城市更新背景下基礎教育設施配置優化策略研究*
——以桂林市老城區為例

文/中國城市建設研究院有限公司 李小康 焦 健 李 浩 錢 闊

0 引言

隨著城市開發建設從增量轉向存量，《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》（國土資發〔2016〕147號）提出要充分利用布局散亂、利用粗放、用途不合理的城鎮存量建設用地完善公共服務設施體系，以滿足設施配置要求。國土空間規劃編制提出要以人民為中心，優化社區空間結構，明確混合居住的布局基本要求與原則，建設宜居、宜業、宜游、宜學、宜養城市，按需確定教育、衛生、社會福利、文化和體育等涉及民生的主要公共服務設施配置標準，明確重要公共服務設施布局要求，適應人口轉移和結構變化趨勢，逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、因地制宜、城鄉一體、滿足高品質生活需求的基本公共服務體系。在公共服務設施配置過程中，銜接好國土空間總體規劃的規劃單元劃定，結合5，10，15min社區生活圈設施配置要求進行公共服務設施配置。

1 我國基礎教育資源配置現狀研究

1.1 教育資源配置失衡

我國基礎教育資源配置在區域、城鄉、校際方面均存在差距[1]：①區域層面，由于社會經濟發展水平差異，東部地區教育發展明顯高于中西部地區，近年來隨著西部大開發戰略的實施，西部地區教育發展有所加快，中部地區差距凸顯，呈現“中部凹陷”現象；②城鄉層面，城鄉基礎教育財政投入體制偏向城鎮地區，農村地區的設施配備、教學力量、資金投入方面遠落后于城鎮地區；③校際層面，重點學校與非重點學校的區分導致有限教育資源不斷向重點學校集中，不僅在物質條件和辦學條件上有優勢，重點學校在生源選擇上也具有很大優勢，與非重點學校的發展差距拉大。

此外，我國快速城鎮化對基礎教育帶來的沖擊和影響十分明顯，大量進城務工人員子女隨父母進城上學，城鎮教育資源總量供給短缺，流動兒童入學難。城鎮學校擴容、建設相對滯后，導致教育資源供需緊張的矛盾十分突出，大額班現象比較明顯。農村地區學齡兒童不斷減少，部分農村中小學生源呈枯竭狀態，在校生人數減少，造成現有資源閑置浪費，出現學校撤并、合校等現象。

1.2 教育資源配置失衡的原因

1）差異發展的教育政策是最直接原因 在城鄉二元經濟結構影響下，我國教育政策存在“城市傾向”，資源有限的情況下，國家優先考慮城市地區的各項發展，優質教育資源向城市過度集中，城鎮學校與農村學校在師資、經費、教學條件等方面存在巨大差異。

2）有限教育資源利用不當是重要原因 我國仍處于社會主義初級階段，有限的教育資源發揮了對社會經濟效益的最大化，但在教育資源利用過程中，存在利用效率不高的情況，如農村學校布局不科學，未突出規模效益；教育經費使用不當，使教育投入不足產生的問題加劇，導致教學活動缺乏財政支持。

因此，我國基礎教育資源配置存在城鎮學校入學難、進城務工人員子女就學難、教育設施均等化布局難等問題。人口聚集和流動為教育資源的配置帶來嚴峻挑戰，面對數量巨大的流動人口子女就學問題，需最大限度優化教育資源配置。

2 桂林老城區基礎教育設施配置現狀與分析

以桂林市老城區為例，從基礎教育設施配置現狀與實際需求矛盾角度出發，以問題為導向，結合社區生活圈規劃要求，分析桂林市老城區教育設施的布局和規模配置，并結合城市更新，研究老城區教育設施配置策略。

研究范圍為桂林市老城區，即桂林市老城“兩江四湖”片區的規劃范圍，基本為《桂林市歷史文化名城保護規劃（2020—2035年）》確定的古城范圍，區域規模324.3hm2。主要針對桂林市老城區“兩江四湖”地區的基礎教育設施配置進行研究，主要為中小學等教育設施，特殊教育、職業教育及高等教育設施不在此次研究范圍內。

2.1 基礎教育設施配置現狀

2.1.1 設施內容

老城區內現有5所中學和5所小學，分別為中山中學、奎光中學、桂林中學、第十三中學、寶賢中學、崇善小學、榕湖小學、中華小學、樂群小學、桂嶺小學，涉及疊彩區、秀峰區、象山區。

