宅基地“三權(quán)分置”改革原因、問題與對策

余樟青

（江西財經(jīng)大學(xué) 江西，南昌 330013）

宅基地制度是我國法律規(guī)定的特有的一項土地制度，其產(chǎn)生于上個世紀六十年代，其特有的社會保障功能與農(nóng)村耕地制度一起在很長的一段歷史時期為保障農(nóng)村村民的生存居住權(quán)以及促進鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)固健康發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。然而，隨著我國改革開放政策的實施和發(fā)展，以往的制度已難以與當前農(nóng)村的社會發(fā)展相適應(yīng)。面對這一困局，為更好地化解社會矛盾，2018年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出探索宅基地之所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的主張。在宅基地“三權(quán)分置”改革提出后，學(xué)術(shù)界對此展開了廣泛的研究和論證，主要從以下幾個方面：一是有關(guān)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”中權(quán)屬性質(zhì)問題研究；二是研究宅基地使用權(quán)制度的困境以及繼承問題；三是對宅基地流轉(zhuǎn)問題進行研究，包括抵押、出讓、退出等。

1 宅基地“三權(quán)分置”改革原因探析

1.1 宅基地傳統(tǒng)功能作用降低

這里所說的宅基地傳統(tǒng)功能指的是宅基地使用權(quán)的社會保障功能。在物權(quán)法領(lǐng)域，宅基地使用權(quán)是一項用益物權(quán)，但《物權(quán)法》并未賦予宅基地使用權(quán)完整的用益物權(quán)權(quán)能，只賦予其占有和使用的權(quán)能，預(yù)示著其是一項兼具社會保障功能的用益物權(quán)。基于這一物權(quán)屬性，我國現(xiàn)有制度對宅基地使用權(quán)的取得和喪失進行了限制，如要求農(nóng)民的集體成員身份，不得任意流轉(zhuǎn)和抵押。這一制度設(shè)計在早期為保障農(nóng)民的生存居住權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)村的社會秩序發(fā)揮了重要作用。然而，經(jīng)過四十多年的改革開放，我國鄉(xiāng)村社會的結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，鄉(xiāng)村本土的工業(yè)化以及大量農(nóng)民開始離開本鄉(xiāng)本土進入到城市務(wù)工，使得工資性收入開始成為農(nóng)戶的主要收入來源，農(nóng)戶進城買房的比例不斷增加，甚至到“農(nóng)二代”出現(xiàn)了不返鄉(xiāng)傾向。這一些現(xiàn)象都表明了農(nóng)民在居住上對本鄉(xiāng)本土的依賴性在下降，對宅基地的需求也在降低，使得宅基地在保障農(nóng)民居住權(quán)上的功能在不斷弱化。

1.2 宅基地“非法”流轉(zhuǎn)存在

事物的發(fā)展遇到制度上的阻礙時，并不會因此而停止發(fā)展的腳步，而是會轉(zhuǎn)向隱性面而繼續(xù)發(fā)展。宅基地制度最初創(chuàng)建的目的是通過其固有的保障功能，促進農(nóng)村社會穩(wěn)固發(fā)展，因此在宅基地流轉(zhuǎn)方面作了嚴格的限制，一般不允許隨意流轉(zhuǎn)，以免過多農(nóng)民失房影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。然而，現(xiàn)實中宅基地經(jīng)濟價值利用的需求并不會因為法律規(guī)定的禁止而消除，正所謂“物以稀為貴”，這一禁止反而會促使需求的擴大化進而形成隱性的交易市場。實證數(shù)據(jù)顯示，有42.9%的村莊存在買賣宅基地使用權(quán)的情況，城郊農(nóng)村更是以高達70%的數(shù)據(jù)，顯現(xiàn)出宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的生命力。除此之外，相較于以往宅基地單一的用途，即主要用于農(nóng)戶住宅的建造，現(xiàn)今農(nóng)村土地的用途開始多樣化，除要滿足農(nóng)民的住房需求外，還有很大一部分用于農(nóng)村的建設(shè)，農(nóng)村建設(shè)用地需求在不斷增加，宅基地經(jīng)濟潛力不斷凸顯。對于這一現(xiàn)象，以往的宅基地制度已經(jīng)不符合當前農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，于是我國開始了宅基地“三權(quán)分置”改革，適度放活宅基地。

