基于國家治理情境的政府綜合財務報告體系構建研究

鐘 華，李曉娟，彭 鵬，羅文稞

(1.南華大學 財務處，湖南 衡陽 421001；2.南華大學附屬第二醫(yī)院 財務部，湖南 衡陽 421001；3.南華大學附屬第一醫(yī)院 財務部，湖南 衡陽 421001）

0 引言

黨的十九屆四中全會審議通過的 《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》明確提出：“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是全黨的一項重大戰(zhàn)略任務”。政府會計與財務報告制度是財稅法治和國家治理基礎的基礎，只有全面推進政府會計與財務報告制度改革，才能夯實國家治理的基礎。新《預算法》規(guī)定：“各級政府財政部門應當按年度編制以權責發(fā)生制為基礎的政府綜合財務報告，報告政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)性”。政府會計與財務報告關系到政府能否向國家決策機構、監(jiān)督機構、社會公眾及其他利益相關方提供真實、可靠的財務信息問題，構建國家治理情境下政府綜合財務報告體系尤為重要。

財政部《關于進一步明確政府部門財務報告編制合并范圍的通知》（財辦庫〔2021〕182 號）指出，政府部門財務報告編制范圍應包括部門及部門所屬的行政事業(yè)單位、與同級財政部門有預算撥款關系的社會團體，重點明確了政府部門財務報告編制的合并范圍和口徑，并明確了事業(yè)單位所屬關系確認的標準。

1 問題的提出

《政府會計準則——基本準則》和《權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案》的發(fā)布，為全面研究政府會計理論體系提供了契機。通過建立健全政府財務報告編報體系，系統(tǒng)分析政府的財務狀況和中長期資產(chǎn)負債能力，合理利用政府財務報告反映的信息，提高財務內(nèi)部控制水平，防范財務風險，更好地加強政府預算管理、設備采購管理、招投標管理和績效管理。要加快推進政府會計改革，逐步建立以權責發(fā)生制政府會計核算為基礎，提升政府財務管理水平，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。構建權責發(fā)生制政府綜合財務報告體系是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的重要基礎，是公共管理改革的重要組成部分。我國當前最重要的公共管理改革就是建設現(xiàn)代國家治理體系，必須構建公開透明、符合國際慣例的權責發(fā)生制政府綜合財務報告體系。

2 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

權責發(fā)生制政府會計與財務報告改革在國際上正在積極推行，編制某個層級的政府綜合財務報告的國家有英國、新西蘭、美國和加拿大等。①英國。首先是在政府部門引入權責發(fā)生制預算和會計，然后在此基礎上進一步編制政府整體財務報告。②新西蘭。中央政府應當按照GAAP 在合并的基礎上編制權責發(fā)生制財務報告。③美國和加拿大，聯(lián)邦政府和地方政府分別編制合并報表。總之，權責發(fā)生制政府綜合財務報告可以幫助政府科學制定財政政策、更好地提供公共服務、更有效地分配公共資源及提升內(nèi)部管理水平。

政府會計和財務報告系統(tǒng)能夠為現(xiàn)代國家治理體系提供信息支撐。與以收付實現(xiàn)制為基礎的單一財務報告相比，編制“雙基礎”的高校部門財務報告可以更加完整地反映高校的資產(chǎn)負債、成本費用和財務運行情況，從而利于防范債務風險，最終有效反映受托責任和提高財政透明度。建立健全政府財務報告編報及分析應用評價體系，通過層層上報、逐級審批匯總，確保高質(zhì)量政府會計信息的真實披露，為國家治理能力現(xiàn)代化建設提供了規(guī)范、準確的財務信息支持。截至2019年底，我國政府綜合財務報告仍處于試點編制階段，所有的報告內(nèi)容暫不對外公示，僅供財政部門和政府相關部門做分析改進使用。

只有全面推進政府會計與財務報告制度改革，才能夯實國家治理的基礎。首先，依法治國需要依法治財。其次，依法治財必須依法公開政府財務信息。最后，公開政府財務信息，必須推進政府會計與財務報告制度改革。根據(jù)《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國政府信息公開條例》《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》《中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)〈關于進一步推進預算公開工作的意見〉的通知》，省直部門和單位是部門決算公開的主體，負責本部門決算公開工作。各省直部門應當按照《預算法》有關規(guī)定，履行決算公開的責任和義務，保證決算公開的真實性、準確性、完整性和及時性，并做好決算公開后的說明解釋工作。

3 存在的問題

政府決算報告由于實行的是收付實現(xiàn)制，對固定資產(chǎn)不計提折舊，報告中固定資產(chǎn)的價值就是資產(chǎn)原值。而在政府綜合財務報告中對固定資產(chǎn)計提折舊，固定資產(chǎn)的價值就等于資產(chǎn)原值減去計提折舊后的資產(chǎn)凈值。因此，政府決算報告的資產(chǎn)總額不能真實地反映政府的實際資產(chǎn)情況。政府綜合財務報告以權責發(fā)生制為基礎，較決算報告對資產(chǎn)和負債的核算范圍更廣，更能有效反映政府真實的資產(chǎn)和負債狀況，必須要實行雙體系、雙報告的模式，通過政府財務報告來彌補政府決算報告信息披露和信息公開的不足，讓政府和社會公眾知道國家真實的家底。目前我國政府綜合財務報告發(fā)展的局限性主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

