自由貿易試驗區擴區面臨的挑戰及政策建議

葉金龍

（中國對外經濟貿易會計學會自貿區財經研究專業委員會）

設立中國自由貿易試驗區（以下簡稱自貿區）是新時代黨中央、國務院作出的一項重大戰略決策。自2013 年8 月正式設立中國（上海）自由貿易試驗區以來，八年多的時間里，先后分五個批次，在全國各省市設立了21 個自貿區，計54 個片區。其中在上海市設立了臨港新片區，在浙江增設了擴展區。自貿區的設立為我國擴大開放、深化改革，推進國際國內經濟雙循環，實現可持續發展作出了重大的貢獻。按照國家的總體部署和各地的需求，預計一些尚未設區的省市亦將逐步設立自貿區，一些已設區的地方還將提出擴區的要求。根據我們對已設區運行情況的分析，借鑒國外自貿區的歷史經驗，認為在接下來的設區過程中，需要關注以下兩個問題。

一、空間的可用性

為了控制區域范圍，國家除了海南自由貿易港和上海臨港新片區外，各地自貿區均控制在120平方公里以內。對此，各地千方百計把用地范圍圈劃至極限，絕大部分自貿區面積達到118 平方公里以上，接近120 平方公里界限，幾乎不浪費一點政策空間資源。當然，為實現自貿區的對外開放目標，打造特殊經濟功能，各地在選址時都考慮了貿易口岸、港口碼頭、交通樞紐、產業基礎等情況，一般都把現有的綜合保稅區納入其中，占盡了地利條件。但是，一些地方可能出于早出形象、早出規模的目的，把自貿區設立在制造業和服務業相對成熟的地區，甚至最為發達的地區，以取得經濟規模上的先發優勢。同時，把國家級新區、國家級高新技術開發區、經濟開發區、現代農業開發區、現代服務業集聚區，甚至一些商業和居住區等劃入自貿區，以取得各類政策制度的疊加效應。但這樣做導致一些自貿區可開發空間逼仄狹小，以至于應探索的開發制度缺乏試用場景，可進行的改革創新沒有合適對象，需引進的項目沒有可用土地。

例如，2019 年8 月獲批的廣西自貿區南寧片區，共計46.8 平方公里，區域不可謂不大，但區內極大部分已是建成區，或其土地已出讓，僅存有3.64 平方公里的產業用地，其中能用于制造業的土地不到400 畝。浙江自貿區金義片區中義烏試驗區的范圍與城市建成區重疊比例過大，不足一年就感覺新增建設用地十分緊張，且可用土地分散破碎。重慶自貿區2017 年3 月批準設立，目標到2035 年基本建成，但在2020 年就發現產業空間已近用完，迫切要求擴區。這種設區三四年就要擴區的情況，值得各方思考。

上海自貿區臨港新片區是一個比較好的案例。其規劃的范圍幾乎是一個全新的開發區，除了洋山特殊綜合保稅港和臨港裝備產業園區相對成熟外，其他地區均為未開發的農村地區和沿海灘涂，無需大拆大建，可利用空間充裕。設立兩年多來，引進了近萬億產業項目，建設了大量的公共社會事業項目，固定資產投資和工業產值以50%以上的速度增長。以特斯拉為代表的大型項目落地迅速，國內最具規模的無人駕駛汽車測試場為各類智能網聯汽車提供了應用場景。

由此可見，在設立新的自貿區時，必須避免急功近利、急于求成的做法，充分考慮空間的可用性，為自貿區提供充足的發展空間。

二、區域連片性

為充分利用口岸、港區、交通、產業等開放資源，促進地區發展，除海南自由貿易港和上海自貿區臨港新片區，其他設立的自貿區大多設立了三個片區，河北自貿區則設立了包括北京大興機場在內的4 個片區。而各個片區似乎為了利用更多經濟資源和調動更多地方的積極性，又分散布局了若干個區塊，其中一些片區中的區塊顯得更多更分散。例如浙江擴展區寧波片區規劃面積46 平方公里，分為三片：大榭片20.4 平方公里、梅山片7.8 平方公里、綜保區17.8 平方公里，包含梅山綜保區、北侖港保稅區、寧波保稅區，大榭島、梅山島等多個島嶼。浙江金義片區35.99 平方公里劃分為金東區塊、義烏區塊，包含義烏商城、東陽國際物流園區、浙中公鐵聯運港、金義新區保稅智造區等。其中義烏綜合保稅區僅1.34 平方公里，金義綜合保稅區僅1.62 平方公里，顯得較為零碎。

