生態產品價值實現關鍵問題解決路徑

高曉龍,張英魁,馬東春,徐衛華,鄭 華,歐陽志云,*

1 中國科學院生態環境研究中心,城市與區域生態國家重點實驗室,北京 100085 2 中節能生態產品發展研究中心有限公司,發展研究部,北京 100082 3 北京市水科學技術研究院,水務發展戰略研究所,北京 100048

生態產品價值實現的提出具有堅實的理論基礎,對處理保護與發展的關系具有重要實踐意義。生態產品在概念、內涵、應用上同生態系統服務一致,是中文語境下的提法[1]。生態產品是流量,其對人類福祉的貢獻、生態產品的價值屬性經過數十年來的研究和討論,主流化趨勢已經明顯[2]。但就如何實現具有正外部性、影響范圍及程度都有待量化的生態產品的價值,成為理論界研究的重點,依據相關理論的政策已經在部分區域、領域進行試點[3—4]。庇古稅理論為外部性內部化提供了必要工具支持,可以通過稅收或補貼等實現私人成本(收益)與社會成本(收益)的均衡。科斯定理分析了以市場、協商方式解決外部性的前提條件。生態產品分類、價值評價、空間特征、供需分析研究等為實踐提供了解決思路和依據[5]。Ostrom從治理結構變革方面為公共池塘資源管理探索了不同于國有、私有制的新路徑[6]。除環境稅、生態修復保證金、水資源稅、生態稅等傳統工具外,排污權交易在大氣污染治理、流域治理等方面衍生出削減信用和總量控制型排污許可證交易等模式,為濕地緩解銀行、雨水截流信用等創新指明了方向。生態認證、綠色金融、“生態銀行”、水基金等新模式都強化生態產品同各領域的結合,以反映生態產品的價值,并將生態效益轉化為社會、經濟效益[5]。

不同于污染治理,在推進可持續發展、生態文明建設的道路上,2010年國務院印發《全國主體功能區規劃》,明確提出發揮國土空間開發的戰略性、基礎性和約束性,從主體功能區層面首次提出了生態產品的概念[7]。中共中央、國務院印發《關于完善主體功能區戰略和制度的若干意見》后,麗水、撫州先后成為國家試點,在公用品牌打造、生態產品價值核算、自然資源資產產權制度、生態資產交易平臺建設、生態信用體系建設、生態產品政府采購機制建設等方面先行先試,為生態資源稟賦富集地區協調發展與保護的關系提供了學習樣板[1, 3]。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》,對生態產品價值實現過程中存在的問題總結為：難度量、難抵押、難交易、難變現(簡稱“四難”),在加強頂層設計的同時,也指出了未來需要著重破解的難題,為打通綠水青山向金山銀山的轉化明確了目標和路線圖[8]。

“四難”問題成為生態產品價值實現需要重點攻關的課題。研究從“四難”出發,分析“四難”問題的具體表征。從整體布局、系統謀劃角度出發,研究提出解決“四難”問題的基本路徑,包括頂層設計、平臺搭建,以及生態產品市場化設計等3方面,期待相關問題研究和探索會進一步推進生態產品價值實現工作科學推進。

1 “四難”問題分析

“生態無價”是現有體制機制下生態產品價值在經濟社會系統中無法體現的真實寫照,最終導致生態環境破壞、生態產品供給不足,人民日益增長的優美生態環境需要難以得到滿足。量化、抵押、交易、變現貫穿于生態產品價值實現的全過程[8],為破解“四難”問題,需要對其進行具體分析。

1.1 產權界定不清

明晰產權只是通過市場交易實現資源配置的一個必要條件,但科斯定理的提出明確了產權對減少交易成本的決定性作用。只要產權界定清楚,即使存在交易成本,交易仍然是可以達成的[9]。生態產品集自然屬性和社會屬性為一體,大多數屬于公共產品。生態產品類型差異明顯,包括物質產品、調節服務產品以及文化服務產品,所以需要根據競用性和排他性的有無進行分類研究。如表1所示,生態產品可以分為市場產品、俱樂部產品、公共池塘資源、擁擠公共產品以及純公共產品[10]。市場產品、俱樂部產品等產權界定相對清晰,可以借助現有市場實現交易。而對于公共池塘資源、擁擠公共產品以及純公共產品來說,產權難以界定容易引發“搭便車”等行為,導致供給主體生產積極性不足,更甚者導致“公地悲劇”[11]。所以,需要重點進行統一確權登記,并完善產權制度體系。