2.1.2 設施規模

中學建設用地面積10.04hm2，人均用地面積13.75m2，人均建筑面積9.04m2。其中高中人均用地面積18.75m2，人均建筑面積11.06m2；初中人均用地面積10.10m2，人均建筑面積7.57m2。中學在校生7301人，其中高中3081人，班級數量60班，大額班數量達23班；初中4220人，班級數量91班，大額班數量達23班。

小學在校生5400人，班級數量114班，大額班數量達79班。建設用地面積合計3.29hm2，人均用地面積6.09m2，人均建筑面積4.96m2。與一線城市相比，小學建設標準存在一定差距，如表1所示。

表1 各地中心城區小學建設標準對比

2.1.3 設施分布

桂林老城區中小學設施密度高于周邊區域，中小學設施多集中布局于老城區。按照中學服務半徑1000m、小學服務半徑500m對老城區基礎教育設施覆蓋情況進行分析，結合居住用地布局，結果顯示中、小學服務范圍均有較大比例的重合，且有部分居住用地尚未覆蓋（見圖1，2）。

2.2 基礎教育設施配置分析

2.2.1 教育設施規模不足，大額班現象突出

根據中小學規模統計，目前高中班均生數52人，初中班均生數47人，小學班均生數48人。根據《桂林市城鎮規劃建設中小學幼兒園實施細則（試行）》（市政〔2017〕7號），城市高中規模一般不少于24班，班額規模不超過50人；初中規模一般不少于18個教學班，班額規模不超過50人；小學規模一般不超過24個教學班，班額規模不超過45人。現狀高中和小學班均規模均高于相關標準設置要求；初中滿足相關標準班額設置要求，但仍有23個大額班，表明同一個學校存在班級設置不合理，不同學校學生規模相差較大導致大額班的現象突出。

2.2.2 空間布局與需求不匹配

教育設施多集中于老城區，周邊社區缺乏教育設施。根據TD/T 1062—2021《社區生活圈規劃技術指南》[2]，對“兩江四湖”地區的社區生活圈進行初步劃定，共計劃定1～2個15min生活圈，如圖3所示。GB 50180—2018《城市居住區規劃設計標準》要求15min生活圈配備1處獨立占地的初級中學、10min生活圈配備1處獨立占地的小學，均不宜超過36班。按照生活圈設施配置要求及相關設施服務半徑，老城區僅需2處中學、3～4處小學即可滿足基礎教育需求。

就老城區而言，按照《社區生活圈規劃技術指南》要求，現狀教育設施已滿足基礎教育設施的配置需求。問題在于周邊居住區缺乏教育設施，而老城區基礎教育質量優勢明顯，導致教育設施尚未覆蓋社區與教育設施已覆蓋社區發生教育資源的爭奪，出現中小學學生由周邊區域向老城區過度集中的現象。此外，老城區內的桂林中學、第十三中學等學校的教育質量在桂林市位于前列，加劇中小學生過度集中于老城區的現象。

因此，解決老城區教育設施規模配置、空間布局的問題本質是要解決老城區周邊地區的教育設施全覆蓋及教學質量問題。

2.2.3 配套設施規劃滯后

1）市場逐利特性 由于市場的逐利性，拆遷范圍、容積率、公共配套設施等內容對開發利益存在決定性作用，是開發主體考慮的主要因素，也是宜居城市規劃建設的重點，這些“規劃指標”的確定可反映規劃主體和開發主體在協商層面最終能否達到宜居和經濟的動態平衡[3]。在基礎教育設施方面，以公共利益為代表的桂林市政府，與市場主體協商的重點在于配套學校的規模及空間布局方案。

2）基礎教育設施規劃優先級不高 在快速城鎮化進程中，以房地產為主導功能進行城市開發的建設活動較密集，基礎教育設施建設往往較滯后，優先級較低，造成老城區建設強度高、配套設施空間缺乏。老城區基礎教育設施統籌的焦點在于現有教育設施分布不均、設施規模無法滿足老城區及周邊區域的教學需求，并且缺乏新增設施空間，這對老城區的基礎教育設施統籌形成極大挑戰。

3）“千人指標”配置模式局限 “千人指標”是指每千名居民擁有各項公共服務設施的建筑面積和用地面積，以此作為城市公共設施的控制指標。在實際施行時，“千人指標”未能反映居住配套的真實需求。按照人口定量后彈性較小，以此進行指標的確定受每戶平均人口增減的影響較大，缺乏人性化，不能滿足居民需求。