2 宅基地改革中存在的問題

2.1 權(quán)屬性質(zhì)不明

宅基地“三權(quán)分置”改革下討論的權(quán)屬性質(zhì)主要是指“三權(quán)”中的宅基地“資格權(quán)”的權(quán)屬問題。由于“資格權(quán)”是在宅基地“三權(quán)分置”下才出現(xiàn)的一種權(quán)屬，與以往宅基地所有權(quán)、使用權(quán)相比，現(xiàn)有的宅基地法律未對其作出規(guī)定，使其權(quán)屬性質(zhì)成為爭議的熱點，主要爭議觀點有：一是將“資格權(quán)”確定為成員權(quán)。根據(jù)此學(xué)說，“三權(quán)分置”改革在宅基地所有權(quán)和使用權(quán)中加入一個資格權(quán)，目的是為了對三權(quán)性質(zhì)再做一個界定，從而將宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性凸顯。達到這一目的，前提是農(nóng)民獲得宅基地使用權(quán)。我國現(xiàn)有的宅基地制度中，由于宅基地所有權(quán)歸屬于農(nóng)民集體，農(nóng)民要獲得宅基地的使用權(quán)必須是該農(nóng)民集體的一員，因此將“資格權(quán)”界定為成員權(quán)能夠很好銜接宅基地所有權(quán)和使用權(quán)。二是將“資格權(quán)”界定為宅基地使用權(quán)。此學(xué)說是根據(jù)當前“三權(quán)分置”改革，將宅基地上的權(quán)利分為所有權(quán)、使用權(quán)和次級使用權(quán)，而“資格權(quán)”正好對應(yīng)為除去次級使用權(quán)的宅基地使用權(quán)。這一性質(zhì)的界定一方面考慮的是宅基地使用權(quán)所特有的保障功能及其所承載的社會福利，在改革中需將其延續(xù)而不應(yīng)將其廢止；另一方面則是考慮到宅基地經(jīng)濟潛力的增長以及農(nóng)民對其經(jīng)濟價值的期待，需要賦予其一定的經(jīng)濟權(quán)能。因此，在宅基地使用權(quán)上設(shè)立次級使用權(quán)，使宅基地得以多級利用，既發(fā)揮了宅基地的社會功能又有利于其經(jīng)濟價值的實現(xiàn)。

2.2 宅基地法律制度規(guī)定欠缺

我國宅基地制度改革歷來缺少上位法的支持，改革大都以中央出臺相關(guān)政策的方式推進的，幾乎很少通過立法的方式，其原因為：一是現(xiàn)行法律制度的不完善。現(xiàn)行法律制度中，規(guī)定有宅基地制度的法律主要有《憲法》、《物權(quán)法》（現(xiàn)為《民法典·物權(quán)編）和《土地管理法》。通過對后兩部法律的研究發(fā)現(xiàn)，有關(guān)宅基地制度的規(guī)定較為籠統(tǒng)，對一些概念的界定不清。如有關(guān)宅基地使用權(quán)問題，《物權(quán)法》一方面將其界定為用益物權(quán)，另一方面又對其權(quán)能作出限制，只允許占有和使用權(quán)能。同時，關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)，如抵押、退出等，現(xiàn)行法律制度只是輕描淡寫。甚至最新制定的《民法典》在宅基地問題上也未作詳細規(guī)定，未吸納最新改革成果。二是專門性法律欠缺。與農(nóng)村耕地制度不同，我國農(nóng)村宅基地制度在法律上是由《物權(quán)法》、《土地管理法》、行政法規(guī)以及部門規(guī)章等多部法律法規(guī)同時作出規(guī)定的，而沒有一部專門的、像《土地承包經(jīng)營法》這樣的《農(nóng)村宅基地法》來對宅基地制度作立法上的規(guī)定，這也是我國宅基地制度改革推進緩慢，上位法缺位的重要原因。

2.3 宅基地流轉(zhuǎn)機制不健全

這里所指的宅基地流轉(zhuǎn)是指宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，即宅基地使用權(quán)的取得及退出等一系列問題：一是宅基地取得制度不健全。當前我國宅基地使用權(quán)的取得主要通過申請取得和繼受取得兩種方式，前者一般沒有很大問題，只要有農(nóng)村集體成員資格就可以申請宅基地，而后者的取得方式則可能會產(chǎn)生“一戶多宅”的現(xiàn)象。同時，由于農(nóng)村土地沒有采取統(tǒng)一的登記方式，使得宅基地產(chǎn)權(quán)爭議大，常常因宅基地劃界不清產(chǎn)生糾紛，從而導(dǎo)致宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受阻。二是退出和喪失機制不健全。當前我國宅基地制度在退出方面堅持農(nóng)民自愿有償?shù)耐顺鲆约耙欢螘r間內(nèi)保留農(nóng)民資格權(quán)的方式，但仍有不足之處，首先，進城落戶農(nóng)民的宅基地使用權(quán)退出積極性不高。主要因為進城農(nóng)民認為之前的補償標準太低和計算方式不合理，以及在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下對未來利益的期待，使其不愿意過早退出。其次，農(nóng)民成員權(quán)保留時間過長。為進城農(nóng)民暫時保留農(nóng)民集體的成員權(quán)，使其在進城后仍享有農(nóng)村的福利，是為了給他們一個緩沖期，當其真正融入城市生活，享受城市社會保障后再使其退出宅基地使用權(quán)。但現(xiàn)實中出現(xiàn)的情況是，由于暫時保留農(nóng)民集體成員權(quán)的期限沒有法律上的規(guī)定，使大部分進城農(nóng)民長期擁有農(nóng)民集體的成員權(quán)，享受農(nóng)村福利，同時又享有城市福利，成為“雙福利人”，而農(nóng)村那些未進城的農(nóng)民在其后代數(shù)量增加后又未能享受到應(yīng)有的權(quán)益。