表1 生態產品分類

自然資源確權登記是生態產品確權登記的前奏。為加強自然資源統一管理,解決“九龍治水”問題,根據國務院機構改革方案,自然資源部整合了原國土資源部、國家發展改革委、住房和城鄉建設部、水利部等部門涉及規劃、調查、確權登記的職責,統一調查和確權登記。為指導相關工作有序開展,自然資源部等五部委印發《自然資源統一確權登記暫行辦法》,發布了《自然資源確權登記操作指南(試行)》,為建立健全自然資源資產產權制度邁出了堅實的步伐[12],但面臨生態空間的定義存在空間重疊等諸多難題,出現林草爭地、無法確權到地塊等現象。

生態產品的確權登記是下一步推進的重點。根據生態產品服務流空間特征,生態產品主要分為全方位流、定向流、原地、脫鉤等4類,關于授粉、氣候調節、碳固定等生態產品的受益者與供給者識別仍然不足,未來還需要投入更多精力在生態產品服務流空間特征表征上[13—14]。由于水資源、碳排放等有些產品已經納入現有的政策管理體系中,所以既要考慮自然屬性,還要結合國家資源環境的總量控制目標,探索新的確權登記方式,比如基于用水定額確定的用水計劃指標、碳排放權、用能權、排污權、清水責任指標等[5]。

1.2 方法學研究不足

生態產品價值實現方法學包括生態產品及價值量化方法學、生態產品交易方法學等,都是支撐生態產品價值實現的基礎性工具。生態產品及價值量化方法學包括收益轉移方法、生產函數法、能值轉化法[1]、生態系統服務矩陣[15]等方法,但聯合國統計署、中國側重采用生產函數法,且已經在不同尺度開展標準及規范的制定及應用。深圳、麗水、浙江、撫州、黃山等地已經出臺GEP(Gross Ecosystem Product,生態系統生產總值)的地方核算標準,聯合國統計委員會提出的SEEA-EA(System of Environmental-Economic Accounting—Ecosystem Accounting,環境經濟統計體系-生態賬戶)也將GEP核算納入到試驗賬戶,國家統計局也在加快制定GEP統計制度體系,生態產品價值的量化基本具備了標準化、規范化的可能。

生態產品交易方法學研究及應用仍然滯后,不足以支撐生態產品交易、生態保護補償、綠色金融等政策需要。水權交易、碳排放權、排污權交易等具有相對成熟的方法學支撐,也已經在關鍵區域、重點行業進行推廣。水權交易主要分為區域水權交易、取水權交易、灌溉用水戶水權交易。廣東省創新碳普惠制核證減排量,為碳市場增加交易新品種。美國濕地緩解銀行建立以9項評價指標為體系的半定量方法為濕地信用交易提供了可能[2]。重慶市推行的森林覆蓋率指標交易、“地票”交易等結合區域稟賦和發展需要進一步豐富了交易品種。麗水在推進林權抵押貸款、生態公益林補償收益權抵押貸款等生態貸的基礎上,建立了政府購買生態產品制度,創新性提出將GEP收益權作為貸款還款來源[16]。雖然交易標的或品種距離理論層面的生態產品仍然有一定差距,但在試點示范推進中,利益相關者對生態效益的認識得到提高,社會治理體系和治理能力都得到提升,生態產品價值實現的種子已經埋下。未來還需要在交易產品定量化、標準化、商品化階段持續發力。

1.3 軟硬件條件缺失

生態產品價值實現是落實國家及省市主體功能區規劃落地的重要機制,是未來5到15年國家生態文明建設的引領性工作。對標《生態位文明體制改革總體方案》,結合現階段試點情況,以生態產品價值實現為中心的產權制度、資源有償使用和生態保護補償制度、資源總量管理和全面節約制度、生態保護補償體系、生態文明績效評價考核和責任追究制度等仍然只停留在地方試點推進階段,《生態保護補償條例》等仍需要繼續完善。自然資源資產確權登記平臺、規劃監管平臺、自然資源資產及權益交易平臺等建設也都處于探索階段,全國水權交易所正在推進國家-省級平臺體系建設,全國碳排放權注冊登記系統和交易系統分別設在武漢、上海,碳交易市場架構基本形成。自然資源資產“生態銀行”在南平、遂昌、常山等地落地,撫州依托市公共資源交易中心建設統一的生態資產交易系統。除水權、碳排放權、林權、用能權等國家重點試點交易外,國家級、地方級平臺尚未開展相關業務,且缺少相關的辦法、流程文件,亟待及時總結區域試點經驗,重視相關業務的擴展。

