用聯動機制抵抗市場風險，統一采購、生產與銷售，形成大規模產業效果，提升市場競爭力。

4.2 擴增城市輻射帶動功能，完善產業布局

產業興旺是我國鄉村振興的核心任務，產業融合與質量興農則是鄉村產業興旺的重要手段。都市農業是現代農業發展的新型業態，理應是支撐鄉村振興戰略開展的主要力量。然而，當前國內都市農業發展仍處在探索時期，距離鄉村振興要求具有一定差距。所以，要借鑒典型區域都市農業用地發展模式和經驗，并提出助推農業發展和鄉村振興的具體對策。都市農業發展主要是由城市輻射帶動和地方資源驅動形成的結果，其土地利用對鄉村振興戰略的實現發揮著重要作用。第一，優化城鎮中心區域整體功能，推動基礎設施與公共服務逐漸向農村地區延伸覆蓋，強化城鄉融合發展，完善交通運輸網絡，提高物流綜合能力，盤活供銷和郵政等相關領域物流設施，進一步推動城鄉配送等現代新型業態的發展，夯實農業發展基礎。第二，將城市市場需求作為導向，將地方優勢資源作為依托，合理利用土地資源，對接城市內部消費結構，結合城市現狀發展特色產品和服務，這樣既能提高都市農業土地利用率，又能提升其發展水平。另外，結合城市地形地貌，將農地劃分成水田、旱地與山地三種，把“種、養、游”有機結合，側重發展旱地養殖和設施農業，實現階梯式布局，優化資源稟賦，充分發揮都市農業土地優勢。以沈北新區為案例，規劃優質水果和花卉蔬菜主導產業區，將馬鋼和清泉等街道作為東部區域林果生產產業區。

4.3 注重農業用地頂層設計，發展新型業態

首先，加大都市農業用地政策扶持。自十八大提出以來，國家“中央一號文件”強調發展都市農業，體現在政策上：第一，用地限制放松與扶持。事實上，都市農業發展區域極易受都市環境和空間布局影響，發展風險較高，既需要支出一定農業生產成本，又需要承擔大量土地流轉費用，所以亟需政府相關政策大力扶持。由此，國家各級組織在制定財政預算規劃方案時，要針對“都市農業發展”設定專項推進資金，鼓勵都市農業向規模化、產業化與標準化方向邁進。而城市規劃設計也要注重都市農業的地位，把都市農業用地列入到城市規劃與土地規劃中，制定完備的法律法規，確保都市農業發展的持續性。其次，優化都市農業發展規劃，提升土地資源整體利用率。基于鄉村振興背景下，都市農業是將“一、二、三”產業融為一體的農業生產經營模式，必須具有完善的發展規劃與合理的空間布局作為支撐，才可真正實現產業化發展目標。故而，各城市要因地制宜，根植于區域資源稟賦以及社會經濟發展實際狀況，依托城市居民具體消費需求，構建具備優勢和特點的產品及服務。在此背景下，都市農業土地開發與整合要根據農業經營管理要求落實，整治邊角廢棄寬曠土地，合并零碎化農田，以此適應現代都市農業發展現狀。另外，還要創建完備的農業土地用地動態化監管機制，充分掌握土地資源和利用信息，這樣既能為土地資源管理、保護及利用提供科學數據，又能為政府設定都市農業發展決策提供可靠依據。再次，依法推進農業設施配套土地利用分類管理制度。“中央一號文件”內容明確提出，要以符合用地總體規劃為基礎，預留相應建設用地指標作為農業及休閑旅游設施建設。針對利用收儲農村地區閑置建設用地來發展現代產業的活動，應給予對應指標獎勵。所以，在發展都市農業時，要想有效應對農地配套用地短缺的問題，則要對配套用地展開分類管理。最后，提高面源污染防控重視，發展農業新業態。在鄉村振興戰略下，要想有效防控都市農業非點源污染，應從資源循環利用層面入手，控制污染源頭，抑制污染面擴散。比如，在都市農業實際生產過程中，要激勵其運用綠色防控技術，嚴格監管農業投入品，減少農藥與化肥的整體使用量，降低污染物的形成。其次，要創建非點源污染檢測平臺，構建覆蓋都市所有農作物的監測網，創建包含水、土以及作物中產生的污染物指標內容動態化數據庫，及時預警都市農業非點源污染，為都市農業非點源污染程度和氮磷排放情況評價提供科學數據支撐。最后，要積極探究新型作業方式，整合農業、漁業和農機，大力推行節能減排的生產模式，合理規劃農業用地，發展綠色農業形態。

5 結語

綜上所述，城鎮化的高速發展推動了市場化、規模化都市農業的發展，其與傳統農業結構與功能特征存在極大差距，在擴展農業功能、利用土地資源和推動城鄉融合方面發揮重要作用。都市農業是鄉村發展體系中不可缺少的產業支撐，不但有助于整合鄉村系統發展各項要素，還能完善鄉村經濟結構，對實現鄉村振興戰略目標具有重要意義。