3 促進宅基地改革舉措

3.1 明確權(quán)屬性質(zhì)

針對改革中出現(xiàn)的“資格權(quán)”性質(zhì)不明問題，通過對有關(guān)學(xué)說進行研究以及根據(jù)宅基地制度改革現(xiàn)狀來看，將“資格權(quán)”界定為“宅基地使用權(quán)”，即在宅基地使用權(quán)上設(shè)立了次級使用權(quán)后的使用權(quán)更為合理。對于這一權(quán)屬性質(zhì)的作出，主要是基于：一是宅基地制度傳統(tǒng)功能視角。我國宅基地制度在創(chuàng)制時就將其保障功能確立了，在這之后，宅基地制度為我國鄉(xiāng)村社會的發(fā)展以及鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定作出了重要貢獻。當前我國正在進行的宅基地“三權(quán)分置”是對之前宅基地制度的延續(xù)和發(fā)展，該制度上的功能也應(yīng)得到繼承。二是宅基地流轉(zhuǎn)需求的增長。農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展使農(nóng)民對宅基地的依賴性降低以及對其經(jīng)濟價值的需求增長，如果一味堅持宅基地的傳統(tǒng)功能已經(jīng)不符合社會的發(fā)展，因此有必要在原有制度的基礎(chǔ)上進行改革，放活宅基地。在宅基地使用權(quán)上分出次級使用權(quán)并賦予其多項權(quán)能這一改革路徑即對宅基地的傳統(tǒng)功能有所繼承又適應(yīng)當前對宅基地改革的期許。

3.2 健全宅基地法律制度

在全面依法治國的背景下，我國在進行宅基地制度改革必須堅持在法治的框架下進行，堅持立法先行、以立法促進改革。對于宅基地制度改革中出現(xiàn)的法制不健全以及法制缺失的情形，有必要從以下方面作出完善：一是修改完善現(xiàn)行法律制度。首先，對國家根本大法即《憲法》條款進行修改。對《憲法》中有關(guān)宅基地制度的法律條款進行修改完善，賦予農(nóng)民對宅基地使用權(quán)的收益和相對處分權(quán)，使農(nóng)民權(quán)益獲得根本上的保障。其次，對《物權(quán)法》即《民法典·物權(quán)編》進行修改。主要是賦予宅基地使用權(quán)完整的用益物權(quán)能，即占有、使用、收益權(quán)能。但同時，由于《民法典》剛制定通過，可以通過法律解釋的方式對這一部分作出完善。最后，對《土地管理法》進行修改。這里的修改是對《民法典·物權(quán)編》的具體細化，如在條款中增加允許農(nóng)戶對宅基地使用權(quán)的（部分）相對處分權(quán)，同時將現(xiàn)行改革中的一些成果，如抵押、租賃等加入其中。二是制定專門性法律。以上對現(xiàn)行法律規(guī)定的修改只是在外部發(fā)揮作用，而真正要促進農(nóng)村宅基地制度的改革發(fā)展，構(gòu)建完善的宅基地制度還是要制定一部在法律位階上專門的《農(nóng)村宅基地法》。當然，如果現(xiàn)行的立法條件還不成熟，可以先出臺一部《農(nóng)村宅基地管理條例》對宅基地的權(quán)屬性質(zhì)、取得、流轉(zhuǎn)以及退出等一系列問題作出詳細且可操作的規(guī)定，之后再在這一基礎(chǔ)上制定《農(nóng)村宅基地法》。

3.3 創(chuàng)建和完善宅基地流轉(zhuǎn)制度

針對宅基地使用權(quán)流程機制不健全的情況，需要從以下方面完善：一是健全取得制度。除繼續(xù)實行宅基地使用權(quán)申請取得外，在繼受取得上，應(yīng)堅持“一戶一宅”、“面積法定”的原則，以免發(fā)生一部分人占有過多宅基地而損害其他農(nóng)民的利益的情況。同時，在完善使用權(quán)取得制度的過程中還要建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記制度，及時對農(nóng)民所擁有的產(chǎn)權(quán)，如房屋、宅基地使用權(quán)等進行登記，進而防止糾紛的產(chǎn)生，便于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。二是完善退出機制。有進有退才能更好激活農(nóng)村宅基地市場，一方面要完善進城農(nóng)民退出補償機制，用宅基地使用權(quán)股權(quán)化方式替代原有的計算補償方式，讓進城農(nóng)民擁有宅基地使用權(quán)股權(quán)來滿足其對宅基地使用權(quán)經(jīng)濟利益的需求。另一方面通過相關(guān)法律規(guī)定確立進城農(nóng)民擁有農(nóng)民集體成員資格的期限，這樣既可以使農(nóng)民在進城后有一個過渡期，又不至于產(chǎn)生進城農(nóng)民長時間擁有農(nóng)民集體成員資格而損害未進城農(nóng)戶利益的狀況。