1.4 機制之間缺少聯動

現階段開展的試點示范工作,多從群眾急切需要改革的領域、行業開展,圍繞具體工作進行機制設計、流程建設、配套措施保障。不難發現,GEP核算、權屬交易、綠色金融、績效考核、品牌建設等領域都在開展創新性工作,但機制之間的聯系通道仍未打通,都只是在各自領域緩慢推進。主要表現在：(1)除浙江省統籌制定生態產品價值實現“十四五”規劃外,其他地區仍只是將其作為生態環境保護工作的部分內容,沒有引起足夠重視；(2)綠色信貸、權屬交易等仍然以傳統抵押物或標的為主,產業用地審批尚未考慮對生態系統的影響,產品定價沒有體現生態效益；(3)績效考核、成效評估等仍然以過程指標為主,自然資源資產質量、生態產品價值核算結果仍然沒有作為評價的重要參考,難以發揮對政府決策的影響。生態產品價值實現,是要權衡保護與發展關系,建立新的利益分配機制,推進建立綠色低碳循環發展經濟體系,需要以生態文明建設統領經濟社會發展,在構建新場景、建立聯動機制上做出更多嘗試。

2 “四難”問題解決路徑

針對生態產品價值實現面臨的關鍵問題,研究提出頂層設計、平臺搭建、產品設計和產權界定的解決路徑(圖1),其中生態產品市場化設計主要解決產品設計和產權界定的問題。生態產品市場化設計提出5項準則,包括界定清晰、可驗證、可轉移、可執行、政策連續性。在加強機制設計、平臺服務的基礎上,5項準則的提出將有助于實現生態產品的定量化、標準化、商品化。

圖1 生態產品價值實現“四難”問題解決路徑Fig.1 Path to solve the four dilemmas of value realization of ecological products

2.1 頂層設計

為充分發揮市場在生態產品資源配置中的決定性作用,實現治理體系和治理能力提升,在生態產品價值實現推進過程中,需要總體謀劃、系統推進,加強頂層設計,建立生態產品價值核算、產品設計、金融支持、平臺搭建、保障措施之間的機制聯系,在推進過程中,不斷打通機制之間的障礙,形成系統合力,從而搭建新的應用場景、建立新的體制機制,促進生態產品流轉順暢、價值保值增值,實現更多優質生態產品持續供給。

遵循“堅持系統觀念、搞好頂層設計,先建機制,再試點推開”的推進原則繪就生態產品價值實現藍圖,一任接著一任干。頂層設計通過建立“1+2+N”的政策框架體系(圖2),為生態產品價值實現試點奠定制度基礎,其中“1”是綱領性文件,明確思路、原則、指導思想、任務分工；“2”是激勵約束中間體,包括生態發展基金和分類考核評價體系；“N”是具體機制,包括生態產品價值核算、綠色產品標準及品牌、生態保護補償、綠色金融等。通過政策框架體系構建,實現機制之間的強聯系。以生態產品價值核算體系構建為例,生態產品定量化、價值化是生態產品產品化、商品化、資本化的基礎和關鍵,在推進生態產品價值實現過程中,要制定生態產品價值核算標準、規范,建立生態產品價值統計報表制度,建立生態產品價值核算平臺,實現生態產品價值核算的標準化、規范化。要重點推進生態產品價值核算結果應用場景,加強同績效考核、生態產品定價、補償標準、自然保護地保護成效評估、綠色信貸等之間的聯系,探索推進GEP核算結果進規劃、進考核、進政策、進項目,拓展多元應用。

圖2 生態產品價值實現政策框架體系“1+2+N”Fig.2 Ecological product value realization policy framework system “1+2+N”

2.2 平臺搭建

交易成本高、信息不對稱是影響生態產品交易的限制因素,所以需要消除信息摩擦、降低交易成本,實現供給者、需求者之間精準對接。鑒于生態產品屬性差異,研究分別就農特產品、資產權益類產品進行分別討論。