安徽自貿區蕪湖片區規劃面積35 平方公里，但設置了六個功能區，涵蓋了蕪湖港口物流區、綜合保稅區、銀湖國際社區、濱湖研創區、中心商務區、高端制造區。其中高端制造區又分為蕪湖經濟開發區和鳩江經濟開發區。

從各地自貿區的布局看，以分散的為多，很多區塊在地理上分隔距離較遠，這將帶來諸多的問題。

一是基礎設施和社會事業配套困難。自貿區需要發達便捷的交通設施，涉及到整個基礎設施，包括道路、供電、供水、排污、河道防汛等，但分散的片區或區塊很難都能被照顧到，難以形成統一可行的高標準規劃，也很難解決投資融資和運行管理問題。而學校、醫院、商業、文化、體育等設施配套亦難以對標國際先進水平集中建設。

二是集中有效管理困難。一個省市分幾個片區，經授權，由各片區所在地政府負責管理，似乎尚能執行。但各片區又分設多個區塊，分屬不同的市縣區，有的屬于國家或者省市單位，如機場、港口、保稅區、國家級或省級開發區。有的處在某個區縣、鄉鎮，由不同層級的地方政府負責管理，其事權、財權不一樣，管理力量難以集中，自貿區各項政策制度難以落實，金融貿易制度創新、風險壓力測試等活動難以實施。寧波自貿區選址時各縣市區爭相競爭，導致區塊分散，至今沒有形成一張正式地圖，沒有一個獨立管理機構。安徽自貿區蕪湖片區管委會直接管理了2.17 平方公里的綜合保稅區，但另外30 多平方公里的國家級經濟開發區、港口物流區、研創區、商務區、國際社區仍由原機構管理，一定程度上影響管委會的統籌管理力度。據中山大學2020—2021 年自貿區制度創新指數排名，蕪湖自貿區在全國54 個片區中，居第53 位。

上海自貿區一開始就設在浦東新區一個區內，市區合力高效推進，形成了大量可復制、可推廣的制度創新案例，成為各地自貿區的參照樣板。上海自貿區臨港新片區從浦東新區聯片擴大到奉賢區，短期內又創造了諸多創新成果，在中山大學發布的2020—2021 年制度創新指數排名中位居第4 位。

三、建議

希望有關部門在研究制定自貿區擴區方案時，系統評估已設立自貿區在規劃選址中的經驗做法，分析空間布局的合理性和經濟性，避免已經發生或可能產生的問題。建議：（1）一個省市原則上只設一個自貿區。經驗證明與過去設立的保稅區、出口加工區等相比，自貿區120 平方公里已經足夠進行各類試驗了。如有特殊需要，可參考哥倫比亞等國做法，設立不同存續時間的特殊自由貿易園區，待過后轉為普通園區。（2）支持各省市設立類似浙江、云南推行的自貿區聯動創新區，或者類似陜西推行的協同創新區，或參考美國“主區—分區”模式，加大自貿區創新成果的復制推廣和產業輻射帶動力度。（3）自貿區各片區相對集中，并不一定要分設三個或三個以上片區。各片區內布局要注意整片連接、緊湊集中，防止分散碎片。（4）用足用好自貿區內政策資源。如采用綜合保稅區主分區制度，在一個片區內設立多個保稅監管區，以擴大保稅貿易、保稅加工研發等功能。加大原有產業的轉型升級和原有社區的城市更新力度，實現區域全面高質量可持續發展的目標。