3 老城區教育設施配置優化策略

教育資源配置作為一項公共政策，政府既是政策的制定者，更是公共利益的代表，必須堅持“教育公平”的政策價值取向，同時要盡可能減少盲目規劃、盲目投入，始終追求教育資源配置的公平和政策效率的動態平衡。

3.1 充分利用老城區騰退用地，細化教育設施建設時序

老城區周邊缺乏新的建設空間，可充分利用老城區騰退用地，解決部分周邊社區基礎教育設施缺乏的問題。隨著桂林市屬行政辦公用地基本搬遷至臨桂新區，騰退的行政辦公用地可調整為公共服務和旅游配套設施用地，以完善老城區服務職能。目前，老城區范圍內市屬行政辦公用地騰退約14hm2，受近年桂林市基礎設施改擴建和臨桂新區建設的影響，部分原市屬行政辦公建筑進行了銀行抵押，貸款資金用于新區配套設施建設和大型基礎配套設施改建。目前，原桂林市人民政府地塊、疊彩大院地塊等部分用地的規劃設計方案已批，其他原市屬行政辦公用地尚未進行規劃編制，故可充分利用尚未進行規劃編制的騰退用地，為完善基礎教育設施空間布局預留一定空間。

教育計劃性強，滯后性明顯，為保障學校按期建設，緩解大額班突出、學位供應不足的矛盾，規劃研究建議教育部門應根據學校建設和學位新增情況，與規劃部門協同落實學校與更新開發同期建設，對騰退用地提出優先使用權，甚至可基于需求提前建設。

3.2 結合生活圈劃定，推進基礎教育均衡發展

相較傳統的以“千人指標”為控制指標的配套模式，生活圈規劃的最大區別在于規劃思維方式的轉變，在實現公共服務的均好性和基層性方面為建設宜居城市打開規劃新思路[4]。以生活圈劃定為城市更新單元，進行基礎教育設施空間布局，保證基礎教育設施全覆蓋。結合生活圈規模大小及學位實際需求，確定學校規模。GB 50180—2018《城市居住區規劃設計標準》要求居住區應根據其分級進行規模控制，對應規劃建設配套設施。這就要求在舊區城市更新方面應按照15min生活圈、5～10min生活圈的居住區級別進行基礎教育設施的匹配建設。

為推進老城區及周邊地區基礎教育均衡發展，保障接受教育機會平等，以公辦學校為主，將老城區常住人口納入桂林全市教育發展規劃，將隨遷子女教育等納入財政保障范圍統籌考慮，實現教育資源分配公平。為保障教育過程公平，實現同城同待遇，老城區優質教育資源可考慮以分校的形式進行擴建，提升周邊教育質量，分擔老城區入學壓力，實現基礎教育資源的空間外遷和整合。

3.3 結合大數據建立學位預警機制

城市規劃中建設空間的供應與學校建設存在一定周期差，即學位遞增變化逐年顯現，在學位需求和城市空間預留方面存在一定錯位，易造成學位供應反應不及時，供需達不到動態平衡，教學壓力日益增大。研究建議相關教育部門與大數據平臺建立合作關系，利用大數據信息與新技術等，會同公安、衛生健康等部門，歸集戶籍人口、出生人口、現有學位總量等數據信息，綜合考慮人口流動變化等因素，動態監測并分析適齡兒童分布，統籌學位需求，對可能存在學位缺口的地方分層次預警，合理引導家長的預期，加快對學校的規劃建設，及時調整中小學學位布局方案。

4 結語

基礎教育資源配置關系到城市未來發展，基礎教育均等化是體現社會公正、教育公平的基石。桂林市教育資源整體存在發展不均衡的現象，相關部門應從公共利益出發，協調好公眾權益與開發主體的平衡，充分利用老城區城市更新的歷史機遇，落實好中小學教育設施布局，解決好老城區求學難的問題。老城區中小學設施配置優化應重點統籌考量實際學位需求、騰退用地用途更正和基礎教育設施空間布局等因素。

在城市更新過程中，要根據城市整體發展目標調整基礎教育配套設施的規模和布局方案，保持設施配套與居民需求的動態平衡。基礎教育設施與居民生活息息相關，最受社會關注，要在城市更新中成功落地，需要教育部門推動、規劃部門高效協同、市場緊密配合及公眾的積極參與。