無公害、有機、綠色農特產品是在不損害生態系統完整性和功能性的基礎上生產、加工的,具有正外部性,其產品、品牌經過第三方機構認證,拓展其銷售渠道、提高品牌溢價,有利于推動農業現代化、產業化、規模化。通過土地承包經營權入股、“龍頭企業+基地+合作社”等形式可以提高農民收益,實現共同富裕。為滿足消費者對優質農特產品的需要,推動生態產品供需精準對接,需要引入區塊鏈、物聯網等技術打造農特產品全產業鏈,建立多級化展會體系,舉辦國際生態產品博覽會,加強同電商平臺、供銷社平臺、物流企業合作,拓展銷售網絡,建立生態產品線上云交易、云招商、云展示中心。倡議全產業鏈參與者簽訂自愿伙伴關系協定,對產業鏈生產、經營行為進行約束。建立信息披露機制,減少生產、加工、回收等行為對生態系統的負面影響,并適時將其納入到生態信用評價體系或相關協議[17]。

資產權益類產品包括自然資產權益、調節服務產品兩類,前者以實物為基礎,具備交易基礎及條件,比如農地經營權、林權、小型農田水利設施使用權等,后者在不同層級平臺試點交易,都存在權屬界定不清的問題,調節服務產品交易還缺乏法律依據。為反映資產權益類產品的價值,國內外在碳排放權、水權、排污權、用能權、清水指標等責任指標等方面進行了試點示范,但存在交易平臺分散、交易活躍度低、交易標的少、配套制度不健全的問題。為破解難題,輻射范圍廣、全品類的綜合性生態產品交易中心亟待建立,在整合現有平臺的基礎上,擴展林權、排污權、水權、碳排放權、碳匯、農村產權等權益交易,按照“一體化建設、系統化管理”目標,堅持統一建設標準、統一操作流程、統一交易規則、統一格式文本、統一信息平臺、統一監督管理等,健全交易網絡,并在成熟時將其納入全國公共資源交易平臺,實現生態產品供給方與需求方、資源方與投資方高效對接。

2.3 生態產品市場化設計

生態產品價值的實現需要建立供給者與受益者之間的直接聯系,通過健全市場機制提高資源配置效率。農特產品的市場化路徑已經明朗,通過品牌、標準、平臺、技術進步等途徑對產品進行認證,可以識別生態環境友好型產品,實現外部性內部化。而資產權益類產品市場交易是未來重點解決的領域,需要在理論與實踐層面進一步探索。

生態產品在政策干預方面積累的經驗有限,迫切需要構思創新工具來應對市場失靈。雖然會列出一些有助于新市場建立的標準,但很難提出建立新市場的方法體系[18]。實際上,市場建設通過政策手段解決了威脅市場存在的一種可能因素,即所有權定義和執行無效。與此相反,如果威脅市場存在的其他潛在障礙同時存在,則生態產品產權制度可能不會有助于新市場的形成。這些障礙包括交易成本、公共物品和信息不對稱性[19—20]。根據表2,新市場的建立被證明是一種有效的政策工具,可以用來滿足資產權益類產品交易的需要,實現利益相關方之間利益的再分配[21]。

準則1是產權應界定清晰。市場創造中要解決的主要問題是界定產權的性質和范圍,以保障產權的排他性。水流、森林、山嶺、草原等自然資源屬國家或集體所有,國務院代表國家行使所有權,也可以授權地方人民政府等部門行使有關權利。農民享有土地承包權,經營權可以在允許的范圍內交易。因此,需要一種明確定義產權的制度及系統進行規范。與土地利用相關聯的其他權利(例如碳排放權、生態公益林補償收益權、水權、排污權、用能權等)也需要通過制度進行界定和規范[2, 22]。確權登記是明確產權的重要途徑,需要對權利屬性、類別、質量、面積、數量、位置等明晰,以保障產權所有者的權益不受侵害。

準則2是產權可驗證。推進產權的市場化是要促進生態產品或服務的持續供給,所以產權安排需要建立同生態產品的關聯,并且可驗證。所以,產權的市場交易應在統一的規范或標準下進行以降低交易成本。生態系統服務評估模型大多參考水量平衡方程、水質凈化模型、蒸散模型等建立土地利用/土地覆蓋同生態系統服務之間的聯系,為生態產品市場化積累了大量數據和經驗[23]。度量設計的核心是將空間分布和不同程度的結果變化轉化為一個單一的、基本的、可比較的單位[20]。如果產權安排在更廣范圍內得到認可,那么無疑將有利于市場創建,例如碳排放權、雨水截留信用[24]和濕地緩解信用[25]。《京都議定書》將溫室氣體確定為一種可交易的商品,該商品表示為一噸二氧化碳當量(tCO2e)。雖然影響氣候變暖的氣體很多,但它們可以通過科學的方法對影響程度進行量化[18]。在雨水調蓄方面,華盛頓特區為13項管理措施確定了雨水信用創造的方法[2]。