3.1 法律制度體系不完善

目前我國政府綜合財務報告相關制度法規(guī)體系的建設不完善，制度缺乏可操作性，難以落實。基層單位對法律法規(guī)的學習和理解相對較差，導致制度的執(zhí)行出現(xiàn)偏差。

3.2 編制過程中口徑不統(tǒng)一

全省、市、縣一級預算單位及二級預算單位，存在會計制度不統(tǒng)一、會計核算系統(tǒng)不統(tǒng)一、操作標準不統(tǒng)一等問題，特別是縣鄉(xiāng)一級編制及上報口徑差別大，理解偏差大，導致上級部門匯總困難，數(shù)據(jù)失真。

3.3 缺乏統(tǒng)一的政府綜合財務報告信息系統(tǒng)

存在信息系統(tǒng)平臺標準不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)接口不完備、數(shù)據(jù)采集匯總困難等情況。縣、鄉(xiāng)一級一般缺乏有效的政府綜合財務報告信息系統(tǒng)，很多預算單位依靠手工上報及匯總數(shù)據(jù)，各類軟件接口不規(guī)范、標準不統(tǒng)一，與信息化軟件供應商溝通存在障礙。特別是對于政府綜合財務報告這項才啟動的系統(tǒng)工程，很多信息化軟件的設計、規(guī)劃、數(shù)據(jù)匯總、上報、審核功能還不完善，信息系統(tǒng)還有待進一步完善。

3.4 基層缺少政府會計專業(yè)會計人才

編制政府綜合財務報告是一項工作量大、專業(yè)性強的工作，存在基層會計人員配備不足和基層會計人員專業(yè)素養(yǎng)參差不齊等問題。特別是基層政府，缺少專門從事預算管理、決算管理、政府會計的專業(yè)人才。面對新形勢下的政府綜合財務報告體系，基層政府在上報和統(tǒng)計政府綜合財務報告財務數(shù)據(jù)時，缺乏專業(yè)人才。

4 完善政府綜合財務報告工作的建議及對策

政府綜合財務報告的目標是向財務報告使用者提供與政府財務狀況、運行情況、資產(chǎn)負債和現(xiàn)金流量等有關的信息，具體包括財務報表、政府財政經(jīng)濟分析和政府財政財務管理情況。政府綜合財務報告體系主要由政府綜合財務報告、決算報告、財務狀況報告和績效報告組成，為完善政府綜合財務報告工作，文章提出以下對策。

4.1 完善地方法律法規(guī)建設，重視政府會計信息披露對國家治理體系現(xiàn)代化建設的推動作用

國家治理離不開財政治理，政府會計是國家治理體系現(xiàn)代化的核心和支撐。政府會計不僅具有反映功能，還具有揭示功能、管理功能和治理功能，是推進國家治理體系現(xiàn)代化的有效工具。應充分認識政府會計信息對國家治理的重要作用，及時提供全面、真實的政府會計信息。

4.2 建立統(tǒng)一的編制標準和口徑，加強對政府綜合財務分析指標體系的深入研究

建立健全統(tǒng)一的全口徑的政府財務報告標準和體系，設計政府綜合財務分析指標，既要考慮政府及政府外部各類相關主體對政府財務信息的需求，又要結合政府職能。政府財務報告為政府履職服務，分析政府財務報告不能離開政府職能。政府持有投資類資產(chǎn)的最終目的也不在于謀取經(jīng)濟利益，而在于逆周期調(diào)節(jié)市場，并借助市場機制保障財政經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，持續(xù)穩(wěn)定地提供公共服務。

4.3 加強信息化建設和專業(yè)人才建設

加強政府財務報告工作信息化建設，重視和加強財政信息化人才培養(yǎng)，進一步優(yōu)化信息化專職人員的知識結構，提升自主運維和管控能力。建立多層次、分類別、多形式的信息化培訓制度，提升財政業(yè)務人員信息化素養(yǎng)。加強對權責發(fā)生制的理解和學習，提高政府綜合財務報告的編制水平和輔助決策水平。通過政府與高校的合作，培養(yǎng)政府會計專業(yè)人才，創(chuàng)新培訓方式，著力提高相關人員的業(yè)務水平和工作能力。

4.4 建立跨年度預算平衡機制

新《預算法》規(guī)定各級政府應當建立跨年度預算平衡機制。政府應該編制中長期財政規(guī)劃，建立跨年度預算平衡機制，保持持續(xù)穩(wěn)定的基本公共服務，還必須深入分析政府的資產(chǎn)負債情況。政府在編制中長期財政規(guī)劃和年度預算草案時，需要充分了解政府的財務資源情況和資產(chǎn)負債情況。

5 結語

政府會計改革是一項系統(tǒng)性工程，波及廣泛、任重道遠。政府財務報告制度改革，對報告編制指導思想、編制方法、編制內(nèi)容、編制規(guī)范等各方面提出了更高的要求。以權責發(fā)生制為基礎編制政府財務報告，能及時把政府財務狀況反映出來，加強社會監(jiān)督和政府信息公開，促進財政經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。