表2 生態產品市場化設計準則

準則3是產權可轉讓。產權應當可以以適當的價格在供需雙方間交易。首先,產權是有價值的。生態產品的價值體現在稀缺、效用方面,所以產權的安排體現生態產品的價值屬性。其次,供需影響交易可行性。由于大多數生態系統服務屬于公共物品,所以理論上交易需求主要來源于政府或公益組織。這必然增加了市場創造的不確定性。因此,需要政策干預(例如排放限額、信用抵消)將社會外部性內部化,將相關的利益相關方納入到交易里,實現私人與社會的利益均衡。所以,合理的進入壁壘需要設置以實現充分的競爭,發揮市場機制的調節作用。第三,需要規范交易行為,降低交易成本。為發揮政府的管理監督作用,產權交易需要接受政府部門審核和確認。政府組建的平臺能夠為交易雙方提供便利,保障交易雙方的權益不受侵害。“生態銀行”借鑒銀行“分散式輸入、集中式輸出”理念,搭建“資源-資產-資本-資金”轉化平臺,把碎片化的生態資源進行規模化收儲、專業化整合、市場化運作,使生態資源得到整體保護和高效運營[26]。美國的濕地保護中,濕地緩解銀行的設立、濕地緩解銀行客戶與信用內容的確定、濕地補償監測與評估、開發者的濕地治理順序均要受到美國濕地事務管理體系的審核與監管[2—3]。水權交易所、碳排放權交易市場、林權交易所都在試點,為納入公共資源交易平臺積累經驗。

準則4是產權可執行。可執行代表強制性,確保產權轉移給買方。此外,根據科斯定理,交易成本會影響產權的分配效率[27]。所以,執行環節的交易成本應予以控制[28]。為降低執行的風險,必要的保障措施需要配套。例如,濕地緩解銀行向資源開發者出售濕地信用,需要向管理部門繳納履約保證金和保險費。在雨水緩解計劃中,受監管的項目方可以選擇自己生成雨水信用、購買雨水信用、支付相關費用或通過這些選項的某種組合來滿足管理要求[2]。

準則5與政策連續性有關。成功的生態產品市場交易機制通常需要政策支持,以有效地發揮作用[20]。市場機制需要穩定的政策機制以確保價格穩定。圍繞生態產品的市場創造是政府干預的結果,其產權的預期價值嚴重依賴政府決策。為有效保護生態系統、促進生態產品的供給,政策需要保持連續和穩定[18]。推進生態產品市場化符合公眾對優質生態產品供給的需求,是生態文明建設的重要內容。保護者受償、受益者付費、損害者賠償是實現外部性內部化的重要原則。滿足民眾期盼和具有科學性的決策應當會保持政策的連續性[21]。

3 結論與展望

3.1 結論

現有關于生態產品價值實現的概念、核算標準、市場分類、交易平臺等尚不完善,仍然只是停留在試點階段,未來很有很長的路要走。但價值實現工作任重道遠,幸運的是,在生態產品的價值屬性方面已經初步達成共識。

研究直面阻礙生態產品價值實現的關鍵性問題,科學分析“四難”問題的具體表征,包括產權界定不清、方法學研究不足、軟硬件條件缺失以及機制之間缺少聯動,指出在治理能力、技術儲備等方面的薄弱環節。生態產品是生態文明區別于農業文明、工業文明的主要標志,生態產品價值實現是生態文明建設的主線,要促進更多優質生態產品供給,需要建立科學的利益導向機制。研究從打通“綠水青山”同“金山銀山”雙向轉化通道出發,提出包括頂層設計、平臺搭建以及生態產品市場化設計等3方面的解決路徑,既可以為政策制定者提供參考,也可以促進研究機構對生態產品標準化、商品化的討論。

3.2 展望

打通量化、抵押、交易、變現之間的通道,還要將生態產品價值實現納入產業鏈視角[29—30]。產業鏈以實現產業增值為目的推進一二三產業融合發展,強化了物質、能量、信息之間的流通,真正將人類凝聚在一起。以產業鏈為基礎探討生態產品價值實現,促進金融鏈、數據鏈等融合,將有助于引入更多資本、人才、政策等要素[31],盤活生態產品,加快試點示范進程,解決“生態無價”難題；將有助于優化開發區、重點開發區、限制開發區等主體功能區根據自身生態稟賦、文化底蘊、產業活力探索具有自身特色的發展道路,實現區域發展與保護的均衡。